Verwaltungsgericht Düsseldorf Beschluss vom 28.04.2026 – 29 M 85/26

Der zulässige Antrag des Vollstreckungsgläubigers auf Anordnung der Ersatzzwangshaft ist unbegründet.

Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollzugsbehörde die Ersatzzwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und wenn bei Androhung des Zwangsgeldes oder nachträglich hierauf hingewiesen worden ist. Nach § 61 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW beträgt die Ersatzzwangshaft mindestens einen Tag, höchstens zwei Wochen.

Voraussetzung der Haftanordnung als einem unselbständigen Zwangsmittel ist, dass die Zwangsgeldfestsetzung unanfechtbar oder sofort vollziehbar und nicht nichtig ist. Dabei kommt es auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung und der Festsetzung des Zwangsgelds bei der Beurteilung der Vollstreckungsmaßnahme nicht an. Dies ist ein tragender, in § 55 Abs. 1 VwVG NRW niedergelegter Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2012 - 2 E 1031/12 -, juris Rn. 8 m.w.N.

Davon ausgehend liegen die erforderlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Ersatzzwangshaft vor. Die vom Gericht zu treffende Ermessensentscheidung fällt jedoch gegen die Anordnung aus.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Ersatzzwangshaft sind erfüllt. Der Vollstreckungsgläubiger hat einen Antrag auf Anordnung der Ersatzzwangshaft beim beschließenden Verwaltungsgericht gestellt. Er ist gemäß § 56 Abs. 1 VwVG NRW die zuständige Vollzugsbehörde, weil er die dem Verwaltungszwang zu Grunde liegende Ordnungsverfügung vom 17. März 2025 erlassen hat.

Der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid vom 21. Juli 2025 ist bestandskräftig, da der Vollstreckungsschuldner hiergegen kein Rechtsmittel eingelegt hat. Der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid beruht seinerseits auf der sofort vollziehbaren und ebenfalls bestandskräftigen Anordnung des Vollstreckungsgläubigers zur Vorlage eines Immunitätsnachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG). Dass dieser Verwaltungsakt nach § 44 Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen nichtig sein könnte, ist nicht ersichtlich. Bei der Festsetzung des Zwangsgeldes mit Bescheid vom 21. Juli 2025 ist der Vollstreckungsschuldner auf die Möglichkeit der Anordnung der Ersatzzwangshaft durch das Gericht bei Uneinbringlichkeit des Zwangsgelds hingewiesen worden.

Das festgesetzte Zwangsgeld von 500,- Euro ist uneinbringlich. Pfändungsversuche verliefen fruchtlos, der Vollstreckungsschuldner hat am 5. August 2025 die Vermögensauskunft abgegeben. Anhaltspunkte dafür, dass der Vollstreckungsschuldner mittlerweile über verwertbares Vermögen verfügt, liegen nicht vor.

Die vom Gericht nach alledem zu treffende Ermessensentscheidung fällt jedoch gegen die Anordnung der Ersatzzwangshaft aus. Sie ist unverhältnismäßig (vgl. § 58 VwVG NRW).

Der mit der Ersatzzwangshaft verbundene schwerwiegende Eingriff in die persönliche Bewegungsfreiheit des Vollstreckungsschuldners (Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 Abs. 1 GG) darf nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen. Die Ersatzzwangshaft ist das letzte Mittel des Staates, um seine Anordnungen gegenüber uneinsichtigen Bürgern durchzusetzen.

OVG NRW, Beschluss vom 3. Januar 2025 - 5 E 616/24 -, juris Rn. 3 ff. m. w. N.

Ihr Zweck besteht nicht etwa darin, den Pflichtigen zur Zahlung des Zwangsgeldes zu zwingen, sondern die Ersatzzwangshaft ist selbst Druckmittel zur Bewirkung der Handlung, Duldung oder Unterlassung, die dem Pflichtigen in dem zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt aufgegeben worden war.

Vgl. Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, 13. Auflage 2025, § 16 VwVG Rn. 1.

Die bei der Ermessensausübung des Gerichts erforderliche Abwägung hat alle Umstände des konkreten Einzelfalls zu berücksichtigen. Die Bedeutung des mit der Ordnungsverfügung erstrebten Erfolgs ist dem besonderen Gewicht gegenüberzustellen, das der beantragten Freiheitsentziehung zukommt.

OVG NRW, Beschluss vom 3. Januar 2025 - 5 E 616/24 -, juris Rn. 5 m. w. N.

Danach ist die Ersatzzwangshaft vorliegend unangemessen. Die Anordnung zur Vorlage eines Immunitätsnachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG dient der Durchsetzung des Masernschutzgesetzes. Ziel des Masernschutzgesetzes vom 10. Februar 2020 ist es, durch eine deutliche Steigerung der Impfquote einen besseren individuellen Schutz insbesondere von vulnerablen Personengruppen und einen ausreichenden Gemeinschaftsschutz vor Maserninfektionen sowie mittelfristig auch die Elimination der Masern in Deutschland zu erreichen.

Vgl. Entwurf eines Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention, BT-Drs. 19/13452, Seite 1.

Zur Erreichung dieses mit der Vorlageanordnung erstrebten Erfolgs stehen dem Vollstreckungsgläubiger andere, weniger einschneidende Druckmittel zur Verfügung. Zum einen besteht nach wie vor die Möglichkeit, dass die ebenfalls sorgeberechtigte Mutter des schulpflichtigen Kindes Y. unter dem Druck des laufenden Vollstreckungsverfahrens der auch ihr gegenüber angeordneten Vorlage eines Immunitätsnachweises nachkommt. Der Bescheid über die Zwangsgeldfestsetzung konnte ihr noch nicht zugestellt werden.

Zum anderen kann der Vollstreckungsgläubiger die in § 20 Abs. 12 Sätze 3 und 4 IfSG aufgeführten Maßnahmen ergreifen, wenn der Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 nicht innerhalb einer angemessenen Frist vorgelegt wird.

Die Durchsetzung des grundsätzlichen Erfordernisses eines ausreichenden Impfschutzes oder einer anderweitigen Immunität gegen Masern für bestimmte Personengruppen aus § 20 Abs. 8 IfSG soll ersichtlich nach Maßgabe der speziell hierfür geschaffenen Regelungen (§ 20 Abs. 9 ff. IfSG) erfolgen. Das ergibt sich daraus, dass das Entscheidungsprogramm des Gesundheitsamts in § 20 Abs. 12 IfSG detailliert für jede Fallvariante vorgegeben ist und der Druck auf die nachweispflichtigen Personen bei Nichterfüllung der Nachweisanforderung konsequent von der Ladung zu einer Beratung bis hin zur Anordnung eines Betretungsverbotes erhöht wird.

VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Dezember 2025 - 29 K 6492/23 -, juris Rn. 49.

Ob daraus folgt, dass nach der fruchtlosen Festsetzung eines Zwangsgelds, das in der Anordnung zur Vorlage eines Immunitätsnachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1IfSG angedroht worden ist, weitere Vollstreckungsmaßnahmen ausgeschlossen sind, braucht nicht entschieden zu werden. Jedenfalls stellt die Ersatzzwangshaft in Anbetracht der dem Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 Sätze 3 und 4 IfSG zur Verfügung stehenden Maßnahmen (Ladung zu einer Beratung, Anordnung eines Betretungsverbots) nicht dessen letztes Mittel zur Durchsetzung der Nachweisanforderung dar. Die gesetzlich in § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG angeordnete sofortige Vollziehbarkeit einer Nachweisanforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG stellt sicher, dass diese weiteren, dem Schutz der Bevölkerung vor Maserninfektionen dienenden Maßnahmen auch zügig ergriffen werden können.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der Streitwert entspricht der Höhe des in dem Zwangsgeldfestsetzungsbescheid festgesetzten uneinbringlichen Zwangsgeldes.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsge­richt für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwal­tungsgericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Be­schwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und ju­ristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55 a, 55 d Verwal­tungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rah­menbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elek­tronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist einzulegen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Eu­ropäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Be­fähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentli­chen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt.