Verwaltungsgericht Düsseldorf Beschluss vom 29.05.2026 – 19 L 697/26

I.

Die Antragstellerin ist ein anerkannter Träger der freien Jugendhilfe. Sie betreibt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin insgesamt neun Großtagespflegestellen („Häuser“ genannt) mit angestellten Kindertagespflegepersonen. Die ersten drei „Häuser“ („A. Haus“, „H. Haus“ und „T. Haus“) eröffnete die Antragstellerin im Jahr 2016. Diese befinden sich in dem Gebäudekomplex „P.“ nahe der R.-xxx.

Im Jahr 2022 wurde erstmals ein Kooperationsvertrag zwischen den Beteiligten mit einer Laufzeit von drei Jahren bis zum 31. Juli 2025 geschlossen (Beiakte Heft 2 (Verwaltungsvorgänge, im Folgenden: VV) Bl. 93 ff.). Bis 2023 kamen zwei weitere „Häuser“ der Antragstellerin („F. Haus“ und „U. Haus“) im „P.“ hinzu. Im Jahr 2024 eröffnete die Antragstellerin vier weitere „Häuser“: zwei unweit des „P.“ auf der R.-xxx (Hausnr. 000: „A. Haus - X.“ und Hausnr. 000x: „F. Haus - X.“) und je eines in Y. („H. Haus - O.“) und B. („U. Haus - xxxxxxx“).

Im Zusammenhang mit diesen Neueröffnungen legte die Antragstellerin ein „Konzept zur Gewährleistung von Arbeitsrecht und Arbeitsschutz in den Großtagespflegestellen im (…)“ vom 3. Juli 2024 vor (VV Bl. 235 ff.). Die Antragsgegnerin teilte ihr hierzu mit Schreiben vom 15. August 2024 mit (VV Bl. 214 ff.), dass diesem Konzept nicht gefolgt werden könne. Das Erfordernis der höchstpersönlichen Zuordnung der Kinder zu einer vertraglich und pädagogisch zugeordneten Kindertagespflegeperson sei zwingend zu beachten, da ansonsten von einer erlaubnispflichtigen Einrichtung auszugehen sei. Die Antragsgegnerin legte im Einzelnen dar, was dies für die Betreuung im Angestelltenverhältnis bedeute und inwieweit das Konzept hiergegen verstoße. Ferner führte sie aus, dass in der Kindertagespflege ein bedarfsgerechtes Angebot stundenscharf sicherzustellen sei. Sollten Eltern das Betreuungsangebot regelmäßig nicht im vertraglich festgelegten Rahmen in Anspruch nehmen, sei eine öffentliche Förderung für diese Zeiträume nicht möglich. Die Antragstellerin kündigte hierauf mit Schreiben vom 8. November 2024, ergänzt durch ihr Schreiben vom 4. Februar 2025, Änderungen des Konzepts an (VV Bl. 263 ff. und 388 ff.).

Nachdem es im November 2024 Hinweise darauf gegeben hatte, dass im „F. Haus - X.“ bereits Kinder betreut wurden, obwohl noch keine Kindertagespflegeerlaubnis für eine dort tätige Kindertagespflegeperson erteilt worden war, führte die Antragsgegnerin bei den beiden „X.-Häusern“ auf der R.-xxx 000 und 000x am 27. November 2024 einen unangekündigten Hausbesuch durch. Ergebnis des Hausbesuchs (Protokolle VV Bl. 281 ff. und 277 ff.) und der nachfolgend mit den betroffenen Eltern geführten Gespräche (Gesprächsvermerke VV Bl. 286 ff.) war, dass in der R.-xxx 000, neben einer Kindertagespflegeperson mit Kindertagespflegeerlaubnis für diese Großtagespflegestelle (Frau M.), eine Kindertagespflegeperson ohne Kindertagespflegeerlaubnis tätig war (Frau Z.), während in der R.-xxx 000x eine Kindertagespflegeperson ohne Kindertagespflegeerlaubnis (Frau W.) sowie eine Kindertagespflegeperson eingesetzt war, die eine Kindertagespflegeerlaubnis für die R.-xxx 000 innehatte (Frau E.). Bei dem Hausbesuch hielten sich die beiden Kindertagespflegepersonen ohne Kindertagespflegeerlaubnis im Außengelände auf und gaben an, nur zum Basteln im Büro der Antragstellerin (das sich ebenfalls im Haus Nr. 000 befindet) gewesen zu sein. In der R.-xxx 000 wurden die beiden Kindertagespflegepersonen angetroffen, die eine Kindertagespflegeerlaubnis für diese Großtagespflegestelle besaßen. In der R.-xxx 000x erschien die Geschäftsführerin der Antragstellerin, die eine Kindertagespflegeerlaubnis als Vertretungskraft innehatte, und gab an, die Kinder in dieser Eigenschaft betreut und lediglich gerade den Müll weggebracht zu haben. Das „F. Haus - X.“ wurde von der Antragsgegnerin daraufhin geschlossen. Nach Erteilung von Kindertagespflegerlaubnissen für zwei neue Kindertagespflegepersonen konnte der Betrieb Anfang 2025 aufgenommen werden.

Infolge dieser Geschehnisse erhielten mehrere Kindertagespflegepersonen einschließlich der Geschäftsführerin der Antragstellerin von der Antragsgegnerin Abmahnungen. Die Antragstellerin selbst wurde mit Schreiben vom 17. Februar 2025 (VV Bl. 405 ff.), dem ein ausführliches Gespräch am 6. Dezember 2024 (Protokoll VV Bl. 216 ff.) vorausgegangen war, ebenfalls abgemahnt. In der Abmahnung heißt es, die Antragstellerin habe sowohl gegen gesetzliche Regelungen als auch gegen den Kooperationsvertrag verstoßen. Es werde davon ausgegangen, dass sich die in der Abmahnung genannten Vorfälle nicht wiederholten. Andernfalls würden unverzüglich weitere Maßnahmen bis hin zur Kündigung der Kooperationsvereinbarung eingeleitet. Neben der Thematik der Betreuung von Kindern durch Personen ohne Kindertagespflegeerlaubnis wurden bei dem Gespräch ebenso wie in der Abmahnung erneut die Abgrenzung zur erlaubnispflichtigen Einrichtung nach § 45 SGB VIII, insbesondere das Erfordernis der persönlichen Zuordnung der Kinder und das Verbot der „Vermischung“ von Kindern oder Personal problematisiert.

Mit Schreiben vom 21. März 2025 (VV Bl. 466 ff.) nahm die Antragsgegnerin Stellung zu dem Schreiben der Antragstellerin vom 8. November 2024, in welchem sie die beabsichtigten Änderungen des Arbeitsrechts- und Arbeitsschutzkonzepts dargelegt hatte. Dabei wies sie unter anderem darauf hin, dass die Betreuungsverträge und die Geldleistungsanträge dem tatsächlichen Betreuungsumfang entsprechen müssten; die Geldleistung werde nicht für bloße „Öffnungszeiten“ der Großtagespflege gewährt.

Am 7. Juli 2025 schlossen die Beteiligten erneut einen Kooperationsvertrag, der bis zum 31. Juli 2026 befristet ist (VV Bl. 569 ff.).

Nachdem die Antragsgegnerin seit Ende 2024 (weitere) Hinweise auf Probleme in den „Häusern“ der Antragstellerin erhalten hatte, führte sie ab August 2025 Gespräche mit Eltern und Kindertagespflegepersonen. Sie kam schließlich zu dem Ergebnis, dass ein erneuter Kooperationsvertrag nicht abgeschlossen werden solle und dokumentierte diesen Entschluss in einem Aktenvermerk vom 6. Februar 2026 (VV Bl. 874 ff.). Hierüber unterrichtete sie die Antragstellerin mit Schreiben vom selben Tage (VV Bl. 878 f.). In diesem Schreiben heißt es im Wesentlichen, die Antragstellerin habe mehrfach und wissentlich gegen ihre Pflichten aus der Kooperationsvereinbarung und gegen rechtliche Vorschriften verstoßen. Dazu zählten unter anderem Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften wie die Nichteinhaltung der persönlichen Zuordnung von Kindertagespflegepersonen und die Arbeit im Schichtsystem, mehrfache vertragliche Wechsel der Kindertagespflegeperson, Ausbleiben von Meldungen zu Kindeswohlgefährdungen, Beschäftigung von Personen ohne Pflegeerlaubnis, Nichteinhaltung der Arbeitszeitkonzepte, ausbleibende Krankmeldungen, rechtswidrige Auferlegung zusätzlicher Kosten für die Eltern, fehlende und konfliktbehaftete Erziehungspartnerschaft und verspätetes und unvollständiges Einreichen von Antragsunterlagen. Die Antragsgegnerin bat ferner mit Schreiben vom selben Tage die zuständige Fachberatung, den L. C. e.V., zu klären, welche Betreuungskinder ab dem 1. August 2026 einen Betreuungsplatz benötigten und den Familien bei Bedarf einen neuen Betreuungsplatz zu vermitteln.

Die Antragstellerin hat am 6. März 2026 den vorliegenden Eilantrag gestellt, mit dem sie zunächst um einstweiligen Rechtsschutz dagegen nachgesucht hat, dass von der Antragsgegnerin Maßnahmen zur Vermittlung der von ihr betreuten Kinder an andere Kindertagespflegepersonen oder Einrichtungen getroffen wurden. Am 12. März 2026 hat sie den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes um einen Antrag auf Verpflichtung zur Fortführung des Kooperationsverhältnisses erweitert. Sie macht im Kern geltend: Die Antragsgegnerin habe rechtsstaatliche Erfordernisse verletzt, weil es nach der Abmahnung keine Hinweise auf Fehlverhalten gegeben habe, sie vor der Entscheidung nicht angehört worden sei und sich das Schreiben vom 6. Februar 2026 auf pauschale Behauptungen beschränke, anstatt konkrete Vorfälle zu benennen. Sie habe einen Anspruch auf Verlängerung des Kooperationsverhältnisses aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, zumindest aber auf Neuentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der Ausschluss von der bestehenden Verwaltungspraxis stelle einen ungerechtfertigten Eingriff in ihre Berufsfreiheit dar. Die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Vorwürfe könnten nicht herangezogen werden, weil sie teils bereits aus dem Jahr 2024 datierten und daher mit der Abmahnung abgedeckt seien und im Übrigen in tatsächlicher Hinsicht nicht zuträfen, es sich allenfalls um Einzelfälle gehandelt habe oder die Antragsgegnerin das betreffende Verhalten zu Unrecht als rechtswidrig einstufe. Außerdem habe die Antragsgegnerin keine ordnungsgemäße Interessenabwägung durchgeführt. Insbesondere habe sie die drastischen Folgen nicht berücksichtigt, die ihre Entscheidung nicht nur für die Antragstellerin, sondern auch für die bei ihr angestellten Kindertagespflegepersonen und die betroffenen Kinder habe. Wegen der Einzelheiten wird analog § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf die Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen (GA Bl. 2 ff., 75 ff., 142 ff., 629 ff.).

Die Antragstellerin beantragt nunmehr sinngemäß,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten,

1. das Kooperationsverhältnis mit der Antragstellerin über den 31. Juli 2026 hinaus fortzuführen und gegenüber den betroffenen Eltern klarzustellen, dass die Betreuung der Kinder durch die Antragstellerin über den 31. Juli 2026 hinaus weiterhin fortbesteht,

hilfsweise

über die Verlängerung des Kooperationsverhältnisses unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden und gegenüber den betroffenen Eltern klarzustellen, dass derzeit keine Verpflichtung besteht, einen neuen Betreuungsplatz zu suchen,

2. es bis zum Ende des bestehenden Kooperationsverhältnisses zu unterlassen, auf die Fachberatung L. C. Y. e.V. sowie etwaige Dritte einzuwirken oder andere Maßnahmen zu ergreifen, die darauf gerichtet sind, die derzeit von der Antragstellerin betreuten Kinder an andere Kindertagespflegepersonen oder Betreuungseinrichtungen zu vermitteln.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie verteidigt ihre Entscheidung und führt aus, es seien insbesondere folgende Verstöße festgestellt worden: Nichteinhaltung des Grundsatzes der persönlichen Zuordnung der Kinder zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson, teilweise Arbeit im Schichtsystem, Nichtmeldung möglicher Kindeswohlgefährdungen, fehlende Weitergabe von Krankmeldungen, Unterdrucksetzen von Kindertagespflegepersonen und Eltern mit der Zielrichtung, falsche Angaben gegenüber der Antragsgegnerin zu tätigen, Untersagung gegenüber Kindertagespflegepersonen, sich an das Amt für Soziales und Jugend oder die Fachberatung zu wenden, Nichteinhaltung von Betreuungszeiten, ausschließliches Angebot von Betreuungsverträgen über 45 Stunden, Erhebung zusätzlicher Kosten von Eltern sowie Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Vorschriften. Der erheblichen Auswirkungen des Auslaufens des Kooperationsvertrages auf das Geschäftsmodell der Antragstellerin sei sie sich bewusst; jedoch sei bei der Antragstellerin die Geeignetheit als Anstellungsträgerin und somit auch als Kooperationspartnerin nicht gegeben. Es sei von einer fehlenden Kooperationsbereitschaft, fehlendem Problembewusstsein, mangelnder Transparenz, mangelnder Reflexionsbereitschaft und einem fehlenden Verantwortungsbewusstsein auszugehen. Wegen der Einzelheiten wird ebenfalls analog § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf die Schriftsätze verwiesen (GA Bl. 111 ff., 137 ff., 619 ff.).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

Der zulässigerweise erweiterte Antrag hat insgesamt keinen Erfolg.

Er ist als Antrag nach § 123 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig, jedoch nicht begründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung zur Abwendung von wesentlichen Nachteilen oder dro­hender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Erforderlich ist neben einer be­sonderen Eilbedürftigkeit der Regelung (Anordnungsgrund), dass dem Hilfesuchenden mit Wahrscheinlichkeit ein Anspruch auf die begehrte Regelung zusteht (Anordnungsan­spruch). Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Im - hier gegebenen - Fall einer begehrten, die Hauptsache vorwegnehmenden Regelung gelten gesteigerte Anforderungen an das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs und auch des Anordnungsgrundes. Es muss ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit dafürsprechen, dass der mit der Hauptsache verfolgte Anspruch begründet ist. Überdies kommt eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in Betracht, wenn ohne die begehrte Anordnung schwere und unzumutbare, später nicht wieder gut zu machende Nachteile entstünden, die eine nachfolgende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigen könnte.

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2025 - 12 B 318/25 -, juris, Rn. 8 f. m.w.N.

Diese Voraussetzungen sind hier nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht erfüllt.

1. Dies gilt zunächst für den Antrag zu 1.

Zwar dürfte ein Anordnungsgrund - auch unter Berücksichtigung der gesteigerten Anforderungen wegen der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache - hier wegen der drohenden schwerwiegenden Folgen einer Nichtverlängerung des Kooperationsvertrages vorliegen. Ohne Kooperationsvertrag nach § 22 Abs. 6 des Gesetzes zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (Kinderbildungsgesetz - KiBiz) darf die Antragstellerin nicht als Anstellungsträgerin in der Großtagespflege tätig sein. Im Fall der Nichtverlängerung des Vertrages muss sie daher ab dem 1. August 2026 ihre Tätigkeit einstellen und kann keine Einnahmen mehr generieren. Dies dürfte eine unmittelbare Bedrohung ihrer wirtschaftlichen Existenz mit sich bringen, mit entsprechenden Folgen auch für die bei ihr beschäftigten Kindertagespflegepersonen. Darüber hinaus müssen für die betreuten Kinder, soweit ein Bedarf über den 31. Juli 2026 hinaus besteht, neue Betreuungsplätze gefunden werden.

Es fehlt indes an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit. Die Antragstellerin hat weder einen Anspruch auf „Verlängerung des Kooperationsverhältnisses“, d.h. auf den erneuten Abschluss eines Kooperationsvertrages für den Zeitraum ab dem 1. August 2026, noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber. Dementsprechend besteht jeweils auch kein Anspruch auf die Abgabe der beantragten klarstellenden Erklärungen gegenüber den Eltern.

Ein Anspruch auf Abschluss eines Kooperationsvertrages oder ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber ergibt sich nicht aus der insoweit allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 22 Abs. 6 KiBiz.

Nach Satz 1 dieser Vorschrift kann Kindertagespflege in Einzelfällen auch mit angestellten Kindertagespflegepersonen angeboten werden. Voraussetzung ist nach Satz 2, dass der Anstellungsträger ein anerkannter Träger der Jugendhilfe ist, dass bei freien anerkannten Trägern der Jugendhilfe ein Kooperationsvertrag mit dem Jugendamt besteht und dass die vertragliche und pädagogische Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson gewährleistet wird. Nach Satz 3 und 4 kann in besonders begründeten Ausnahmefällen Anstellungsträger auch sein, wer die Qualifikationsvoraussetzungen des Absatzes 2 Satz 3 Nummer 1 oder Nummer 2 erfüllt. Weitere Voraussetzungen sind in diesen Fällen, dass ein Kooperationsvertrag mit dem Jugendamt besteht, der auch die Vorgaben des § 8a Absatz 4 SGB VIII erfüllt, und dass die vertragliche und pädagogische Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson gewährleistet wird.

Diese Vorschriften begründen keinen Anspruch der Antragstellerin auf Abschluss eines Kooperationsvertrages.

Zunächst ist festzuhalten, dass sich aus der Norm selbst lediglich das Erfordernis des Abschlusses eines Kooperationsvertrages ergibt, um als Anstellungsträger in der Kindertagespflege tätig zu werden. Ein Anspruch auf Abschluss eines solches Vertrages folgt aus der Vorschrift hingegen nicht. Der Gesetzgeber hat keinen Kontrahierungszwang normiert, so dass lediglich von einem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Begehren auf Abschluss eines Kooperationsvertrages ausgegangen werden kann, wobei sich das Ermessen im Einzelfall auf Null verdichten kann.

Vgl. Urteil der Kammer vom 19. März 2024 - 19 K 7797/22 - (n.v.), S. 7.

Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Auch der hilfsweise verfolgte Anspruch auf erneute Entscheidung über den Abschluss eines Kooperationsvertrages für den Zeitraum nach dem Auslaufen des aktuellen Vertrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts besteht nicht. Denn es liegen bereits die Tatbestandsvoraussetzungen für den Abschluss eines Kooperationsvertrages nicht vor.

Der Abschluss eines Kooperationsvertrages kommt zunächst einmal vom Grundverständnis her nur dann in Betracht, wenn tatsächlich eine Betreuung von Kindern im Sinne einer Kindertagespflege angeboten wird und nicht (eigentlich) eine erlaubnispflichtige Tageseinrichtung betrieben werden soll; namentlich ist die vertragliche und pädagogische Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson zu gewährleisten. Bereits daran fehlt es hier (dazu a.). Darüber hinaus muss der Anstellungsträger für die in § 22 Abs. 6 KiBiz vorausgesetzte Kooperation mit dem Jugendamt auch geeignet sein. Dies ist hier ebenfalls nicht der Fall (dazu b.). Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht das Vorbringen der Antragstellerin betreffend die Verletzung rechtsstaatlicher Erfordernisse und im Hinblick auf die fehlende Abwägung mit ihren Interessen (dazu c.).

a. Tatbestandsvoraussetzung für den Abschluss eines Kooperationsvertrages nach § 22 Abs. 6 KiBiz ist zunächst, dass Kindertagespflege (und gerade nicht eine Förderung von Kindern in einer Tageseinrichtung) angeboten wird (dazu aa.). Das ist hier nicht der Fall (bb.).

aa. Kindertagespflege wird nach § 22 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII von einer geeigneten Kindertagespflegeperson in ihrem Haushalt, im Haushalt des Erziehungsberechtigten oder in anderen geeigneten Räumen geleistet, während Tageseinrichtungen nach Satz 1 der Vorschrift Einrichtungen (§ 45a SGB VIII) sind, in denen sich Kinder für einen Teil des Tages oder ganztägig aufhalten und in Gruppen gefördert werden. Anders als bei der Kindertagespflege wird die Betreuung nicht einer bestimmten Person übertragen, sondern der Einrichtung als solcher.

Vgl. Etzold, in: Rolfs/Jox, BeckOGK, § 22 SGB VIII (Stand 01.06.2023), Rn. 12.

Zulässig ist zwar auch, dass mehrere Kindertagespflegepersonen Räumlichkeiten gemeinsam nutzen (sog. Großtagespflege). In Abgrenzung zur Förderung in Tageseinrichtungen ist jedoch auch in diesem Fall die vertragliche und pädagogische Zuordnung jedes einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson (die sich bei einer alleinigen Nutzung der Räumlichkeiten durch eine Kindertagespflegeperson von selbst ergibt) zu gewährleisten, § 22 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII. Zudem ist die gemeinsame Nutzung von Räumlichkeiten für die Kindertagespflege zahlenmäßig begrenzt. Sofern sich Kindertagespflegepersonen in einem Verbund zu einer Großtagespflege zusammenschließen, können gemäß § 22 Abs. 3 Satz 1 KiBiz höchstens neun Kinder gleichzeitig und insgesamt durch höchstens drei Kindertagespflegepersonen betreut werden.

Die Personenbezogenheit der Förderung von Kindern in Kindertagespflege erfordert auch, dass die Kindertagespflegeperson die Betreuung der ihr anvertrauten Kinder persönlich wahrnimmt. Bei der Kindertagespflege handelt es sich um eine an eine spezifische Kindertagespflegeperson gebundene, also von dieser höchstpersönlich zu erbringende soziale Dienstleistung. Deren alleinige Erfüllung darf auch nicht in kleinerem Umfang auf einen Dritten delegiert werden. Schon eine geringfügige Abweichung von diesem Grundprinzip lässt auf ein mangelndes Problembewusstsein und damit auf eine mangelnde Verlässlichkeit der Kindertagespflegeperson schließen. Dies gilt ungeachtet des Grades der konkret in Kauf genommenen Kindeswohlgefährdung. Die Höchstpersönlichkeit der Leistungserbringung muss die Kindertagespflegeperson auch in einer Großtagespflege gewährleisten. Denn bei dieser besonderen Form der Erbringung von Kindertagespflege bleibt deren personenbezogener und familienähnlicher Charakter unberührt. Um die familienähnliche Betreuungsform der Großtagespflege gegenüber kleinen Tageseinrichtungen, die einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII bedürfen, abzugrenzen, sieht das Landesrecht in § 22 Abs. 4 KiBiz dementsprechend vor, dass es sich um eine Tageseinrichtung handelt, wenn die vertragliche und pädagogische Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson nicht gewährleistet ist oder zehn oder mehr Kinder gleichzeitig betreut werden.

Vgl. - im Zusammenhang mit der Frage der Eignung einer Kindertagespflegeperson - OVG NRW, Beschluss vom 21. April 2023 - 12 B 35/23 -, juris, Rn. 14 ff. m.w.N.; vgl. zur Abgrenzung von Kindertagespflege und Tageseinrichtung auch: Handreichung Kindertagespflege in Nordrhein-Westfalen. Gemeinsame Empfehlungen der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Nordrhein-Westfalens, des Landesjugendamtes beim Landschaftsverband Rheinland, des Landesjugendamtes beim Landschaftsverband Westfalen-Lippe, des Landesverbandes Kindertagespflege NRW e. V. und der Obersten Landesjugendbehörde des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Handreichung Kindertagespflege NRW), Stand 15. April 2025, abrufbar unter https://www.mkjfgfi.nrw/system/files/media/document/file/handreichung-ktp-nrw-stand-15.-april-2025.pdf, S. 32 f., 44 f., 49 f., 51 f., 87 f.

Diese Abgrenzungskriterien gelten ebenso, wenn - wie hier - Kindertagespflege nicht von selbständig tätigen Kindertagespflegepersonen, sondern mit angestellten Kindertagespflegepersonen angeboten werden soll. Die Regelungen des § 22 Abs. 6 Satz 2 und Satz 4 KiBiz stellen ausdrücklich klar, dass auch beim Angebot von Kindertagespflege mit angestellten Kindertagespflegepersonen die vertragliche und pädagogische Zuordnung des einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson gewährleistet sein muss. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu:

„In jedem Fall muss auch der familiennahe Charakter der Kindertagespflege gesichert sein. Die enge Bindung und die direkte Zusammenarbeit mit den Eltern ist in der Kindertagespflege wesentliches Alleinstellungsmerkmal. Das heißt, die Erziehungspartnerschaft muss zwischen den Eltern des betreuten Kindes und der diesem Kind zugeordneten Kindertagespflegeperson insoweit ohne Weisungsrechte des Arbeitgebers gepflegt werden. Die enge Bindung muss bei Vorliegen eines Anstellungsverhältnisses ebenso gewährleistet werden wie die persönliche Zuordnung zu den Kindern. Dies ist zum Beispiel insbesondere bei der Planung der Arbeitszeit zu berücksichtigen. So sind Schichtdienste grundsätzlich nicht realisierbar, da die Betreuung der Kinder durch die persönlich zugeordnete Kindertagespflegeperson in der Regel nicht sichergestellt werden kann. Vor diesem Hintergrund sind auch Vertretungsregelungen bei Anstellungsverhältnissen so zu gestalten, dass keine regelmäßige Vertretung eingesetzt wird. Es ist auch nicht möglich, dass die angestellten Kindertagespflegepersonen sich die Betreuung aller Kinder teilen; ohne das Wesensmerkmal der persönlichen Zuordnung handelt es sich um eine Einrichtung, für die eine Betriebserlaubnis erforderlich ist.“

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung - Gesetz zur qualitativen Weiterentwicklung der frühen Bildung, LT-Drucksache 17/6726 vom 9. Juli 2019, S. 96.

Der Abschluss eines Kooperationsvertrages kommt mithin nur in Betracht, wenn der Anstellungsträger die vertragliche und pädagogische Zuordnung jedes einzelnen Kindes zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson und die höchstpersönliche Wahrnehmung der Kindertagespflege gewährleistet. Dabei besteht zwischen diesem Grundsatz und dem Angebot von Kindertagespflege mit angestellten Kindertagespflegepersonen ein Spannungsverhältnis. Der Grundsatz gerät umso mehr in Gefahr, umso mehr Kindertagespflegepersonen bei dem Anstellungsträger beschäftigt sind, umso mehr Großtagespflegestellen der Anstellungsträger betreibt und umso enger diese beieinander liegen. Dem muss der Anstellungsträger durch entsprechende Vorkehrungen Rechnung tragen, um sicherzustellen, dass der Charakter der Kindertagespflege mit der Verantwortlichkeit der Kindertagespflegepersonen für die ihr zugeordneten Kinder gewahrt bleibt.

Vgl. auch Handreichung Kindertagespflege in NRW, a.a.O., S. 49: „Die eindeutige Zuordnung jedes Tageskindes zu ,seiner‘ Kindertagespflegeperson ist profilgebende Voraussetzung für die Kindertagespflege, sie sollte auch durch geeignete organisatorische, räumliche und konzeptionelle Vorkehrungen gesichert sein.“

Dazu gehört auch, dass nach außen hin klar kommuniziert wird, dass es sich um die Förderung von Kindern in Kindertagespflege und nicht um eine solche in Tageseinrichtungen handelt.

Ob von dem Anstellungsträger nach diesen Maßstäben Kindertagespflege angeboten werden soll oder es sich tatsächlich um eine erlaubnispflichtige Tageseinrichtung handelt, unterliegt der vollständigen Überprüfung durch das Gericht.

bb. Gegen die vorgenannten Grundsätze ist in der Vergangenheit bei der Antragstellerin mehrfach verstoßen worden (dazu (1)). Es ist nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten auch nicht erkennbar, dass mit solchen Verstößen künftig nicht mehr zu rechnen ist (dazu (2)).

(1) Aus dem gesamten Akteninhalt ergeben sich zahlreiche Hinweise darauf, dass die Antragstellerin nicht dafür Sorge getragen hat, die vertragliche und pädagogische Zuordnung der Kinder zu einer Tagespflegeperson und die höchstpersönliche Wahrnehmung der Kindertagespflege konsequent umzusetzen.

Dies beginnt bereits damit, dass die Antragstellerin nicht darauf bedacht ist, auch nach außen eindeutig zu kommunizieren, dass sie Kindertagespflege anbietet, sondern im Gegenteil den Eindruck einer institutionalisierten Kindertagesbetreuung erweckt. Praktisch werden die „Häuser“ der Antragstellerin wie eine Kette von kleinen Kindertageseinrichtungen geführt und präsentiert.

Auf der Internetseite der Antragstellerin stellt sie sich auf der Startseite („Home“),

https://hausderkleinenleute.de/, zuletzt abgerufen am 29. Mai 2026,

als Familienunternehmen vor, das in Y. neun „Häuser“ zur Kinderbetreuung betreibt. In den Kurzbeschreibungen der neun „Häuser“ fällt lediglich einmal das Wort „[Betriebs]großtagespflege“ (beim „V. Haus“), ansonsten wird einmal das Wort „Einrichtung“ (beim „V. Haus - xxxxxxx.“) und im Übrigen nur das Wort „Haus“ verwendet. Unter „Unsere Häuser“ werden die „Häuser“ im Text als „Einrichtungen“ bezeichnet („Unsere Einrichtungen befinden sich in der Regel in Drei-Zimmer-Erdgeschosswohnungen […]“, „Unsere Einrichtungen sind Orte der Begegnung im Quartier […]“). Erst wenn der Leser den Punkt „Konzepte“ aufruft, erfährt er, dass die Antragstellerin als „anerkannter Träger der freien Jugendhilfe […] in Y. mehrere Großtagespflegen im Bereich der Kindertagespflege“ betreibt.

Auch bei der Suche nach Personal wird nicht klar kommuniziert, dass es sich um Kindertagespflege handelt. So gab die Kindertagespflegeperson Frau K., die als Vertretungskraft bei der Antragstellerin beschäftigt war, bei einem Gespräch am 29. August 2025 gegenüber der Antragsgegnerin an (Gesprächsvermerk VV Bl. 696 ff. (698)), sie habe nur deshalb ihre Tätigkeit bei der Antragstellerin aufgenommen, weil sie gedacht habe, es handele sich um einen Kindergarten. So sei ihr das auch durch die Geschäftsführerin der Antragstellerin vermittelt worden. Sie habe erst von Frau I. (Fachberatung) erfahren, dass es sich um Kindertagespflege handele. Auch die Kindertagespflegeperson Herr G. erklärte gegenüber der Antragsgegnerin bei einem Gespräch am 15. August 2025 (VV Bl. 601 ff.), beim Bewerbungsgespräch hätten die Anstellungsträger vom „(…)“ als „Kita“ gesprochen (VV Bl. 601). Dasselbe berichtete die Kindertagespflegeperson Frau J. der Antragsgegnerin bei einem Gespräch am 11. März 2026 (VV Bl. 1023 ff. (1023)). Die Kindertagespflegeperson Frau S. erklärte in einem Gespräch mit der Antragsgegnerin am 27. August 2025 (VV Bl. 672 ff.), das „(…)“ werde wie eine „Kita“ geführt, so sei dies auch von der Geschäftsführerin kommuniziert worden (VV Bl. 674).

Auch gegenüber den Eltern wird der Eindruck erweckt, es handele sich bei den „Häusern“ der Antragstellerin, wenngleich „formal“ Kindertagespflege, praktisch um Tageseinrichtungen. So berichtete Frau N., Mutter eines im „Q. Haus“ betreuten Kindes, in einer E-Mail vom 7. Juli 2025 an die Antragsgegnerin (VV Bl. 563 ff. (564)): „Alles in allem stellt sich das XxxX nach außen immer so dar, als sei es zwar eine Großtagespflege, der Alltag würde jedoch dem einer Kita gleichen.“

Dem entspricht, dass in den einzelnen mit den Eltern geschlossenen Betreuungsverträgen nicht nur durchgehend von „Betreuungseinrichtungen“ gesprochen wird, sondern es auch an einer ausdrücklichen vertraglichen Zuordnung der Kinder zu einer bestimmten Kindertagespflegeperson fehlt - und damit an einer im Gesetz ausdrücklich normierten Voraussetzung für die Kindertagespflege.

Die Betreuungsverträge benennen die dem Kind zugeordnete Kindertagespflegeperson nicht. In dem von der Antragstellerin verwendeten Formularvertrag heißt es lediglich, das Kind werde „in einer Betreuungseinrichtung [sic!] der Betreiberin aufgenommen“ (Punkt 1.2 des Vertrages); die „Bezugsperson für Ihr Kind“ werde „Ihnen vor Beginn der Eingewöhnung vorgestellt“ (Punkt 1.4 des Vertrages).

Vgl. den in den Akten befindlichen Vertrag vom 28. Juli 2025 für eine Betreuung ab dem 1. August 2025 (VV Bl. 608 ff.) und den von der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Vertrag vom 24. April 2025 für eine Betreuung ab dem 15. August 2025 (GA Bl. 560 ff.).

Der Geschäftsführer der Antragstellerin führte zu der diesbezüglichen Praxis in einer E-Mail vom 15. Januar 2024 an die Antragsgegnerin aus (VV Bl. 184), bei ihnen als anerkannter Träger der freien Jugendhilfe werde der Betreuungsvertrag „auf den Träger“ abgeschlossen und nicht „auf die KTP“. Im Betreuungsverhältnis werde lediglich die Großtagespflegestelle zugeordnet (in dem vorliegenden Formularvertrag wird allerdings nicht einmal diese benannt), die Kinder würden über den Geldleistungsantrag der Kindertagespflegeperson zugeordnet. Hierin zeigt sich einmal mehr das grundlegende Fehlverständnis des Charakters der Kindertagespflege auf Seiten der Antragstellerin. Denn verantwortlich für die Betreuung des einzelnen Kindes und daher auch vertraglich zuzuordnen ist in der Kindertagespflege, wie oben dargelegt, auch im Anstellungsverhältnis die Kindertagespflegeperson (und nicht der Anstellungsträger).

Ferner wird auch das - ebenfalls ausdrücklich im Gesetz genannte - Erfordernis der pädagogischen Zuordnung der Kinder nicht gewahrt.

Die Verantwortung für die Förderung des Kindes einschließlich der Einbeziehung der Erziehungsberechtigten (vgl. zum Förderungsauftrag insbesondere § 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII) muss auch bei Kindertagespflege im Angestelltenverhältnis bei der Kindertagespflegeperson verbleiben. Insoweit wird, wie in der Gesetzesbegründung ausdrücklich ausgeführt wird, das Weisungsrecht des Arbeitgebers beschränkt. Dies bedeutet praktisch, dass der Anstellungsträger zwar den (insbesondere räumlichen und organisatorischen) Rahmen für die Betreuung der Kinder durch die bei ihm angestellten Kindertagespflegepersonen zur Verfügung stellt, die Verantwortung für die inhaltliche Ausgestaltung des Förderungsauftrags, d.h. für die eigentliche pädagogische Arbeit, aber weiter bei den Kindertagespflegepersonen liegt. Dies schließt namentlich eine (ergänzende) Beratung in Form von Anregungen und den fachlichen Austausch nicht aus, wohl aber die Verpflichtung einer Kindertagespflegeperson durch den Anstellungsträger auf bestimmte pädagogische Vorgaben.

Mit diesen Grundsätzen lässt es sich nicht vereinbaren, dass bei der Antragstellerin eine Kindertagespflegeperson (Frau SS.) angestellt ist, zu deren Funktion es auf der Homepage der Antragstellerin heißt,

https://(...).de/ueber-uns-2/, zuletzt abgerufen am 29. Mai 2026,

sie sei „primär als ,Pädagogische Leitung‘ im Standort OB. sowie als gruppenübergreifende Kraft“ tätig. Auch in ihrem Schreiben vom 18. Dezember 2024, in dem Frau SS. sich auf die Anhörung der Antragsgegnerin wegen der Vorfälle vom 27. November 2024 äußert, spricht sie selbst von ihrer „Funktion als pädagogische Leitung“ (VV Bl. 354). Für eine „pädagogische Leitung“ ist im Konzept der Kindertagespflege jedoch kein Raum, weil nach der gesetzgeberischen Konzeption die pädagogische Arbeit ausschließlich den Kindertagespflegepersonen obliegt.

Außerdem verfügt die Antragstellerin über ein pädagogisches Konzept,

abrufbar unter https://(...).de/wp-content/uploads/2025/07/XxxX_PaedKonzept_04_2025-web.pdf, zuletzt abgerufen am 26. Mai 2026,

in dem etwa die Schwerpunkte der einzelnen „Häuser“ und der Tagesablauf festgelegt sind. Damit werden im Einzelnen Vorgaben für die pädagogische Arbeit gemacht, die, wie dargelegt, gerade nicht der Antragstellerin, sondern den einzelnen Kindertagespflegepersonen in Eigenverantwortung obliegt.

Auch die Angaben verschiedener Kindertagespflegepersonen gegenüber der Antragsgegnerin bestätigen, dass die Antragstellerin sich in die pädagogische Arbeit der Kindertagespflegepersonen einmischt, insbesondere auch in die Erziehungspartnerschaft mit den Eltern. So berichtete Herr G. der Antragsgegnerin bei dem Gespräch am 15. August 2025 unter anderem, dass er sich durch die Geschäftsführung der Antragstellerin stark in der eigenen Pädagogik eingeschränkt fühle und dass die Anstellungsträger darauf bestünden, bei Elterngesprächen dabei zu sein (VV Bl. 601 f.). Die Kindertagespflegeperson Frau S. gab in dem Gespräch am 27. August 2025 an (VV Bl. 674), die Kindertagespflegepersonen hätten bei der Auswahl der zugeordneten Kinder kein Mitbestimmungsrecht. Frau SS. und Frau ZH. arbeiteten als Assistenz der Geschäftsführerin. Diese führten auch die Elterngespräche und entschieden, wem welches Kind zugewiesen werde. Dem entspricht, dass es in der Tätigkeitsbeschreibung von Frau ZH. („Assistenz der Geschäftsführung“) auf der Homepage der Antragstellerin unter anderem heißt,

https://(...).de/ueber-uns-2/, zuletzt abgerufen am 29. Mai 2026,

sie unterstütze die Geschäftsführer der Antragstellerin bei der Vorbereitung von Eltern- und Entwicklungsgesprächen. Auch Frau J. gab insoweit an, bei der Auswahl der Kinder hätten die Kindertagespflegepersonen kein Mitspracherecht. Außerdem schilderte sie in dem Gespräch mit der Antragsgegnerin am 11. März 2026, dass eine Eingewöhnung stattgefunden habe, obwohl festgestanden habe, dass sie und Herr G. die Einrichtung verlassen würden. Dies hätten sie beide aus pädagogischer Sicht nicht gut gefunden, weil absehbar gewesen sei, dass ein Bezugspersonenwechsel stattfinden werde (VV Bl. 1023 unten f.).

Es spricht viel dafür, dass die Entscheidung über die Zuordnung des Kindes zu einer Kindertagespflegeperson darüber hinaus sogar ohne Beteiligung der Eltern erfolgt. Denn im Betreuungsvertrag heißt es, die „Bezugsperson für Ihr Kind“ werde den Eltern „vor Beginn der Eingewöhnung vorgestellt“. Offenbar wird diese Entscheidung also einseitig von der Antragstellerin getroffen. Dies widerspricht aber gänzlich dem Wesen der Kindertagespflege, in der sich die Eltern selbst die Person aussuchen, die ihr Kind betreut. Dieser Person vertrauen die Eltern ihr - in der Regel noch sehr kleines - Kind persönlich an und nur mit dieser Person besteht die Erziehungspartnerschaft.

Des Weiteren ist es vielfach zu Verstößen gegen das Erfordernis der höchstpersönlichen Wahrnehmung der Dienstleistung der Kindertagespflege gekommen. Aus den Akten geht hervor, dass die bei der Antragstellerin angestellten Kindertagespflegepersonen mitunter nicht einmal wussten, welche Kinder ihnen zugeordnet waren, dass die Zuordnung innerhalb eines „Hauses“ häufig nicht eingehalten wurde und immer wieder auch eine „Vermischung“ von Kindern aus verschiedenen „Häusern“ der Antragstellerin stattfand. Letzteres wird durch den Umstand begünstigt, dass die „Häuser“ der Antragstellerin - mit Ausnahme der beiden in B. und Y. - nahe beieinander liegen. Besonders betroffen waren dabei neben Zeiten, in denen Kindertagespflegepersonen - aus unterschiedlichen Gründen - ausfielen, vor allem die „Randzeiten“ der jeweiligen Betreuungstage.

Zur Bedeutung und Reichweite des Erfordernisses der höchstpersönlichen Wahrnehmung der Kindertagespflege ist zunächst noch einmal zu betonen, dass es sich bei der Kindertagespflege um eine an eine spezifische Kindertagespflegeperson gebundene, also von dieser höchstpersönlich zu erbringende soziale Dienstleistung handelt, deren alleinige Erfüllung auch nicht in kleinerem Umfang auf einen Dritten delegiert werden darf. Zwar steht nach § 22 Abs. 1 Satz 4 SGB VIII dem Erfordernis der vertraglichen und pädagogischen Zuordnung eine gegenseitige kurzzeitige Vertretung der Kindertagespflegepersonen in einer Großtagespflegestelle aus einem gewichtigen Grund nicht entgegen. Hiermit sind, wie aus der Gesetzesbegründung zur Einfügung des § 22 Abs. 1 Satz 4 SGB VIII hervorgeht, indes nur Vertretungen gemeint, die maximal für die Dauer einer halben täglichen Betreuungszeit geleistet werden und aus notwendigem Anlass erfolgen, beispielsweise dann, wenn ein medizinischer Notfall bei der Kindertagespflegeperson oder einem der ihr zugeordneten Kinder vorliegt, wenn ein Arztbesuch genau in diesem Zeitraum unvermeidbar ist oder sich ein Notfall im familiären Umfeld der Kindertagespflegeperson ereignet hat.

Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (13. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung von Kindern und Jugendlichen (Kinder- und Jugendstärkungsgesetz - KJSG), BT-Drs. 19/28870 vom 21. April 2021, S. 93.

Ausnahmen vom Grundsatz der höchstpersönlichen Wahrnehmung sind, von § 22 Abs. 1 Satz 4 SGB VIII abgesehen, nicht gesetzlich geregelt. Aus der Gesamtsystematik des Gesetzes ergibt sich jedoch, dass nur zwingende Gründe wie Krankheit und Urlaub oder im Falle von - wie hier - angestellten Kindertagespflegepersonen gegebenenfalls arbeitszeitrechtlich notwendige Pausen den Einsatz einer Vertretungskraft rechtfertigen können. Abgesehen von solchen Fällen muss jede Kindertagespflegeperson die Dienstleistung während der gesamten vertraglich vereinbarten Betreuungszeit der ihr zugeordneten Kinder selbst erbringen. Dementsprechend muss auch ihre Arbeitszeit mit der Betreuungszeit korrespondieren. Dies erfasst auch die Randzeiten der Betreuung; eine Organisation der Arbeit in Schichtdiensten (namentlich im Sinne einer „Früh-“ und einer „Spätschicht“) ist, wie auch in der Gesetzesbegründung ausdrücklich ausgeführt, in der Regel nicht möglich bzw. von der Konzeption gar nicht erst vorgesehen.

Nach diesen Maßstäben ist der Grundsatz der persönlichen Zuordnung bei der Antragstellerin immer wieder verletzt worden.

Besonders bezeichnend ist zunächst der von der Kindertagespflegeperson Frau FS. vorgelegte EG.-Chat-Verlauf zwischen ihr und der Geschäftsführerin der Antragstellerin vom 4. Oktober 2024 (VV Bl. 625), in dem Frau FS. schreibt, Frau I. von der Fachberatung habe ihr gesagt, sie solle „bestätigen welche Kinder auf meinen Namen sind ich meinte nur ich weiß es nicht [sic!]“. Hierauf antwortete die Geschäftsführerin der Antragstellerin: „Ich schicke dir gleich die Liste. Grundsätzlich egal welche Fragen du zum Alltag, deine pflegeerlaubniss oder sonstiges hast sind wir für dich zuständig [sic!].“ Das zeigt sehr deutlich, dass die „Häuser“ der Antragstellerin wie Tageseinrichtungen geführt werden und dies auch dem Selbstverständnis der Antragstellerin entspricht. Wenn eine der bei der Antragstellerin angestellten Kindertagespflegepersonen nicht einmal weiß, für welche Kinder sie zuständig ist, lässt dies auf ein grundlegendes und gravierendes Organisationsverschulden der Antragstellerin schließen. Die Geschäftsführerin der Antragstellerin hätte angesichts dieser Nachricht höchst alarmiert sein und entsprechend reagieren müssen, um dafür Sorge zu tragen, dass der Grundsatz der persönlichen Zuordnung zukünftig gewahrt wird. Sie hat sich jedoch damit begnügt, die Liste zu übersenden und im Übrigen darauf hingewiesen, dass Frau FS. sich in allen Angelegenheiten an die Antragstellerin wenden solle.

Soweit die Antragstellerin geltend macht, den Aussagen von Frau FS. könne nicht ohne weiteres geglaubt werden, ist zum einen festzuhalten, dass der EG.-Chat-Verlauf von der Antragstellerin nicht bestritten wird. Zum anderen sieht das Gericht auch keine Anhaltspunkte dafür, dass Frau FS. - insbesondere in ihrem Gespräch mit der Antragsgegnerin am 21. August 2025 (VV Bl. 662 ff.) - unwahre Angaben gemacht hat. Die Ausführungen von Frau FS. sind detailliert und nachvollziehbar und stimmen auch mit dem sonstigen Akteninhalt überein. Soweit die Antragstellerin sich darauf beruft, dass Frau FS. der Antragsgegnerin das Protokoll einer Team-Sitzung vom 7. Juni 2025 (richtig wohl: 7. Juli 2025) in Teilen geschwärzt übersandt und so die Sitzung verkürzt und aus dem Zusammenhang gerissen dargestellt worden sei, was für eine Schädigungsabsicht spreche, teilt das Gericht diese Einschätzung nicht. Allerdings ist der Antragstellerin zuzugeben, dass der von Frau FS. in der E-Mail vom 26. August 2025, mit der sie das Protokoll übersandt hat (VV Bl. 642), angegebene Grund für die Teil-Schwärzungen („Ich habe die privaten Angelegenheiten die nichts mit dem Fall zu tun haben geschwärzt damit ich nicht rechtlich belangt werden kann“) nicht ohne weiteres nachvollziehbar ist. Ungeachtet dessen kann nicht festgestellt werden, dass die Schwärzungen mit manipulativer Zielsetzung vorgenommen wurden. Insbesondere trifft es nicht zu, dass mit den Schwärzungen Aussagen aus dem Zusammenhang gerissen worden sind. Frau FS. hat nicht einzelne Sätze oder Satzteile des Protokolls geschwärzt, sondern die vollständigen Abschnitte zu den Themen Arbeitsrecht und Zeiterfassung, während die übrigen Abschnitte, betreffend unter anderem die Themen Kindeswohlgefährdung, Krankmeldung und Krankheitstage, vollständig lesbar geblieben sind (s. Protokoll mit Schwärzungen VV Bl. 643 ff., ungeschwärzte - von der Antragstellerin im Gerichtsverfahren vorgelegte - Fassung GA Bl. 416 ff.). Die einzige Ausnahme bildet der letzte Satz des Abschnitts „Krankheitstage“. Dass Frau FS. auch diesen - einzelnen - Satz geschwärzt hat, spricht indes gerade gegen eine Schädigungsabsicht. Denn dort wird eine Aussage der Geschäftsführerin der Antragstellerin wiedergegeben, die diese belastet („Ich habe noch nie jemand hängen lassen auch vor dem Jugendamt einige von euch in den Schutz genommen und für euch gelogen […]“).

Unklarheiten in Bezug auf die persönliche Zuordnung ergaben sich ferner auch bei der im „IZ. Haus - O.“ tätigen Kindertagespflegeperson Frau CC. im Februar 2026. Sie beruhten darauf, dass für das betreffende Kind ein Änderungsantrag für die Geldleistungen eingereicht worden war, jedoch keine von den Eltern unterschriebene Änderungsmitteilung zum Betreuungsvertrag vorlag. Kurz nach dem Telefonat, in dem sich Frau CC. bei der Antragsgegnerin erkundigt hatte, wem das Kind derzeit zugeordnet sei (ihr oder ihrer Kollegin), reichte der Geschäftsführer der Antragstellerin bei der Antragsgegnerin eine Änderungsmitteilung ein. Diese trug allerdings keine Original-Unterschrift der Eltern, sondern nur eine kopierte Handy-Unterschrift (s. VV Bl. 885 ff.).

Ob darüber hinaus auch der von der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 17. April 2026 angeführte jüngste Vorgang betreffend die Kindertagespflegeperson Frau HU., zu dem die Antragstellerin umfangreich vorgetragen hat, hierher gezählt werden kann, mag angesichts der weiteren bekanntgewordenen Verstöße dahinstehen und bedarf keiner vertieften Würdigung.

Ferner haben verschiedene (ehemals) bei der Antragstellerin beschäftigte Kindertagespflegepersonen ausdrücklich angegeben, dass die persönliche Zuordnung der Kinder - auch wenn sie an sich bekannt gewesen sei - nicht eingehalten worden sei.

In diesem Zusammenhang kann ebenfalls offenbleiben, ob bei der Antragstellerin, wie die Kindertagespflegeperson Frau E. gegenüber der Antragsgegnerin angegeben hat (Gespräch vom 13. Januar 2026, VV Bl. 799 ff. (800)), generell oder jedenfalls in bestimmten „Häusern“ ein Schichtsystem in dem Sinne besteht, dass eine Kindertagespflegeperson von 7.30 Uhr bis 15.30 Uhr anwesend ist und eine Kindertagespflegeperson von 9.00 Uhr bis 16.30 Uhr. Auch im Übrigen kann offenbleiben, ob die Angaben von Frau E., mit der die Antragsgegnerin am 19. August 2025 ein Gespräch geführt hat (siehe VV Bl. 618 ff.) und die sich nachfolgend noch mehrfach an die Antragsgegnerin und die Fachberatung gewandt und - nicht immer konsistente - Angaben zu verschiedenen Problemfeldern gemacht hat (so am 13. Januar 2026, s. VV Bl. 799 ff., am 10. Februar 2026, s. VV Bl. 884, und am 3. März 2026, s. VV Bl. 966 f.), herangezogen werden können. Insbesondere in Bezug auf Frau E. macht die Antragstellerin geltend, dass eine Denunziationsabsicht geprüft werden müsse und legt hierzu eine eidesstattliche Versicherung der Kindertagespflegeperson Frau M. (ohne Datum) vor (GA Bl. 559), wonach Frau E. ihr gegenüber geäußert habe, dass sie, „wenn sie hier weg“ sei, dafür sorgen werde, dass das „(…)“ geschlossen werde. Ob hieraus folgt, dass Frau E. - wie die Antragstellerin folgert - die Unwahrheit sagt, mag ebenfalls dahinstehen.

Denn auch andere Kindertagespflegepersonen, bei denen das Gericht keinen Anlass sieht, ihre Angaben zu bezweifeln, haben Angaben zu Verstößen gegen den Grundsatz der persönlichen Zuordnung gemacht. So berichtete Herr G. in dem Gespräch mit der Antragsgegnerin, dass zwar nicht im „Q. Haus“, in dem er selbst tätig gewesen sei, jedoch in den anderen Betreuungsräumen eine „Durchmischung“ der Kinder mit der Folge stattfinde, dass die persönliche Zuordnung nicht eingehalten werde, und zwar „größtenteils aus Unwissenheit und Vertrauen ggü. den Trägern“ (VV Bl. 601). Frau S. gab bei dem Gespräch am 27. August 2025 an, nachmittags seien Kinder in verschiedene Betreuungsräume verschoben worden, insbesondere bei Ausfällen wegen Urlaubs, Krankheit oder Personalmangels. Erst durch die Fachberatung seien die Kindertagespflegepersonen darüber belehrt worden, dass die Vermischung so nicht in Ordnung gewesen sei (VV Bl. 672, s.a. Bl. 675 unten). Auch Frau J. schilderte in dem Gespräch am 11. März 2026 verschiedene Situationen, in denen es zu einer „Vermischung“ von Kindern gekommen sein soll (VV Bl. 1023 ff. (1024 und 1026 a.E.)).

Das Gericht hat unter Berücksichtigung der gesamten Umstände und nach gegenwärtiger Aktenlage keine Veranlassung, diese Angaben anzuzweifeln. Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die Aussagen von Frau J. vorbringt, diese seien nicht auf einen möglichen Denunzierungscharakter geprüft worden, vermochte sie keine konkreten Anhaltspunkte dafür anzuführen, dass bei Frau J. eine Schädigungsabsicht vorliegen könnte. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich. Die Angaben von Frau J. sind demgegenüber detailliert und nachvollziehbar und erscheinen auch vor dem Hintergrund des sonstigen Akteninhalts stimmig und plausibel. Was das Vorbringen der Antragstellerin betrifft, auch die Aussagen von Frau S. müssten angezweifelt werden, gilt im Ergebnis nichts anderes. Die Antragstellerin leitet Zweifel an der Glaubwürdigkeit von Frau S. aus deren Angaben her, die Geschäftsführerin der Antragstellerin habe Frau E. damit gedroht, ihr ihr eigenes Kind wegnehmen zu lassen, während Frau E. gegenüber der Antragsgegnerin ihrerseits verneint habe, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin ihr damit gedroht habe. Ob es diese Drohungen tatsächlich gegeben hat, mag dahinstehen. Anzumerken ist allerdings, dass auch Herr G., im Gespräch mit der Antragsgegnerin nach einem Beispiel für Drohungen gegenüber einzelnen Kindertagespflegepersonen gefragt, angab, die Geschäftsführerin habe Frau E. gedroht, ihr ihr Kind wegnehmen zu lassen (VV Bl. 603). Bezüglich der hier herangezogenen Aussagen von Frau S. vermag das Gericht jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass sie nicht der Wahrheit entsprechen.

Über Verstöße gegen den Grundsatz der persönlichen Zuordnung haben jedoch nicht nur angestellte bzw. ehemals angestellte Kindertagespflegepersonen, sondern auch mehrere Eltern unabhängig voneinander berichtet. Frau NB., Mutter eines im „F. Haus - X.“ betreuten Kindes, schilderte in einer E-Mail vom 26. Juni 2025 (VV Bl. 555 ff. (556)), bei Personalausfällen seien Kindergruppen weiterhin betreut worden, teils unabhängig davon, ob die betreuende Kraft für das jeweilige Kind zuständig gewesen sei. Auch sei unter den verschiedenen Gruppen gemischt worden. Diese Praxis werde nicht mehr durchgeführt, seit das Jugendamt Anfang 2025 zur Kontrolle gekommen sei. Frau N. führte in ihrer E-Mail vom 7. Juli 2025 dazu aus (VV Bl. 562), insbesondere im Jahre 2024 seien Kinder aus dem „Q. Haus“ im Krankheitsfall einer Tagespflegeperson auch in anderen Häusern betreut worden. Diese Vorgehensweise sei zwar nach den Vorfällen auf der R.-xxx - gemeint sein dürfte das Geschehen um den Hausbesuch am 27. November 2024 - zunächst eingestellt worden, mittlerweile seien die Geschäftsführer der Antragstellerin „aber wieder deutlich lockerer, was die Vertretungsregelungen betrifft.“

Weiter berichtete Frau Dr. GP., die Mutter eines Kindes, das im „NI. Haus - X.“ betreut wurde, am 12. Februar 2025 per E-Mail (VV Bl. 398 und 399), dass für die Vertretung seit Januar ein „Zahlensystem“ bzw. „Listensystem“ eingesetzt werde, wonach bei Ausfall einer Betreuerin die Kinder in zwei Gruppen aufgeteilt seien und z.B. im Krankheitsfall im täglichen Wechsel die „Kinder 1-5“ und dann die „Kinder 6-9“ von der noch verbliebenen Betreuerin betreut würden. Dementsprechend seien jeden zweiten Tag Kinder bei einer Betreuerin, mit der eigentlich kein Vertrag geschlossen worden sei. Ein solches System widerspricht dem Grundsatz der höchstpersönlichen Wahrnehmung der Kindertagespflege und ist daher unzulässig. Die der anwesenden Kindertagespflegeperson zugeordneten Kinder müssen von ihr betreut werden; die Betreuung dieser Kinder darf also nicht zugunsten der Betreuung von Kindern zurückgestellt werden, die einer anderen, krankheitsbedingt ausfallenden Kindertagespflegeperson zugeordnet sind.

Schließlich ergibt sich aus den Akten, dass bei der Antragstellerin auch dann Vertretungskräfte eingesetzt werden, wenn hierfür kein Grund vorliegt, der die Abweichung vom Grundsatz der höchstpersönlichen Wahrnehmung der Kindertagespflege rechtfertigt. So wurden bei einem Hausbesuch der Fachberatung am 1. April 2025 um 16.00 Uhr im „Q. Haus“ beide dort beschäftigten Kindertagespflegepersonen (Frau J. und Herr G.) nicht angetroffen. Anwesend war lediglich die Vertretungskraft Frau EO.. Sie erklärte ausweislich der Gesprächsnotiz der Fachberatung (VV Bl. 477 f.), dass beide Kindertagespflegepersonen um 15.00 Uhr in den Feierabend gegangen seien und sie die Betreuung der Kinder im Rahmen der Kontaktpflege übernommen habe. Laut einer E-Mail der Fachberatung an die Antragsgegnerin vom 3. April 2025 (VV Bl. 473 f.) berief sie sich dabei auf die Geschäftsführerin der Antragstellerin. Zwar bestreitet die Antragstellerin, die Übernahme der Betreuung angeordnet oder davon Kenntnis gehabt zu haben. Das überzeugt indes nicht, denn der Vermerk der Fachberatung über den Hausbesuch weist aus, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin zu dem (vor dem Haus gelegenen) Spielplatz hinzugekommen sei und mitgeteilt habe, dass Frau J. und Herr G. Überstunden abbauten und deswegen Frau EO. die Betreuung der Kinder übernommen habe (VV Bl. 478). Ob auch bei dem Hausbesuch im „NI. Haus - X.“ um 16.00 Uhr am folgenden Tag (siehe Gesprächsnotiz der Fachberatung, VV Bl. 475 f., und E-Mail der Fachberatung vom 3. April 2025, VV Bl. 473 f.) bei dem neben Frau EO. nur eine der beiden dort tätigen Kindertagespflegepersonen, Frau M., angetroffen wurde, nicht aber Frau E., tatsächlich kein Vertretungsfall vorlag oder ob Frau E. - wie sie der Fachberatung nachträglich mitteilte - aus gesundheitlichen Gründen früher gehen musste, mag angesichts der sonstigen zahlreichen weiteren aufgezeigten Beispiele dahinstehen.

Soweit die Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren mehrere schriftliche „Arbeitsanweisungen“ vorgelegt hat, mit denen die Mitarbeiter auf das Erfordernis der persönlichen Zuordnung verpflichtet worden seien („Arbeitsanweisung Durchmischung“ vom 18. September 2023, GA Bl. 228 f., „Arbeitsanweisung HDKL/ Stand DEZ 2024“, GA Bl. 230 ff. und „Arbeitsanweisung“ ohne Datum, laut Antragstellerin von Juli 2025, GA Bl. 234 ff.), und in diesem Zusammenhang geltend gemacht hat, das Thema sei auch in einer Team-Sitzung vom 7. Juli 2025 besprochen worden, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. In diesen Arbeitsanweisungen wird zwar insbesondere auf das Verbot einer „Durchmischung“ von Kindern mit Kindern in anderen Gruppen hingewiesen, in den Arbeitsanweisungen aus 2024 und 2025 darüber hinaus auf die alleinige Verantwortlichkeit jeder Kindertagespflegeperson für die ihr zugeordneten Kinder. Es fehlt bei der Antragstellerin aber an der Umsetzung der Arbeitsanweisungen, wie sich aus den obigen Ausführungen zu den tatsächlichen Verhältnissen ergibt.

(2) Es ist auch nicht zu erwarten, dass die Antragstellerin die vertragliche und pädagogische Zuordnung der Tagespflegekinder zu einer Tagespflegeperson und damit die Abgrenzung zur erlaubnispflichtigen Tageseinrichtung künftig konsequent beachten würde. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, warum dies - entgegen ihrem bisherigen Verhalten - anzunehmen sein sollte. Vielmehr sind ein echtes Problembewusstsein und eine echte Veränderungsbereitschaft nicht erkennbar. Insbesondere verfängt auch der Einwand der Antragstellerin nicht, es treffe nicht zu, dass sie wissentlich gegen ihre Pflichten aus der Kooperationsvereinbarung und gegen rechtliche Vorschriften verstoßen habe, und mangels entsprechender Hinweise habe sie auch keine Möglichkeit gehabt, ihr Verhalten umzustellen.

Zunächst ist festzuhalten, dass, wer eine berufliche Tätigkeit aufnimmt, sich mit den einschlägigen rechtlichen Rahmenbedingungen vertraut machen muss. Dabei ist der Grundsatz der persönlichen Zuordnung, wie dargelegt, das Kernmerkmal der Kindertagespflege. Zudem ist die Antragstellerin von der Antragsgegnerin auch immer wieder auf das Erfordernis der persönlichen Zuordnung und die Problematik der Abgrenzung zur Tageseinrichtung hingewiesen worden. Bereits in einem Gespräch mit den Geschäftsführern der Antragstellerin am 3. August 2017 zur Personalsituation seit der Eröffnung der ersten Großtagespflegestelle im Jahr 2016 wurde nicht nur die fehlende Betreuungskontinuität in den zum damaligen Zeitpunkt drei „Häusern“ der Antragstellerin aufgrund häufiger Personalwechsel thematisiert, sondern auch die Abgrenzung zu Tageseinrichtungen. Hierzu heißt es in dem Aktenvermerk über das Gespräch (VV Bl. 28): „Außerdem wurde die Abgrenzung zwischen einer Einrichtung mit einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII und der Kindertagespflege besprochen, die bei 3 sehr nahe gelegenen Großtagespflegestellen sehr schwierig einzuhalten ist, aber zwingend eingehalten werden muss. Es geht z.B. nicht, dass ein Kind im Laufe der Betreuung aus einer Großtagespflege in die andere wechselt, weil er dort besser in die ,Gruppe‘ passt.“ Ausführlich und eindringlich wurde der Grundsatz der persönlichen Zuordnung der Kinder und die Abgrenzung zur erlaubnispflichtigen Einrichtung gemäß § 45 SGB VIII in dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 15. August 2024 (VV Bl. 214 ff.) zum Arbeitsrechts- und Arbeitsschutzkonzept der Antragstellerin dargestellt und im Einzelnen ausgeführt, welche Folgerungen sich hieraus für die Arbeitsorganisation ergeben. In der Abmahnung vom 17. Februar 2025 (VV Bl. 405 ff.), der zudem ein ausführliches Gespräch bei der Antragsgegnerin am 6. Dezember 2024 vorausgegangen war, wurde erneut die Bedeutung des Grundsatzes der höchstpersönlichen Zuordnung der Kinder in Abgrenzung zu den betriebserlaubnispflichtigen Einrichtungen hervorgehoben. Zugleich kündigte die Antragsgegnerin bei weiteren Verstößen ausdrücklich weitere Maßnahmen bis zur Kündigung des Kooperationsvertrages an. Überdies sieht die Kooperationsvereinbarung zwischen den Beteiligten in Punkt 2.2 als Pflichten der Antragstellerin - gegen die sie damit ebenfalls verstoßen hat - unter anderem ausdrücklich den „Abschluss von Betreuungsverträgen unter Benennung und Mitunterzeichnung der vertraglich und pädagogisch für das Kind zuständigen Kindertagespflegeperson“, die „Sicherstellung der freien Erziehungspartnerschaft zwischen Eltern und vertraglich zugeordneter Kindertagespflegeperson“ und die „Gewährleistung der kontinuierlichen Betreuung des einzelnen Kindes durch die vertraglich zugeordnete Kindertagespflegeperson“ vor.

b. Scheidet der erneute Abschluss eines Kooperationsvertrages nach alledem schon deshalb aus, weil die Antragstellerin - wie vorstehend gezeigt - tatsächlich keine Kindertagespflege anbietet, sondern eine erlaubnispflichtige Tageseinrichtung für Kinder betreibt, wäre die Antragstellerin unabhängig hiervon und selbständig tragend auch nicht geeignet für die in § 22 Abs. 6 Satz 2 KiBiz vorausgesetzte Kooperation mit dem Jugendamt.

Wie sich aus dem Erfordernis eines Kooperationsvertrages ergibt, soll bei dem Angebot von Kindertagespflege durch Anstellungsträger eine Kooperation mit dem Jugendamt stattfinden. Dies ist nur möglich, wenn der Anstellungsträger auch bereit ist, mit dem Jugendamt zusammen zu arbeiten (vgl. zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit der öffentlichen Jugendhilfe mit der freien Jugendhilfe § 4 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII). Ferner kommt eine Kooperation des Jugendamtes, was sich von selbst versteht, nur mit Anstellungsträgern in Betracht, die ihren gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen nachkommen.

Insoweit können an den Anstellungsträger keine geringeren Anforderungen gestellt werden als an die bei ihm beschäftigten Kindertagespflegepersonen. Zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 SGB VIII gehört als Teil der persönlichen Eignung die Zuverlässigkeit der Kindertagespflegeperson, die unter anderem eine Beachtung der gesetzlichen Vorschriften verlangt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. April 2023 - 12 B 35/23 -, juris Rn. 13.

Auch bei der Eignung als Kooperationspartner handelt es sich um eine Tatbestandsvoraussetzung, die der vollständigen Überprüfung durch das Gericht unterliegt. Dabei sind in Anbetracht dessen, dass der Gesetzgeber das Angebot von Kindertagespflege mit angestellten Kindertagespflegepersonen gemäß § 22 Abs. 6 Satz 1 SGB VIII nur „in Einzelfällen“ zulässt, strenge Anforderungen zu stellen.

Dies zugrunde gelegt, hat sich die Antragstellerin als ungeeignet für eine solche Kooperation erwiesen. Es mag dahinstehen, ob bereits die bei dem Hausbesuch am 27. November 2024 zutage getretenen Umstände, insbesondere die Tatsache, dass die Antragstellerin das „F. Haus - X.“ eröffnet hat, obwohl noch keine Kindertagespflegeperson eine Kindertagespflegeerlaubnis für diese Räumlichkeiten erhalten hatte, sie als ungeeignet erscheinen lässt und welche Rolle in diesem Zusammenhang die Abmahnung spielt. Die dazu vorgebrachten Einwendungen der Antragstellerin können daher vorliegend auf sich beruhen. Denn es liegen jedenfalls weitere Tatsachen vor, die eine Kooperation mit der Antragstellerin ausschließen.

Die Antragstellerin hält sich zum einen - auch jenseits der unter a. erörterten Frage der Abgrenzung zur erlaubnispflichtigen Einrichtung - nicht an rechtliche Vorgaben. Insbesondere erfolgt die Betreuung nicht in dem gegenüber der Antragsgegnerin mit den Geldleistungsanträgen geltend gemachten Umfang (dazu aa). Zum anderen lässt die Antragstellerin die gebotene Kooperationsbereitschaft vermissen, indem sie versucht, zu ihren Gunsten Einfluss auf die Kommunikation zwischen Eltern sowie Kindertagespflegepersonen und dem Jugendamt zu nehmen bzw. diese zu verhindern, bis hin zu Empfehlungen, unwahre Angaben gegenüber dem Jugendamt zu machen. Ein solches Verhalten ist mit einer vertrauensvollen Zusammenarbeit unvereinbar (dazu bb.). Ob auch die weiteren von der Antragsgegnerin geltend gemachten, im Einzelnen zwischen den Beteiligten streitigen Verstöße gegen gesetzliche und vertragliche Verpflichtungen erfolgt sind und somit die Eignung der Antragstellerin als Kooperationspartnerin aus zusätzlichen, weiteren Gründen ausschließen, kann vor diesem Hintergrund dahinstehen.

aa. Gemäß § 23 Abs. 1 SGB VIII umfasst die Förderung in Kindertagespflege nach Maßgabe von § 24 SGB VIII die Gewährung einer laufenden Geldleistung an die Kindertagespflegeperson. Angestellte Kindertagespflegepersonen können diesen Anspruch - wie es auch bei der Antragstellerin erfolgt - an ihren Arbeitgeber abtreten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2022 - 12 A 3574/19 -, juris, insb. Rn. 15.

Die Höhe der laufenden Geldleistung wird nach § 23 Abs. 2a (Satz 1) SGB VIII von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt. Die Antragsgegnerin hat diese Festlegung mit der Richtlinie zur Förderung von Kindern in Kindertagespflege in der Landeshauptstadt Y. getroffen.

Die seit dem 1. August 2024 gültige Fassung (GA Bl. 466 ff.) ist abrufbar unter https://www.duesseldorf.de/fileadmin/Amt51/jugendamt/PDF/Infomappe_Kindertagespflege/Richtlinie_01082024_web_bf.pdf; die seit dem 1. Januar 2026 gültige Fassung (GA Bl. 512 ff.) unter https://www.duesseldorf.de/fileadmin/Amt51/Familie/Kindertagespflege/Richtlinie_Kindertagespflege_ab_01_2026.pdf.

Nr. 9 der Richtlinie enthält die Regelungen zu den Geldleistungen. Sie bestimmt unter anderem, dass die Gewährung der Leistung auf den Zeitraum der tatsächlich stattfindenden Betreuung in der Kindertagespflege begrenzt ist. Nicht entscheidend ist demnach, wenn sie hiervon abweicht, die vertraglich vereinbarte Betreuungszeit.

In der gemäß Nr. 16 der Richtline zugehörigen Anlage „Geldleistungstabelle“,

seit August 2024 gültige Fassung abrufbar unter https://www.duesseldorf.de/fileadmin/Amt51/jugendamt/PDF/Infomappe_Kindertagespflege/Anlage_Geldleistungstabelle_Stand__Aug_24_web_bf.pdf; seit Mai 2026 gültige Fassung abrufbar unter https://www.duesseldorf.de/fileadmin/Amt51/Familie/Kindertagespflege/Geldleistungstabelle_Stand_05-2026.pdf,

ist dabei eine stundengenaue Abrechnung vorsehen. Sie weist für die Förderleistung für jede Tabellengruppe (Qualifizierungsstufe der Kindertagespflegeperson) eine monatliche Pauschale aus, die bei 35 Stunden Betreuung inklusive zusätzlich finanzierter Stunde für mittelbare Bildungsarbeit pro Woche greift, sowie einen Betrag, um den sich die monatliche Pauschale für jede Betreuungsstunde über 35 Stunden oder unter 35 Stunden erhöht oder vermindert.

Es besteht mithin, worauf die Antragstellerin von der Antragsgegnerin auch ausdrücklich hingewiesen worden ist, kein Anspruch auf Geldleistungen für die generellen „Öffnungszeiten“ einer Großtagespflegestelle, sondern nur für die von den Kindern jeweils in Anspruch genommenen Betreuungsstunden. Außerdem gehört es zu den Verpflichtungen der Antragstellerin nach Punkt 2.2 des Kooperationsvertrages auch, Änderungen der Betreuungszeiten unverzüglich an die zuständige Fachberatung und, wenn die Änderungen Auswirkungen auf den Geldleistungsanspruch haben oder haben könnten, auch an den Bereich Geldleistungen zu melden.

Ob/inwieweit es sich auf den Geldleistungsanspruch auswirkt, wenn nicht jede vereinbarte Betreuungsstunde von den Eltern tatsächlich in Anspruch genommen wird, kann hier offenbleiben. Nicht zweifelhaft ist jedenfalls, dass dann, wenn Eltern eine Betreuung im vereinbarten Umfang von 45 Stunden generell nicht benötigen und dementsprechend nicht in Anspruch nehmen, auch kein Anspruch auf Geldleistungen für 45 Stunden besteht. Umgekehrt gilt, dass in dem Fall, dass ein Bedarf in diesem Umfang besteht, die vereinbarten und mit den Geldleistungsanträgen abgerechneten Betreuungsstunden auch tatsächlich erbracht werden müssen. Es dürfte offensichtlich sein, dass eine Kindertagespflegeperson oder ein Anstellungsträger, die/der Geldleistungen für 45 Stunden Betreuung in Anspruch nimmt, diese Betreuung grundsätzlich auch anbieten muss. Hierzu gehört auch, dass für Ausfallzeiten einer Kindertagespflegeperson eine Vertretungskraft vorgesehen ist, die die volle mit den Eltern vereinbarte Betreuungszeit abdeckt.

Zwar trifft die in § 23 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII geregelte Pflicht, für Ausfallzeiten einer Kindertagespflegeperson rechtzeitig eine andere Betreuungsmöglichkeit für das Kind sicherzustellen, nach dem Gesetz den Träger der öffentlichen Jugendhilfe.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014 - 12 A 591/14 -, juris, Rn. 107 f. m.w.N.

Vorliegend hat die Antragstellerin jedoch vertraglich die Verpflichtung übernommen, für Vertretung Sorge zu tragen. Dies ergibt sich aus dem Kooperationsvertrag, der die Antragstellerin unter Punkt 2.2 unter anderem zur Sicherstellung der Einhaltung der im Rahmen der Richtlinie zur Kindertagespflege festgelegten Vorgaben für die Kindertagespflege in Y. verpflichtet. Ziffer 11 der Richtlinie regelt die Vertretung und bestimmt, dass Anstellungsträger verpflichtet sind, die Vertretung selbständig zu organisieren. Bei dem von der Antragstellerin hierfür gewählten Modell der Vertretung in Kooperation (Modell 1) geht die Kindertagespflegeperson eine Kooperationsvereinbarung mit einer Kindertagespflegeperson ein, die als Vertretungskraft tätig ist, wobei pro Vertretungskraft maximal sechs Kooperationen zulässig sind (Ziffer 11.1 der Richtlinie). Die Übernahme der Vertretung wird bei den Geldleistungen durch Gewährung von hierfür vorgesehenen Pauschalen berücksichtigt.

Diesen Anforderungen kommt die Antragstellerin hingegen nicht nach. Ihre Praxis ist erkennbar darauf ausgerichtet, das Maximum an möglichen Geldleistungen zu generieren. Sie bietet grundsätzlich nur Verträge über 45 Stunden an. Dies wäre nicht zu beanstanden, wenn dies dem Bedarf der Eltern entspräche und tatsächlich Betreuungsleistungen in diesem Umfang erbracht und in Anspruch genommen würden. Das ist jedoch vielfach nicht der Fall. Die Antragstellerin macht Geldleistungen für Betreuungsstunden geltend, die nicht erbracht werden, sei es, weil Eltern den Bedarf in dem Umfang gar nicht haben und deshalb weniger Stunden in Anspruch nehmen, sei es, weil die Betreuungsstunden trotz entsprechenden Bedarfs nicht erbracht werden.

So beantragte Herr MA., der Vater eines von Frau E. betreuten Kindes, mit E-Mail vom 4. November 2025 bei der Antragsgegnerin die Anpassung des Elternbeitrags, weil dieser auf Basis einer gebuchten Betreuungszeit von 45 Stunden berechnet werde, die tatsächliche Betreuungszeit jedoch maximal 35 Stunden betrage (VV Bl. 758). Auf die Bitte, den Betreuungsvertrag über 35 Stunden vorzulegen (VV Bl. 756 f.), zog Herr MA. sein Anliegen zurück und gab an, nach einer erneuten Rücksprache mit der Antragstellerin erfahren zu haben, dass dort standardmäßig nur 45-Stunden-Verträge angeboten würden (VV Bl. 755 f.). Frau E. bestätigte gegenüber der Antragsgegnerin am 13. März 2026 auf Nachfrage telefonisch, dass das Kind bei ihr immer nur 35 Stunden in der Betreuung gewesen sei (VV Bl. 967). Frau J. gab an, allen Familien würden 45-Stunden-Verträge aufgedrängt, obwohl die Eltern vielfach einen Betreuungsvertrag in einem geringeren Stundenumfang wünschten (VV Bl. 1023).

Wenn die Antragstellerin demgegenüber geltend macht, es bestehe keine Rechtsgrundlage für eine Verpflichtung, auch andere als 45-Stunden-Verträge anzubieten, mag dies für sich genommen gegebenenfalls zutreffen. Dies ändert aber nichts daran, dass ein Anspruch auf Geldleistungen - selbstverständlich - ausschließlich für den tatsächlichen Betreuungsumfang besteht und dass dann, wenn dieser unter den vereinbarten Stunden liegt, dies der Geldleistungsstelle mitzuteilen ist.

Umgekehrt werden vereinbarte Betreuungsstunden trotz Bedarfs nicht erbracht.

So hat die Antragstellerin mindestens eine Kindertagespflegeperson, Frau J., in Teilzeit beschäftigt. Dies ergibt sich aus den Angaben, die Frau J. gegenüber der Antragsgegnerin per E-Mail vom 8. März 2026 (VV Vl. 977) und in dem Gespräch am 11. März 2026 gemacht hat (VV Bl. 1023 f.) und der von ihr vorgelegten Zusatzvereinbarung zum Arbeitsvertrag vom 21. März 2024 (VV Bl. 1042), wonach die Arbeitszeiten von Montag bis Freitag zwischen 8.15 Uhr und 15.15 Uhr liegen. Soweit die Antragstellerin demgegenüber vorträgt, die vorgelegte Zusatzvereinbarung sei nur ein Entwurf, sie sei in dieser Form nie abgeschlossen worden, wertet das Gericht dies als reine Schutzbehauptung. Dass das von Frau J. vorgelegte Exemplar nur von der Antragstellerin, nicht aber von Frau J. unterschrieben ist, spricht nicht gegen den Abschluss, da es gängige Praxis im Arbeitsleben ist, dass der Arbeitnehmer ein („nur“) vom Arbeitgeber unterzeichnetes Exemplar erhält und der Arbeitgeber ein („nur“) vom Arbeitnehmer unterzeichnetes. Zudem gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass Frau J. der Antragstellerin schaden wollte und deshalb unwahre Angaben gemacht hat. Ihr Vortag wird überdies durch die Angaben mehrerer Eltern bestätigt. Frau N. hat in ihrer E-Mail vom 7. Juli 2025 ausgeführt (VV Bl. 562), Frau J. sei nicht in Vollzeit, sondern lediglich von 8.15 Uhr bis 15.15 Uhr angestellt gewesen. So hätten täglich vier Kinder um 15.15 Uhr abgeholt werden müssen. Ihnen sei bekannt, dass Frau J. nicht die einzige Teilzeitkraft im „(…)“ sei. Auch Frau NB. hat in ihrer E-Mail vom 26. Juni 2025 mitgeteilt (VV Bl. 556 f.), es gebe unter Eltern Hinweise und Gespräche, wonach einige Betreuerinnen nur in Teilzeit arbeiteten. Sie wisse aus verschiedenen Gruppen, dass Kinder früher geholt werden müssten, da die Erzieherinnen nur bis 15.15 Uhr arbeiteten.

Darüber hinaus geht aus den Akten hervor, dass es insbesondere nachmittags immer wieder zu Betreuungsausfüllen gekommen ist, obwohl kein dies rechtfertigender Grund in der Person der Kindertagespflegeperson gegeben gewesen sei. So berichtete Frau EB., die Mutter eines im „IZ. Haus - O.“ betreuten Kindes, dass die Eltern an heißen Tagen im Sommer gebeten worden seien, die Kinder „um 12 und 14 Uhr“ abzuholen, die Betreuung habe zu dieser Zeit geendet (Telefonvermerk VV Bl. 622 f. (622)). Dies hat konkret für den 2. Juli 2025 auch Frau FS. in dem Gespräch am 21. August 2025 angegeben (VV Bl. 663) und hierzu zwei interne EG.-Nachrichten von Frau SS. und von der Geschäftsführerin der Antragstellerin vom 1. Juli 2025 (VV Bl. 637 f.) vorgelegt. Die Nachricht der Geschäftsführerin bestätigt im Übrigen auch, dass Kindertagespflegepersonen zum Teil nicht in Vollzeit angestellt waren. Darin heißt es: „Für morgen gilt, auch Feierabend für alle um 13.00 Uhr. Allerdings sind dann die restlichen Stunden bei Vollzeit Kräften als Minusstunden und müssen nachgeholt werden [sic!].“ Der Verweis auf Vollzeitkräfte wäre nicht erforderlich, wenn die Kindertagespflegepersonen sämtlich in Vollzeit angestellt wären.

Ferner berichtete Frau HP., die Mutter eines im „NI. Haus - X.“ betreuten Kindes am 14. Februar 2025 der Antragsgegnerin telefonisch (s. Telefonvermerk VV Bl. 403), dass Kinder, wenn diese quengelten, abzuholen seien, und zwar immer um 15.00 Uhr oder 15.30 Uhr, wobei sie glaube, dass dies ein vorgeschobener Grund sei. Sie teilte ferner mit, dass die Betreuung sehr oft aus privaten Gründen der Kindertagespflegeperson ausfalle und dies unverständlich sei, da es vereinbarte Betreuungszeiten gebe. Frau Dr. GP., deren Kind im selben Haus betreut wurde, gab in Telefonaten mit der Antragsgegnerin am 12., 13. und 14. Februar 2025 ebenfalls an (Telefonvermerk vom 14. Februar 2025, VV Bl. 395 f. (395)), die Kinder seien früher abzuholen, oft „aus irgendwelchen privaten Gründen der Kindertagespflegepersonen“, wobei gegenüber den Eltern gesagt werde, es „läge an den Kindern“.

Soweit die Antragstellerin demgegenüber einwendet, dass der Unmut einiger Eltern über kürzere Betreuungszeiten, so auch der Eltern des Kindes FL. HP., daher gerührt habe, dass die Betreuungsstunden von der Antragsgegnerin teilweise auf 30 Stunden gekürzt worden seien, weil nach deren Auffassung bei drei Kindern pro Großtagespflegestelle nur noch eine Betreuung im Umfang von 30 Stunden pro Woche möglich sei, weil ansonsten unter Berücksichtigung der Pausenvertretungen die Höchstzahl von 15 Verträgen überschritten werde, vermag dies die Angaben von Frau Dr. GP. und Frau HP. nicht zu entkräften. Diese Kürzung erfolgte nämlich erst nach den vorgenannten Telefonaten: Frau Dr. GP. teilte in einem weiteren Telefonat mit der Antragsgegnerin vom 18. Februar 2025 (VV Bl. 419 f.) mit, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin mitgeteilt habe, es könne bei ihrem Kind „ab dieser Woche“, d.h. ab dem 17. Februar 2025, nur noch eine Betreuung von 30 Stunden stattfinden. Auch Frau HP. berichtete der Antragsgegnerin nach dem Telefonat vom 14. Februar 2025 in einem weiteren Telefonat am 24. Februar 2025, dass ihr Kind „nun“ nur noch 30 Stunden in der Woche betreut werden könne (VV Bl. 458 f.).

Zudem wurden Vertretungskräfte teils überhaupt nicht oder nur mit verkürzter Betreuungszeit eingesetzt. So gab Frau N. in ihrer E-Mail vom 7. Juli 2025 an (VV Bl. 562), eine Vertretungskraft habe es die ersten Monate seit Betreuungsbeginn im August 2024 nicht gegeben und auch im Jahr 2025 sei diese sehr selten eingesprungen. Die Geschäftsführerin sei trotz massiver Ausfälle ihrerseits auch kein einziges Mal als Vertretungskraft tätig geworden. Die Kindertagespflegeperson Frau FS. erklärte am 21. August 2025 gegenüber der Antragsgegnerin (VV Bl. 662 ff. (666)), Frau K. sei im Falle der Krankheitsvertretung immer nur bis 14.00 Uhr geblieben. In einer Nachricht von Frau SS. vom 12. Februar 2026 an die Eltern im „Q. Haus“ über die AC.-App heißt es (VV Bl. 911), dass aufgrund der Erkrankung von Frau KB. am Folgetag Herr XD. die Betreuung der Kinder übernehmen werde, allerdings eine solche nur bis 15.00 Uhr möglich sei.

Sämtliche Beispiele verdeutlichen, dass bei der Antragstellerin die vereinbarten Betreuungsstunden oft nicht voll abgedeckt wurden. Dies erscheint auch deshalb plausibel, weil die bei der Antragstellerin angestellten Kindertagespflegepersonen neben der Betreuung der Kinder noch weitere Aufgaben innehatten, die innerhalb der Arbeitszeit erledigt werden mussten. So heißt es in der Nachricht von Frau SS. vom 1. Juli 2025 dazu, dass aufgrund der Hitze nur eine Betreuung bis 13.00 Uhr stattfinden werde (VV Bl. 638): „Für uns bleibt aber für jeden seine normale Arbeitszeit. Es gibt einiges zu tun. Sommerfest, Abschiedsgeschenke, Portfolio etc.“

bb. Eine Kooperation des Jugendamtes mit der Antragstellerin verbietet sich ferner auch deshalb, weil sie - mehr oder weniger subtil - Druck auf die Eltern und die Kindertagespflegepersonen ausübt, sich nicht an das Jugendamt oder die Fachberatung zu wenden, das Jugendamt „schlecht macht“ und sogar versucht, Eltern und Kindertagespflegepersonen zu unwahren Angaben gegenüber dem Jugendamt zu veranlassen.

Fr. Dr. GP. berichtete ausweislich des Vermerks vom 14. Februar 2025 über mehrere Telefonate am 12., 13. und 14. Februar 2025 (VV Bl. 395 f.), dass seitens der Geschäftsführer der Antragstellerin „das Amt verantwortlich und ,schlecht‘ gemacht“ werde. Die Nachfrage, ob sie wisse, dass es eine Fachberatung gebe, an die sich Eltern wenden könnten, verneinte sie und teilte mit, dass die Geschäftsführer Kontakt zu anderen eher unterbinden würden. Frau Dr. RY., die Mutter eines im „F. Haus - X.“ betreuten Kindes, schilderte in einer E-Mail vom 5. September 2025 (VV Bl. 711 f. (711)), dass die Leitung in der Kommunikation nach den Vorkommnissen im Dezember 2024 (gemeint ist der 27. November 2024) gegenüber den Eltern mehrfach dargestellt habe, „das Jugendamt trage die Hauptverantwortung für die Situation“. Teilweise sei dabei suggeriert worden, dass es sich um einen persönlichen Feldzug des Jugendamtes gegen die Einrichtung handele. Der Hausbesuch des Jugendamtes der Antragsgegnerin sei gleichsam als „Razzia‘“ dargestellt worden. Diese Form der Darstellung habe bei vielen Eltern - auch bei ihnen - den Eindruck erweckt, dass die Verantwortung in erster Linie nach außen abgegeben werden solle, anstatt offen mit der Situation umzugehen. Ein solches Verhalten der Antragstellerin ergibt sich auch aus den Schilderungen von Frau MZ., der Mutter eines im „IZ. Haus - O.“ betreuten Kindes, zu den Vorgängen, die zu der Kündigung der Kindertagespflegeperson Frau OQ. geführt haben. Frau OQ. war von der Antragsgegnerin am 27. August 2025 die Kindertagespflegeerlaubnis wegen verschiedener Vorwürfe, unter anderem Kinder körperlich misshandelt zu haben, entzogen worden (siehe Gesprächsprotokoll VV Bl. 668 ff. (671)). Daraufhin hatte die Antragstellerin ihr gekündigt. Frau MZ. berichtete in einer E-Mail an die Antragsgegnerin vom 1. September 2025 (VV Bl. 718 f. (718)), es habe ein Meeting für die Eltern mit der Geschäftsführerin, ihrer Assistentin sowie der pädagogischen Leitung stattgefunden. Während dieses Meetings sei Frau FS. (die zusammen mit Frau MG. tätig war und die Vorfälle gemeldet hatte) in einem sehr negativen Licht dargestellt worden, während Frau OQ. deutlich als Opfer präsentiert worden sei. Wörtlich habe die Geschäftsführerin geäußert: „Ich musste eine 50jährige Frau auf die Straße setzen, das ist nicht ohne. Sie steht jetzt da mit nichts.‘“

Frau HP. berichtete am 14. Februar 2025 telefonisch (Vermerk VV Bl. 403), dass die Geschäftsführer „die Eltern ,mundtot‘ machen“ und sie direkt angerufen würden und Druck auf sie ausgeübt werde, falls Fragen gestellt würden. Frau N. schrieb in ihrer E-Mail vom 7. Juli 2025, es habe ständig Hinweise gegeben, dass sie als Familien nicht mit dem Jugendamt in Kontakt treten sollten (VV Bl. 563). Dies habe bei ihnen immer wieder den Eindruck hinterlassen, dass die Geschäftsführer Dinge hätten verschleiern wollen. Frau NB. führte in ihrer E-Mail vom 26. Juni 2025 aus, Eltern werde von der Geschäftsführerin wiederholt geraten, sich bei Anfragen ans Jugendamt vorher mit ihr abzusprechen. Ein offener und transparenter Umgang mit dem Jugendamt scheine nicht gewünscht zu sein (VV Bl. 558).

Die Antragsgegnerin stellte jedoch nicht nur eine Beeinflussung der Kommunikation zwischen den Eltern und dem Jugendamt fest. Es gaben ferner auch mehrere Kindertagespflegepersonen an, von der Antragstellerin bezüglich der Kommunikation mit Jugendamt und der Fachberatung unter Druck gesetzt worden zu sein. Herr G. erklärte bei dem Gespräch am 15. August 2025, es werde versucht, den Kontakt zur Fachberatung und zum Jugendamt zu unterbinden (VV Bl. 602 unten). Frau FS. gab bei dem Gespräch am 21. August 2025 an, die Geschäftsführerin habe gesagt, dass die Kindertagespflegepersonen sich nicht an die Fachberatung wenden sollten (VV Bl. 667). Frau S. berichtete bei dem Gespräch am 27. August 2025, die Kindertagespflegepersonen hätten Angst, was passiere, wenn Meldungen an die Fachberatung erfolgten. Man werde „gedrillt“, was man gegenüber der Fachberatung zu sagen habe (VV Bl. 674 unten f.). Soweit auch Frau K. bei dem Gespräch am 29. August 2025 Angaben dazu machte, unter Druck gesetzt worden zu sein, mögen diese hier außer Betracht bleiben, da sie von der Antragstellerin unter Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung (GA Bl. 586 f.) ausdrücklich bestritten worden sind. Ähnliche Angaben haben schließlich im März 2026 auch zwei Kindertagespflegepersonen anonym gegenüber der Fachberatung gemacht (siehe Gesprächsvermerk VV Bl. 1049, der Antragsgegnerin übersandt mit E-Mail vom 16. März 2026, VV Bl. 1047 f.): Eine Kindertagespflegeperson erklärte, dass die Kindertagespflegepersonen Angst hätten, die Fachberatung zu konsultieren, und dass die Antragstellerin den Mitarbeitenden erzähle, die Fachberatung handele manipulativ und agiere gegen die Antragstellerin. Die Andere gab an, die Geschäftsführerin schreie die Mitarbeitenden an und setze sie unter Druck, wobei ihnen verboten werde, sich an die Fachberatung zu wenden. Frau J. schließlich sprach in einer E-Mail vom 9. März 2026 (VV Bl. 977) davon, das „(…)“ sei leider ein sehr „toxisches Arbeitsfeld das ich so noch nicht erlebt habe“ und erläuterte dies auf Nachfrage in dem Gespräch am 11. März 2026 (VV Bl. 1023 ff. (1024)).

Schließlich sind Eltern und Kindertagespflegepersonen sogar aufgefordert worden, gegenüber dem Jugendamt unwahre Angaben zu machen. So berichtete Frau NB. in ihrer E-Mail vom 26. Juni 2025 (VV Bl. 556), beim Abholen der Kinder aus der R.-xxx 000x bei dem Hausbesuch am 27. November 2024 seien die Eltern (der tatsächlich von Frau W. betreuten Kinder) bzw. sie selbst von der Geschäftsführerin der Antragstellerin aufgefordert worden, dem Jugendamt gegenüber anzugeben, „ich hätte meinen Sohn immer persönlich bei ihr abgegeben - was nicht den Tatsachen entsprach. Diesen Hinweis gab sie mir flüsternd im Flur.“ Ebenfalls eine Aufforderung zur Angabe unwahrer Tatsachen enthält eine an den Vater eines betreuten Kindes namens IT. gerichtete Nachricht von Frau SS. vom 29. Januar 2026 über die AC.-App (VV Bl. 913), in der es heißt: „If the youth welfare office contacts you, it is important that you inform them that IT. ist there full-time - even if you pick him up early.“ (Übersetzung des Gerichts: Falls das Jugendamt Sie kontaktiert, ist es wichtig, dass Sie ihnen mitteilen, dass IT. in Vollzeit da ist - auch wenn Sie ihn früh abholen.) Den Kindertagespflegepersonen wurde in der Team-Sitzung vom 7. Juni 2025 (richtig wohl 7. Juli 2025) folgende Empfehlung gegeben (VV Bl. 648): Wenn sie in der Mittagszeit, wenn fast alle Kinder schliefen, (unerlaubterweise) zu JL. gingen, obwohl keine Pausenvertretung anwesend sei, und ihnen Frau I. (Fachberatung) begegne, sei eine „Antwort für die Frauen: Kleiner ‚Frauen-Notfall‘.“ Ferner hat der Geschäftsführer der Antragstellerin Frau J. Entwürfe für eine Stellungnahme ihrerseits gegenüber der Geldleistungsstelle der Antragsgegnerin übersandt, in denen es - entgegen der Tatsache, dass Frau WA. Arbeitszeiten, wie oben dargelegt, nur 35 Stunden betrugen - heißt, im Zeitraum vom 1. August 2024 bis zum 31. Juli 2025 habe sie Kinder mit einem Betreuungsumfang von 40 bzw. 41 Stunden pro Woche betreut. Diese Betreuungszeiten habe sie vollständig abgedeckt (E-Mail vom 24. Februar 2026, VV Bl. 1028 ff., übersandt von Frau J. mit E-Mail vom 12. März 2026, VV Bl. 1027).

c. Das Vorbringen der Antragstellerin zu rechtsstaatlichen Anhörungs- und Begründungserfordernissen vermag ein anderes Ergebnis nicht zu begründen (dazu aa.). Nichts anderes gilt, soweit die Antragstellerin eine fehlende Abwägung mit ihren Interessen geltend macht (dazu bb.).

aa. Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass sie zwischen der Abmahnung vom 17. Februar 2025 und dem Schreiben vom 6. Februar 2026 von der Antragsgegnerin keine Hinweise darauf erhalten hatte, dass der erneute Abschluss einer Kooperationsvereinbarung in Frage stand. Ferner trifft es zu, dass dieses Schreiben die Gründe für die Entscheidung, keine erneute Kooperationsvereinbarung abzuschließen, nur sehr abstrakt benennt und die Antragstellerin die Einzelheiten erst im Nachhinein in Erfahrung bringen konnte. Indes vermögen diese Umstände keinen Anspruch auf den Abschluss eines Kooperationsvertrages oder auf eine erneute Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu begründen.

Was das von der Antragstellerin geltend gemachte Anhörungserfordernis betrifft, so ist zunächst festzuhalten, dass die Entscheidung über den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages keinen Verwaltungsakt darstellt,

vgl. Kämmerer, in: BeckOK VwVfG, § 54 (Stand: 01.04.2026) Rn. 32 m.w.N. (auch zur Gegenauffassung),

und die Regelung des § 28 VwVfG NRW bzw. § 24 SGB X schon deshalb keine Anwendung findet. Überdies ist hier nicht die Situation der Abwehr eines Eingriffs in eine bestehende Rechtsposition gegeben, sondern es wird eine Erweiterung des Rechtskreises durch einen (erneuten) Abschluss eines Kooperationsvertrages begehrt. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass ein solcher Vertrag derzeit besteht, denn dieser endet mit Ablauf der Geltungsdauer zum 31. Juli 2026. Die Norm des § 28 Abs. 1 VwVfG NRW bzw. § 24 Abs. 1 SGB X setzt in Bezug auf das Erfordernis einer vorherigen Anhörung jedoch voraus, dass ein Verwaltungsakt erlassen wird, der „in Rechte eines Beteiligten eingreift“.

Wollte man gleichwohl § 28 VwVfG NRW bzw. § 24 SGB X auch in Verpflichtungs- und Leistungssituationen anwenden oder ein Anhörungserfordernis in diesen Fällen jedenfalls aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen ableiten, so bliebe festzuhalten, dass ein Verstoß hiergegen keinen Anspruch auf eine Leistung, hier den Abschluss eines Kooperationsvertrages nach § 22 Abs. 6 KiBiz oder eine ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber, begründen kann, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen hierfür schon nicht vorliegen.

Der weiter geltend gemachte Begründungsmangel (vgl. für Verwaltungsakte § 39 VwVfG NRW bzw. § 35 SGB X) kann dem Antrag ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Dabei kann dahinstehen, ob ein solches Erfordernis für die Ablehnung des Abschlusses eines öffentlich-rechtlichen Vertrages besteht, denn auch ein Verstoß hiergegen würde nichts daran ändern, dass es - wie bereits dargelegt - an den Tatbestandsvoraussetzungen für den Abschluss eines Kooperationsvertrages nach § 22 Abs. 6 KiBiz fehlt.

Überdies wären etwaige Anhörungs- und Begründungsmängel jedenfalls geheilt (vgl. für Verwaltungsakte § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW bzw. § 41 Abs. 1 Nr. 3 und 2, Abs. 2 SGB X). Die Antragsgegnerin hat im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ausführlich und unter Angabe der jeweiligen Blattzahlen der Verwaltungsakte dargelegt, auf welche Vorkommnisse und Aussagen sie ihre Entscheidung gestützt und wie sie diese rechtlich gewertet hat. Sie hat sich ferner mit den Ausführungen der Antragstellerin hierzu auseinandergesetzt und begründet, warum sie gleichwohl an ihrer Entscheidung festhält.

bb. Was schließlich den Vortrag der Antragstellerin betrifft, ihre Interessen seien in der erforderlichen Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden, so ist erneut festzuhalten, dass schon die Tatbestandsvoraussetzungen für den Abschluss eines Kooperationsvertrages nicht vorliegen. Dementsprechend ist kein Raum für eine Ermessensausübung und damit auch nicht für eine Abwägung der für und gegen den erneuten Abschluss eines Kooperationsvertrages sprechenden Interessen. Welche Maßstäbe für die Ausübung des Ermessens im Rahmen des § 22 Abs 6 KiBZ gelten, kann daher im vorliegenden Verfahren dahinstehen. Dies gilt insbesondere auch für die Frage, ob gesteigerte Anforderungen an die Versagung der Verlängerung eines bestehenden Kooperationsverhältnisses gegenüber der Versagung des erstmaligen Abschlusses eines Kooperationsvertrages bestehen, wofür allerdings viel spricht, zumal wenn, wie hier, für den Betrieb erhebliche Investitionen getätigt worden sind. Dass die zu erwartenden Folgen der Entscheidung nicht im Rahmen einer Abwägung zu gewichten sind, begegnet auch unter dem Blickwinkel des Art. 12 GG keinen Bedenken. Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Abschluss eines Kooperationsvertrages nach § 22 Abs. 6 Satz 1 und 2 KiBiz sind sachgerecht. Dass die Antragstellerin sie nicht erfüllt, beruht auf ihrem eigenen Verhalten und liegt in ihrem Verantwortungsbereich.

2. Der Antrag zu 2. hat ebenfalls keinen Erfolg. Es fehlt auch insoweit an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs.

Die Antragstellerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin es unterlässt, Maßnahmen zu ergreifen, um eine anderweitige Betreuung der derzeit in ihren „Häusern“ betreuten Kinder nach dem 31. Juli 2026 sicherzustellen. Denn zum 1. August 2026 wird die Antragstellerin nach derzeitigem Stand die Berechtigung verlieren, als Anstellungsträger tätig zu sein. Es ist daher im Gegenteil geboten und sachgerecht, dass die Antragsgegnerin entsprechende Maßnahmen ergreift, um den Anspruch der derzeit bei der Antragstellerin betreuten Kinder auf Förderung nach § 24 Abs. 1 und 2 SGB VIII zu realisieren, der bei Förderung in Kindertagespflege gemäß § 23 Abs. 1 SGB VIII die Vermittlung des Kindes zu einer geeigneten Kindertagespflegeperson umfasst. § 24 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII statuiert ausdrücklich die Pflicht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder der von ihnen beauftragten Stelle, Eltern oder Elternteile, die Leistungen nach den Absätzen 1 bis 4 in Anspruch nehmen wollen, über das Platzangebot im örtlichen Einzugsbereich und die pädagogische Konzeption der Einrichtungen zu informieren und sie bei der Auswahl zu beraten. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Antragsgegnerin sei nicht berechtigt, der Fachberatung gegenüber Weisungen zu tätigen, kommt es hierauf im vorliegenden Verfahren nicht an, weil die Antragstellerin nur ihre eigenen Rechte wahrnehmen und sich nicht auf etwaige Rechtsverletzungen gegenüber der Fachberatung berufen kann.

Soweit die Antragstellerin geltend macht, das Vorgehen der Antragsgegnerin führe zu einer Verunsicherung von Eltern mit der Folge, dass eine vorzeitige „Abwanderung“ zu befürchten sei, kann dies sicherlich nicht in jedem Einzelfall ausgeschlossen werden. Dies liegt aber in der Natur der Sache und lässt sich nicht verhindern, wenn im Interesse der betroffenen Kinder und ihrer Eltern rechtzeitig für die Deckung des Betreuungsbedarfs ab dem 1. August 2026 Sorge getragen werden soll.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.