Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.03.1960 – C-34/59

Schlußanträge des Generalanwalts,

Herrn Karl Roemer

17. März 1960

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Ich darf es mir ersparen, Ihnen die tatsächlichen und rechtlichen Ausführungen der Parteien dieses Verfahrens im einzelnen darzulegen. Sie sind Gegenstand eines eingehenden Berichtes des Herrn Berichterstatters, auf den ich mich beziehe.

Der Kläger ist Beamter auf unbestimmte Zeit im Dienste der Hohen Behörde gemäß Artikel 2,2 des Personalstatuts. Er fühlt sich in seinen Rechten verletzt durch die Einstufung in Gruppe 9, Stufe 3 der Kategorie B der Tabelle der Personalordnung der Gemeinschaft. Diese Einstufung ist erfolgt durch ein Schreiben des Präsidenten der Hohen Behörde vom 9. Juli 1956, in welchem dem Kläger die Übernahme als beamteter Bediensteter mit Wirkung vom 1. Juli 1956 angeboten wurde. Dieses Angebot mußte der Kläger ausdrücklich durch Einschreibebrief bis zum 30. September 1956 annehmen.

Der Kläger hat zunächst in einem Schreiben vom 2. August 1956 an den Präsidenten der Hohen Behörde begründete Vorstellungen erhoben, mit denen er eine bessere Einstufung in der Tabelle erbat. Dieses Gesuch hat er in einem Brief vom 25. September 1956 an den Präsidenten der Hohen Behörde wiederholt und gleichzeitig das Angebot der Übernahme als beamteter Bediensteter unter dem Vorbehalt der Nachprüfung der Einstufung in der Tabelle angenommen. In einer Aussprache mit zuständigen Beamten der inneren Verwaltung der Hohen Behörde vom 5. Oktober 1956 hat er sein Verlangen und dessen Gründe erläutert. Die Hohe Behörde hat diesen Gesuchen nicht entsprochen, sondern die ursprüngliche Einstufung vom 9. Juli 1956 bis heute beibehalten, ohne sich schriftlich zu den Anträgen des Klägers zu äußern, obwohl der Kläger nochmals in einem Schreiben vom 5. Mai 1959 an den Präsidenten der Hohen Behörde das Gesuch erneuert hatte.

Der Kläger beantragt in diesem Rechtsstreit an erster Stelle:

Die Entscheidung des Präsidenten der Hohen Behörde vom 9. Juli 1956, durch die dem Kläger seine Zulassung zum Personalstatut der Gemeinschaft als beamteter Bediensteter der Kategorie B, Gruppe 9, Stufe 3 mit Wirkung vom 1. Juli 1956 vorgeschlagen wird, insoweit für nichtig zu erklären, als sie den Kläger in Gruppe 9 einstuft.

Der Klageweg steht dem Kläger gemäß Artikel 58 des Personalstatuts vom 1. Juli 1956, das für das Personal der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl anwendbar ist, offen. — Zwischen den Parteien ist aber streitig, ob die Erhebung der Klage an eine Frist gebunden ist, ob diese Frist eingehalten worden ist und ob die Zulässigkeit der Klage insoweit gegeben ist.

Im Zeitpunkt des Erlasses und der Zustellung der Entscheidung vom 9. Juli 1956 bestand in bezug auf die Zuständigkeit des Gerichtshofes und das Verfahren bei Personal-streitigkeiten lediglich die Regelung des Artikels 58 des Personalstatuts. Die in diesem Text damals als zu erlassend erwähnte Verfahrensordnung wurde am 21. Februar 1957 beschlossen und trat mit ihrer Veröffentlichung am 11. März 1957 in Kraft. In dem Zeitraum vor Erlaß der Verfahrensordnung war die Anrufung des Gerichtshofes an eine Frist nicht gebunden. Es ist bekannt, daß der Kläger in diesem Zeitraum den Gerichtshof nicht angerufen hat.

Mit der Verkündung der zusätzlichen Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 wurde für die Klageerhebung eine Frist von zwei Monaten eingeführt (Artikel 2). Während der gesamten Geltungsdauer dieser Verfahrensordnung hat der Kläger von seinem Klagerecht keinen Gebrauch gemacht. Am 21. März 1959 trat die Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 3. März 1959 in Kraft, die in Artikel 110 die Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 außer Kraft setzte. Die neue Verfahrensordnung des Gerichtshofes enthält, wie bekannt ist, keine Klagefrist für Personalklagen. Es stellt sich aber die Frage, ob die am 15. Juli 1959 erhobene Klage dennoch an eine Frist gebunden ist, mit anderen Worten, welchen Einfluß die Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 auf das Klagerecht des Klägers in dieser Hinsicht hat.

Ganz unzweifelhaft war der Fristregelung dieser Verfahrensordnung unterworfen jeder Rechtsstreit zwischen Bediensteten und Institutionen der Gemeinschaft, dessen Tatbestand sich nach Inkrafttreten dieser Verfahrensordnung ergab. Zu prüfen bleibt, ob diese Fristregelung verbindlich war für schwebende streitige Verhältnisse, die entstanden waren vor dem Inkrafttreten dieser Verfahrensordnung. Unstreitig bestand zwischen dem Kläger und der Hohen Behörde vor dem 11. März 1957 eine solche Streitigkeit über ein rechtliches Verhältnis, nämlich darüber, ob durch die Entscheidung vom 9. Juli 1956 die Einstufung des Klägers in richtiger Weise vorgenommen worden war, oder ob das Verlangen des Klägers auf eine bessere Einstufung rechtlich begründet war. Es wird die Ansicht vertreten, daß die Einführung einer Frist — zu berechnen von der Zustellung einer Entscheidung bis zu dem Tage der Klageerhebung — das schon vorher bestehende Rechtsverhältnis der Parteien in verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht ändern konnte. Damit soll gesagt werden, daß der Kläger auch während der Geltungsdauer der zusätzlichen Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 an die Zweimonatsfrist nicht gebunden war.

Die Verordnung vom 21. Februar 1957 ordnet erstmalig das Gerichtsverfahren für eine bestimmte Art von Rechtsstreitigkeiten, nämlich die des Artikels 58 des Personalstatuts. Die Verfahrensordnung des Gerichtshofes vom 21. März 1959 regelt die Gerichtsorganisation und ordnet allgemein alle Verfahren, für die eine Zuständigkeit des Gerichtshofes der drei Gemeinschaften gegeben ist, die Zuständigkeiten und die Verfahren nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und deren Personalstatut einbegriffen.

Es ist im Recht der Mitgliedstaaten der Gemeinschaften anerkannt, daß das Justizorganisationsrecht und das Prozeßrecht, also der Modus, den der Gesetzgeber seinen Gerichten für das Verfahren vorschreibt, unmittelbar anwendbar ist, soweit nicht Übergangsbestimmungen des Gesetzgebers anderes bestimmen. Das Prinzip der unmittelbaren Wirksamkeit des Verfahrensrechtes wird übereinstimmend anerkannt in der Wissenschaft der Mitgliedstaaten und in der Rechtsprechung der höchsten nationalen Gerichte. Demgegenüber kann nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, daß die Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 keine retroaktive Wirkung habe. Die Frage der Rückwirkung neuen Verfahrensrechtes ist in Wissenschaft und Rechtsprechung streitig. Nach meiner Auffassung kann dem Wechsel in der Verfahrensgesetzgebung eine retroaktive Wirkung nicht beigelegt werden. Es gilt aber das Prinzip der unmittelbaren Wirksamkeit der neuen Verfahrensregeln. Die gerechte und sinngemäße Entscheidung zu diesem streitigen Punkte muß die sein, daß mit der Verkündung der Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 für den Kläger eine Zweimonatsfrist zu laufen begann.

Eine solche Regelung hätte in der Verfahrensordnung zweifellos ausdrücklich getroffen werden können. In Anbetracht der vorstehend entwickelten Grundsätze ist es dem Richter erlaubt, im Verfahrensrecht eine Lücke durch eine logisch richtige, gerechte und billige Interpretation zu schließen, wenn diese Interpretation mit anerkannten Rechtsgrundsätzen nicht im Widerspruch steht.

Unterstellt man, daß die Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 noch heute wirksam sei, und ließe man gelten, daß die Bestimmung einer Klagefrist in dieser Verordnung für den Kläger keine Anwendung fände, so ergäbe sich eine erhebliche Ungleichheit zwischen der Rechtsstellung des Klägers dieses Verfahrens, der klagt auf Grund eines Tatbestands, der zeitlich vor Einführung dieser Verordnung abschließend entstanden ist, und etwaigen Klägern, die dem Gerichtshof Tatbestände unterbreiten wollten, die im Zeitraum der Wirksamkeit der Verordnung vom 21. Februar 1957 entstanden waren und nur im Rahmen der zweimonatigen Klagefrist in einen Rechtsstreit eingeführt werden konnten.

Eine Verschiedenartigkeit des Verfahrensrechtes für dieselbe Kategorie von rechtsuchenden Beamten der Gemeinschaft würde einem anerkannten Rechtsgrundsatz des Verwaltungsrechts der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und dem Gemeinschaftsrecht, nämlich dem Prinzip der Gleichheit des Rechtes für alle diesem Recht Unterworfenen widersprechen. Der Grundsatz der Gleichheit verlangt deshalb auch, daß die Regelung der Klagefrist nach der Verordnung vom 21. Februar 1957 auf den Kläger anzuwenden ist.

Die Klagefrist ist ihrer Natur nach eine Handlungsfrist, ein Zeitraum zur wirksamen Vornahme einer Prozeßhandlung. Diese Auffassung wird im französischen und im deutschen Rechtskreis gleicherweise anerkannt. Die Bemessung der Frist ist durch Rechtsregeln bestimmt, deren Abänderung dem Richter grundsätzlich entzogen ist. In dieser Frist — und nur in dieser Frist — kann ein Kläger wirksam die prozessuale Rechtshandlung der Klageeinreichung vornehmen. In Anbetracht der Natur der Frist muß davon ausgegangen werden, daß ihr ungenutzter Ablauf einem Kläger die Möglichkeit der Klageerhebung entzieht. Der Kläger hat im vorliegenden Fall den Klageantrag zu 1) nicht innerhalb von zwei Monaten seit Inkrafttreten der Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 erhoben und somit sein Klagerecht verloren.

Die Außerkraftsetzung dieser Verfahrensordnung und ihre Ersetzung durch die Verfahrensordnung vom 21. März 1959 kann an der eingetretenen Rechtswirkung, nämlich dem Verlust des Klagerechts, nichts mehr ändern. Das neue Verfahrensrecht hat keine Rückwirkung und das erloschene Klagerecht kann nicht wieder aufleben.

Es ist von einem gewissen Interesse, eine ausdrückliche gesetzliche Regelung besteht in einem beamtenrechtlichen Gesetz der Deutschen Bundesrepublik, in der sich das Bedürfnis ergeben hatte, den Rechtsweg für Klagen aus dem Beamtenverhältnis einheitlich und unmittelbar für das Bundesgebiet zu ordnen, nachdem eine Rechtszersplitterung durch Kriegsfolgen eingetreten war. Das am 1. September 1957 in Kraft getretene Beamtenrechtsrahmengesetz vom 1. Juli 1957 besagt in § 137:

Das Verfahren vor Erhebung der Klage, der Rechtsweg und das gerichtliche Verfahren richten sich nach den Vorschriften des bisherigen Rechts, wenn der Lauf einer Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs oder für die Erhebung der Klage vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes begonnen hat. War in diesem Zeitpunkt nach den Vorschriften des bisherigen Rechts eine Frist abgelaufen, so hat es dabei sein Bewenden.

Es kann also der Kläger den durch die Entscheidung vom 9. Juli 1956 entstandenen Streit über die Einstufung in der Gehaltstabelle durch den Gerichtshof nicht mehr prüfen und entscheiden lassen. Eine dennoch erhobene Klage mit dem erwähnten Klageantrag zu 1), wie er uns vorliegt, kann vom Gerichtshof zu diesem Antrag nicht weiter als im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung behandelt werden. Da die Zulässigkeit zu verneinen ist, ist demnach die Klage insoweit abzuweisen.

Der Kläger hat mit seinen Schreiben vom 2. August 1956 und 25. September 1956 in förmlicher Weise dem Präsidenten der Hohen Behörde das Gesuch unterbreitet, die Entscheidung über die Einstufung in der Gehaltstabelle zu ändern und den Kläger so einzustufen, daß er ein höheres Gehalt beziehen könne. Da diesen Gesuchen nicht stattgegeben wurde und sie ohne Antwort blieben, sind sie nach allgemeinen Verwaltungsregeln und nach dem Gemeinschaftsrecht als abgelehnt anzusehen. Es stellt sich die Frage, ob der Kläger auf Grund dieser Ablehnung zu einer Karenzklage befugt gewesen wäre. In dieser Hinsicht können Zweifel bestehen, weil das Klagebegehren identisch gewesen wäre mit dem Klageziel, das der Kläger gegen die ausdrückliche Entscheidung des Präsidenten der Hohen Behörde vom 9. Juli 1956 hätte verfolgen können. Eine Stellungnahme zu dieser Frage ist aber nicht erforderlich, weil in der Tat in dem Zeitraum vor dem Erlaß der Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 und innerhalb der nach dieser gültigen Frist der Kläger eine Karenzklage auf Grund der Ablehnung seiner Gesuche vom 2. August und 25. September 1956 nicht vorgelegt hat.

Nach dem Inkrafttreten der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 3. März 1959 am 21. März 1959, also nachdem die Verfahrensordnung vom 21. Februar 1957 ihre Wirksamkeit verloren hatte, hat der Kläger erneut mit einem Schreiben vom 5. Mai 1959 an die Hohe Behörde ein Gesuch gerichtet, in dem er darlegte, daß er durch die Einstufung im Schreiben vom 9. Juli 1956 in seinen Rechten beeinträchtigt werde, und in dem er eine Änderung dieser Einstufung zu seinem Vorteile verlangte. In diesem Schreiben nahm er ausdrücklich Bezug auf das gleichartige Gesuch vom 2. August 1956. Auch dieser erneute Antrag ist von der Hohen Behörde nicht beantwortet worden. Auch in diesem Fall muß das Schweigen als Ablehnung gewertet werden. Der Kläger stützt auf diesen Sachverhalt seinen Klageantrag zu 2),

die aus dem Schweigen der Hohen Behörde auf die Schreiben des Klägers vom 2. August 1956, 25. September 1956 und 5. Mai 1959 zu entnehmende ablehnende Entscheidung für nichtig zu erklären.

Es stellt sich die Frage, ob dieser Klageantrag zulässig ist.

In erster Linie ist dabei zu bedenken, daß der Antrag, wenn er auch in die Form einer Karenzklage gekleidet ist, in seinem Ziele identisch ist mit dem Klageantrag zu 1). Eine Klage gegenüber einer ablehnenden Entscheidung der Behörde, die der Unterlassung eines Handelns der Behörde zu entnehmen ist, wird dem Rechtsuchenden gewährt zu dem Zwecke, ein rechtlich bedeutsames Verhalten der Verwaltung anzugreifen, das nicht Gegenstand einer ausdrücklichen Entscheidung war. Wir sehen aber, daß das streitige Rechtsverhältnis von der beklagten Behörde schon verbindlich festgestellt wurde in der Entscheidung vom 9. Juli 1956. Wir sehen auch, daß diese Entscheidung nicht rechtswirksam, weil nicht rechtzeitig angegriffen, wurde. Der Verlust des Klagerechts durch den ungenutzten Ablauf der Klagefrist, einer Handlungsfrist, kann aber nicht repariert werden durch die nachträgliche Ingangsetzung eines Karenzverfahrens und die Erhebung einer Karenzklage. Von diesem Gesichtspunkt aus erscheint demnach der als Karenzklage zu verstehende Klageantrag zu 2) ebenfalls als unzulässig, wobei es einer besonderen Prüfung nicht bedarf, ob der Antrag vom 5. Mai 1959 als Voraussetzung für eine Karenzklage schon deshalb nicht geeignet war, weil gleichartige schriftliche Anträge, die nicht beschieden wurden, am 2. August und 25. September 1956 gestellt worden waren und das aus ihnen herzuleitende Klagerecht durch Fristablauf erloschen war.

Die Beschwer, die Verletzung seiner Rechte, die der Kläger behauptet und für die er eine Reihe von Argumenten geltend macht, dauert, wenn sie begründet ist, zwar auch im Zeitpunkt der Klageerhebung und noch heute an. Es stellt sich die Frage, ob aus diesem Zustand nicht ein Argument für die Berechtigung des Gesuchs vom 5. Mai 1959 hergeleitet werden kann und damit die Voraussetzung für eine Karenzklage gegeben ist. Dieses Argument kann aber nicht durchgreifen, weil Erwägungen, die zum Fragenkreis der Schlüssigkeit und der Begründetheit des Klagevorbringens gehören, das befristete Recht zur action en justice, das erloschen ist, nicht wiederherstellen können. Sinn der Klagefristen ist es, dem Rechtsfrieden zu dienen und eine Rechtsfrage im Interesse der öffentlichen Verwaltung und der ihr Unterworfenen nur in dem vom Gesetzgeber bestimmten Zeitraum in dem unsicheren Zustand des Streites zu lassen. Ist innerhalb der Handlungsfrist der Richter angerufen, so ist es seine Aufgabe, das streitige Rechtsverhältnis zu überprüfen und gegebenenfalls zu ordnen; ohne Anrufung des Richters soll die rechtliche Unsicherheit mit Ablauf der Klagefrist durch Erlöschen der Klagebefugnis beendet sein. Der Klageantrag zu 2) bleibt unzulässig.

Bei einer derartigen Beurteilung der Klagezulässigkeit erübrigt es sich einzugehen auf die Klageanträge zu 3) und 4), mit denen der Kläger vom Gerichtshof verlangt, den gerügten Teil der Entscheidung der Hohen Behörde, nämlich die Einstufung in Gruppe 9, Stufe 3 der Kategorie B zu ersetzen durch eine im Urteil festzustellende andere Einstufung. Diese Klageanträge haben zur Voraussetzung, daß entweder der Klageantrag zu 1) oder der Klageantrag zu 2) begründet ist und ein Nichtigkeitsurteil des Gerichtshofes ergeht.

Demnach ist die Klage in vollem Umfang als unzulässig abzuweisen. Zu der Kostenentscheidung schlage ich die Anwendung von Artikel 70 unserer Verfahrensordnung vor.