Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.11.1962 – C-5/62

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Rufen wir uns kurz den Sachverhalt in Erinnerung.

Durch eine Reihe von Einschreiben mit Rückschein vom 27. November 1961, die mit dem Kopf Hohe Behörde, Generaldirektion Stahl versehen und vom Generaldirektor und einem Direktor unterzeichnet waren, wurde eine Anzahl italienischer Unternehmen aufgefordert, binnen einer Frist von 21 Tagen nach Empfang des Schreibens der Hohen Behörde per Einschreiben folgende Unterlagen nach Luxemburg zu senden:

1. die Originale oder in deren Ermangelung beglaubigte Abschriften oder Fotokopien aller Rechnungen über den Stromverbrauch des Unternehmens in der Zeit von April 1954 bis November 1958 einschließlich;

2. (ich zitiere) eine Versicherung, daß die Unterlagen, die Sie uns übersenden, tatsächlich den Gesamtstromverbrauch Ihres Unternehmens in der Zeit vom 1. April 1954 bis zum 30. November 1958 umfassen.

Für den Fall, daß ein Unternehmen nicht über alle Rechnungen verfügen sollte, hatte es innerhalb derselben Frist von 21 Tagen die Stromlieferanten zu ersuchen, der Hohen Behörde die verlangten Unterlagen zu übersenden. Beigefügte Formulare, die beide Möglichkeiten berücksichtigten, sollten ausgefüllt zurückgesandt werden.

Die Gründe für diese Aufforderungen waren am Anfang und am Ende des Schreibens angegeben; der Anfang lautete folgendermaßen: Das Fehlen eines wesentlichen Teiles der Buchführungsunterlagen und anderer Unterlagen Ihres Unternehmens hat eine zufriedenstellende Uberprüfung der für die Festsetzung der ausgleichspflichtigen Mengen notwendigen Daten verhindert, und am Schluß hieß es Es wird ferner betont, daß die von einer Reihe von Unternehmen angewandten Verzögerungspraktiken sowie die Aufdeckung verschiedener Mißstände, die strafrechtlicher Verfolgung unterliegen, die Hohe Behörde nunmehr zwingen, mit größter Strenge durchzugreifen.

Sie haben gehört, daß eine Reihe von Unternehmen diesen Aufforderungen nachgekommen ist und daß die Überprüfung der Unterlagen in mehreren Fällen zu Berichtigungen geführt hat.

Die zehn klagenden Unternehmen waren aber der Auffassung, nicht so vorgehen zu sollen. Die sieben ersten Unternehmen (Rechtssachen 5 — 11/62) protestierten in gleichlautenden Schreiben, die alle das Datum vom 27. Dezember 1961 tragen, nachträglich gegen das an sie gerichtete Verlangen und forderten die Hohe Behörde auf, entweder ihre Entscheidung rückgängig zu machen oder sie zumindest auf alle Unternehmen desselben Wirtschaftszweiges zu erstrecken. Die Klägerinnen bestritten, die Beamten der Hohen Behörde an ausreichenden Kontrollen in ihren Unternehmen gehindert zu haben. Ferner traten sie unter Anführung mehrerer Gründe der Auffassung entgegen, Artikel 47 des Vertrages gestatte es der Hohen Behörde, solche Forderungen zu erheben. Sie behaupteten, der Stromverbrauch stelle keine geeignete Grundlage für die Feststellung der Höhe des Schrottverbrauchs dar. Sodann wiesen sie auf den diskriminierenden Charakter der Aufforderungen hin, der sich jedenfalls daraus ergebe, daß sie nicht an alle Unternehmen gerichtet seien, schließlich forderten sie die Hohe Behörde auf, zunächst eine Entscheidung gemäß Artikel 14 des Vertrages zu treffen und sich darin zu allen mit vorliegendem Schreiben im einzelnen dargelegten Streitpunkten zu äußern.

Die Klägerinnen wollten mit dem Schreiben offensichtlich die förmliche Voraussetzung für die Erhebung einer Untätigkeitsklage nach Artikel 35 erfüllen. Sie haben tatsächlich eine solche Klage erhoben, obwohl die Hohe Behörde am 23. Februar 1962 eine Reihe von förmlichen Entscheidungen erlassen hat, die die Klägerinnen auf Grund von Artikel 33 ebenfalls angefochten haben. Diese gleichlautenden Entscheidungen sind durch die Mitglieder der Hohen Behörde getroffen worden, sie wahren die durch die Entscheidung Nr. 22/60 vom 7. September 1960 über die Ausführung des Artikels 15 des Vertrages vorgeschriebene Form. Im übrigen unterscheiden sie sich von den Schreiben vom 27. November 1961 in zwei Punkten: 1. Die Gründe beschränken sich darauf, auf die Nachprüfungsbefugnisse der Hohen Behörde aus Artikel 47 zu verweisen und zu erklären, daß die Hohe Behörde es für angebracht halte, im vorliegenden Fall den geeigneten Nachprüfungsfaktor heranzuziehen, den der Stromverbrauch darstelle; es ist also keine Rede mehr davon, daß die vorangegangenen Nachprüfungen infolge des Fehlens eines wesentlichen Teiles der Buchführungsunterlagen und anderer Unterlagen des Unternehmens unzureichend gewesen seien. 2. Im Tenor der Entscheidung ist ferner keine Rede mehr davon, daß die Stromlieferanten um Übersendung der Unterlagen zu ersuchen seien.

Die drei Klägerinnen in den Rechtssachen 13, 14 und 15/62 beantworteten das Schreiben vom 27. November 1961 anders. Die Klägerinnen in den Rechtssachen 13 und 14/62 teilten lediglich mit, daß im Anschluß an die bei ihnen durchgeführten Kontrollen Berichtigungen vorgenommen worden seien, die sie akzeptiert hätten, um den Streit endgültig beizulegen. Die Klägerin in der Rechtssache 15/62 erklärte zwar, sie wolle Artikel 47 des Vertrages befolgen, wies jedoch auf Schwierigkeiten hin, die auf die Entlassung aller ihrer Angestellten und auf den Tod der mit der Verwaltung der Gesellschaft beauftragten Person zurückzuführen seien; sie beantragte für alle Fälle eine Zusatzfrist.

Diesen drei Gesellschaften wurde jedoch die gleiche Entscheidung zugestellt wie den sieben anderen Unternehmen, ohne jeden Hinweis auf die Besonderheit ihres Falles.

Ich glaubte, der Vollständigkeit halber diese Unterschiede erwähnen zu müssen. Die drei zuletzt genannten Klägerinnen haben jedoch ihre Rechtsausführungen und ihre Anträge wortgetreu wie die übrigen Klägerinnen formuliert, so daß die tatsächlich bestehende Besonderheit ihrer Lage, wie mir scheint, vom Gerichtshof nicht berücksichtigt zu werden braucht. Der einzige verfahrensmäßige Unterschied besteht darin, daß diese drei Klägerinnen sich darauf beschränken, auf Grund von Artikel 33 die Entscheidung vom 23. Februar 1962 anzugreifen, und keine Untätigkeitsklage auf Grund von Artikel 35 erhoben haben.

Zulässigkeit der Untätigkeitsklagen

Die Hohe Behörde hält diese Klagen sowohl gemäß Artikel 35 Absatz 1 wie auch gemäß Absatz 2 dieses Artikels für unzulässig, da sie gegenstandslos seien und es den Klägerinnen an einem Interesse an der Klageerhebung fehle. Sie kennen die Argumente der Parteien zu diesem Punkt, ich werde daher nicht mehr auf sie zurückkommen.

Mir scheint es auf Wesen und Bedeutung der Schreiben vom 27. November 1961 entscheidend anzukommen. Wenn diese Schreiben, wie die Hohe Behörde geltend macht, tatsächlich nicht den Charakter von Entscheidungen mit verbindlicher Wirkung hatten, sind die Anträge der Klägerinnen, mit denen sie verlangen, die Hohe Behörde solle entweder von ihren Forderungen Abstand nehmen oder sie auf andere Unternehmen erstrecken, offensichtlich gegenstandslos.

Aber kann man das wirklich sagen? Ich habe in dieser Hinsicht Zweifel. Die Schreiben trugen tatsächlich, wie der verehrte Vertreter der klagenden Firmen hervorgehoben hat, alle Anzeichen von gemäß Artikel 47 getroffenen Entscheidungen. Der Umstand, daß sie den Vorschriften der Entscheidung Nr. 22/60 nicht entsprachen, ist nach meiner Auffassung nicht ausschlaggebend, denn die Rechtsprechung hat bisher immer vorwiegend an materielle und nicht an formelle Kriterien angeknüpft, um im einzelnen Fall festzustellen, ob eine Entscheidung im Sinne von Artikel 14 des Vertrages vorlag. Bei Artikel 47 könnte man ohne Zweifel den Standpunkt vertreten, daß die Maßnahmen der Hohen Behörde, die darin bestehen, die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Auskünfte einzuholen und die erforderlichen Nachprüfungen vornehmen zu lassen, mehr zum Bereich der internen ausführenden Amtstätigkeit gehören und nicht durch Entscheidungen, also durch Verwaltungsakte, welche eine Rechtslage begründen oder verändern, zu treffen sind. Zum mindesten könnte es vielleicht angebracht sein, je nach dem mehr oder weniger allgemeinen und unpersönlichen Charakter der zu beurteilenden Maßnahmen gewisse Unterscheidungen zu treffen.

Aber dieses Bestreben, die Möglichkeit zum Erlaß von Entscheidungen auf Grund von Artikel 47 einzuschränken, läßt sich in Anbetracht des Wortlauts dieser Vorschrift meines Erachtens schwerlich rechtfertigen: Absatz 3 ermöglicht es nämlich, Geldbußen und Zwangsgelder gegen Unternehmen, die sich ihren Verpflichtungen aus den in Anwendung dieses Artikels erlassenen Entscheidungen entziehen, festzusetzen. Diese Formulierung bezieht sich wohl, wie es scheint, auf alle Maßnahmen, mit denen die Hohe Behörde ihre Befugnis wahrnimmt, nach den Vorschriften des ersten Absatzes Auskünfte einzuholen und Nachprüfungen vornehmen zu lassen. Auf diese Befugnis wird im übrigen in den Schreiben vom 27. November 1961 ausdrücklich Bezug genommen; das zeigt jedenfalls, daß die Unterzeichner ihrerseits die Schreiben gewiß als Entscheidungen ansahen. Wäre es überdies nicht mit erheblichen Nachteilen verbunden, solchen Aufforderungen jede andere Wirkung als die einer platonischen Drohung abzusprechen? Ist nicht andererseits die Forderung übertrieben, solche Entscheidungen müßten durch die Mitglieder der Hohen Behörde getroffen werden? Delegierungen auf die zuständigen Direktoren wären nach meiner Meinung für Maßnahmen dieser Art in einem gewissen Rahmen durchaus am Platze. Ich bin daher eher geneigt, die Schreiben vom 27. November 1961 als Entscheidungen anzusehen. Es kann im übrigen dahingestellt bleiben, ob sie in Ermangelung einer Delegierung fehlerhaft sind, denn ihre Aufhebung ist nicht beantragt; eine solche Fehlerhaftigkeit könnte, obwohl sie der Unzuständigkeit nahekommen würde, auch nicht dazu führen, daß die Maßnahmen als nichtig anzusehen wären.

Welche Folgerungen sind nun aber aus dieser Betrachtungsweise zu ziehen?

Man muß, so glaube ich, zwischen der Anwendung des ersten und des zweiten Absatzes von Artikel 35 unterscheiden.

a) Für eine Untätigkeitsklage nach Absatz 1 ist kein Raum. Denn was haben die Klägerinnen von der Hohen Behörde verlangt? Entweder ihre Entscheidung aufzuheben: das kommt formlosen Gegenvorstellungen gegen die Entscheidung gleich, es besteht jedoch für die Hohe Behörde keine Verpflichtung, in dem gewünschten Sinne tätig zu werden. Das einzige den Beteiligten zur Verfügung stehende Rechtsmittel wäre der Antrag an den Gerichtshof gewesen, die positive Entscheidung auf Grund von Artikel 33 für nichtig zu erklären. Oder (zweite Alternative) die Aufforderungen auf andere Unternehmen zu erstrecken: Nun verpflichtet offensichtlich keine Vertragsvorschrift die Hohe Behörde, gegen irgend jemand von ihren Befugnissen aus Artikel 47 Gebrauch zu machen. Wenn die Klägerinnen aber geltend machen wollten, daß die unterbliebene Erstreckung der Aufforderung auf die anderen Unternehmen ihnen gegenüber eine Diskriminierung darstellte, so beriefen sie sich damit auf einen Fehler der Entscheidung, der ebenfalls mit einer gegen die Entscheidung gerichteten Klage nach Artikel 33 hätte gerügt werden müssen.

b) Was dagegen den zweiten Absatz anbelangt, so läßt sich die Auffassung vertreten, daß die Hohe Behörde, die das Recht (aber nicht die Verpflichtung) hatte, gegen andere Unternehmen vorzugehen, sich bei der Unterlassung eines solchen Vorgehens von anderen Motiven habe leiten lassen als denjenigen, die sie bei der Erfüllung ihrer Aufgabe hätte berücksichtigen müssen, anders ausgedrückt, daß diese Unterlassung einen Ermessensmißbrauch darstelle, um es mit den Worten von Artikel 35 Absatz 2 zu sagen. Die Klägerinnen haben sich nun in der Tat ausdrücklich auf Ermessensmißbrauch berafen. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Klage nach meiner Auffassung zulässig. Natürlich muß der Ermessensmißbrauch dargetan werden, das aber gehört zur Prüfung der Begründetheit der Klage, zu der ich alsbald übergehen werde.

Kurz, entweder spricht man den Schreiben vom 27. November 1961 den Entscheidungscharakter ab, dann ist für eine Untätigkeitsklage kein Raum: das ist die einfachste Lösung, aber nach meiner Auffassung die weniger befriedigende; oder man erkennt ihnen Entscheidungscharakter zu, dann aber muß man die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage auf Grund von Artikel 35 Absatz 2, nicht aber Absatz 1, bejahen, und zwar selbstverständlich nur hinsichtlich der zweiten Alternative der Antwortschreiben (die Hohe Behörde sei verpflichtet gewesen, an andere Unternehmen dieselben Aufforderungen zu richten), nur bei dieser kommt eine Unterlassung in Betracht.

Zur Begründetheit

Die Klägerinnen berufen sich auf das Fehlen ausreichender Gründe, auf Verletzung des Vertrages, insbesondere des Artikels 47, sowie auf Ermessensmißbrauch. Jeder dieser drei Klagegründe wird zur Begründung verschiedener Rügen geltend gemacht. Um der größeren Klarheit Willen halte ich es für das beste, die vier Rügen, unter denen die Rechtsausführungen vorgetragen werden, nacheinander zu prüfen, und zwar in der im Bericht des Berichterstatters eingehaltenen Reihenfolge. Ich werde jedoch die beiden ernsten Rügen gemeinsam prüfen.

Erste RügeDie Schreiben der Generaldirektion, Stahl der Hohen Behörde vom 27. November 1961 seien wegen Fehlens von Gründen und wegen Ermessensmißbrauchs fehlerhaft, weil sie die wahrheitswidrige Behauptung enthielten, die Klägerinnen hätten sich den Nachprüfungen entzogen.

Zweite Rüge:Die Schreiben seien wegen Fehlens von Gründen, Verletzung des Vertrages und Ermessensmißbrauchs fehlerhaft, weil die Klägerinnen darin aufgefordert würden, die Rechnungen über den jeweiligen Stromverbrauch an die Hohe Behörde zu senden oder die Übersendung von ihren Stromlieferanten zu verlangen und dabei gleichzeitig zu verversichern, daß diese Rechnungen echt seien und den gesamten Stromverbrauch umfaßten.

Die Hohe Behörde behauptet, die Schreiben vom 27. November 1961 seien von den angefochtenen Entscheidungen zu unterscheiden, denn letztere wiederholten nicht die in den Schreiben gegebene Begründung.

Es trifft zu, daß das Fehlen eines wesentlichen Teiles der Buchführungsunterlagen und anderer Unterlagen des Unternehmens, welches die Durchführung einer zufriedenstellenden Überprüfung verhindert haben soll, in den angefochtenen Entscheidungen nicht mehr angeführt wird. Diese beschränken sich darauf, auf die Erfordernisse der Kontrolle sowie darauf hinzuweisen, daß es im konkreten Fall angebracht sei, vom Stromverbrauch in den Elektroöfen des Unternehmens als einem nach Auffassung der Hohen Behörde geeigneten Nachprüfungsfaktor auszugehen.

Eine solche Begründung würde sicherlich eine Aufforderung zur Erklärung über die Höhe des Stromverbrauchs rechtfertigen. Aber genügt sie auch für eine Aufforderung zur Vorlage der Rechnungen und einer Versicherung wie der im vorliegenden Fall verlangten? Das ließe sich an und für sich mit guten Gründen bestreiten.

Ein solches Verlangen war tatsächlich nur zu rechtfertigen, wenn die Hohe Behörde einigen Grund hatte, Zweifel an der Richtigkeit einer einfachen Erklärung über den Stromverbrauch zu haben; deswegen darf man die Gründe der angefochtenen Entscheidungen nicht losgelöst von dem Inhalt der Schreiben vom 27. November 1961 sehen, die ein Licht auf die ganze Angelegenheit werfen. Wenn man nun daraufhin diese Schriftstücke erneut liest, treten die Gründe für die Forderungen der Hohen Behörde klar zu Tage. Das Mißtrauen der Hohen Behörde richtet sich im übrigen nicht speziell gegen ein einzelnes Unternehmen; vielmehr hatten die voraufgegangenen Untersuchungen und die Strafverfolgungsmaßnahmen, zu denen diese geführt hatten, bei der Hohen Behörde Zweifel aufkommen lassen und ihr berechtigterweise Anlaß zu erhöhten Anforderungen bei der Nachprüfung gegeben. Das sind Erscheinungen, die man auch bei den innerstaatlichen Verwaltungen feststellen kann: die gewissenhaften Steuerzahler leiden unter den Maßnahmen, die sich gegen die weniger gewissenhaften richten. Nun bestimmt nach Ihrer Rechtsprechung (Urteil in der Rechtssache 31/59 vom 14. April 1960, RsprGH VI d 181) die Notwendigkeit der Nachprüfung im Verhältnis zum verfolgten Zweck die Grenzen der Befugnisse, die der Hohen Behörde bei der Anwendung von Artikel 47 zustehen. Bedeutet dies, daß die Notwendigkeit alles rechtfertigen kann? Sicherlich nicht: Wie auf allen Gebieten ist es Sache des Verwaltungsrichters, die Erfordernisse des öffentlichen Interesses mit der Achtung der Persönlichkeitsrechte in Einklang zu bringen. Im vorliegenden Fall glaube ich in Anbetracht der Sachlage jedoch nicht, daß in dem Verlangen nach Vorlage der Rechnungen sowie einer Versicherung — nicht ihrer Echtheit, sondern einer Versicherung, daß die vorgelegten Unterlagen tatsächlich den Gesamtstromverbrauch des Unternehmens in dem [fraglichen] Zeitraum umfassen — eine übertriebene Forderung zu erblicken ist.

Zu dem Ermessensmißbrauch, der darin liegen soll, daß nicht an alle Unternehmen die gleichen Aufforderungen gerichtet worden seien, hat die Hohe Behörde in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, diese Aufforderungen seien an alle Unternehmen ergangen, die für ihre Fertigung Elektroöfen verwendeten. Diese Behauptung ist nicht bestritten worden. Es liegt daher weder ein Ermessensmißbrauch noch eine Diskriminierung vor.

Dritte Rüge:Dieselben Schreiben sowie die Entscheidungen der Hohen Behörde vom 23. Februar 1962 seien wegen Fehlens von Gründen und Verletzung des Vertrages fehlerhaft, weil die Stromrechnungen kein brauchbares Mittel seien, die Höhe des Schrottverbrauchs zu bestimmen.

Diese Rüge ist besonders im schriftlichen Verfahren eingehend behandelt worden. Die Klägerinnen wollen dartun, daß der Stromverbrauch in den Elektroofen es nicht ermögliche, auch nur annähernd den Schrottverbrauch zu bestimmen.

Meine Herren, es handelt sich hier um eine technische Erörterung, in die einzugreifen mir nicht zweckmäßig erscheint. Es dürfte aber schwerlich zu bestreiten sein, daß der Stromverbrauch einen brauchbaren Nachprüfungsfaktor neben anderen Faktoren darstellt, wenn er auch — was die Hohe Behörde im übrigen zugibt — für sich allein nicht ausreicht, den Schrottverbrauch zu bestimmen. Es bleibt den Unternehmen in jeder Hinsicht unbenommen, später die Höhe ihres Beitrages und seiner Berechnungsgrundlagen zu erörtern. Sonach liegt weder Ermessensmißbrauch noch ein mißbräuchliches Verfahren vor.

Vierte und letzte Rüge:Die genannten Schreiben und Entscheidungen seien wegen Fehlens von Gründen und Verletzung des Vertrages fehlerhaft, weil die Hohe Behörde auf Grund der ihr übertragenen Befugnisse nicht die Übersendung von Dokumenten, die der Nachprüfung unterliegen, nach Luxemburg verlangen könne.

Formal gesehen, glaube ich nicht, daß eine besondere Begründung notwendig war, um zu erläutern, weshalb die Übersendung der Unterlagen nach Luxemburg verlangt wurde.

War aber dieses Verlangen gerechtfertigt? Auf den ersten Blick mag eine solche Aufforderung seltsam erscheinen. Ist es nicht normal und entspricht es nicht den üblicherweise bei den Kontrollen der Finanzbehörden befolgten Regeln, die Unterlagen an Ort und Stelle nachzuprüfen?

In diesem Punkt scheint in den verschiedenen Ländern der Gemeinschaft nicht genau die gleiche Regelung zu gelten. Es läßt sich jedoch nicht behaupten, daß die Aufforderung an den Steuerpflichtigen, bestimmte Unterlagen in den Amtsräumen der Verwaltung vorzulegen, unbekannt sei. Wie wir gehört haben, sind in Italien die Finanzbeamten berechtigt, das persönlich Erscheinen des Steuerpflichtigen oder seines Stellvertreters zu verlangen. In der Gemeinschaft besteht hierüber keine Vorschrift. Es handelt sich nach meiner Auffassung um eine Frage der Verhältnismäßigkeit. Die Kontrollmaßnahmen dürfen sich nicht als mißbräuchlich und außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck erweisen. Aus dieser Sicht neige ich der Auffassung zu, daß im vorliegenden Fall die Forderung der Hohen Behörde den Umständen nach nicht übertrieben war.

Tatsächlich waren sowohl durch Beamte der Hohen Behörde wie durch Angestellte der Schweizerischen Treuhandgesellschaft schon Kontrollen an Ort und Stelle vorgenommen worden, und gerade bei diesen Kontrollen hatten sich ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der von einigen Unternehmen abgegebenen Erklärungen über den Schrottverbrauch ergeben. Mir scheint, daß die Nachprüfung aller Rechnungen anhand der Unterlagen in den Amtsräumen der Hohen Behörde ein geeignetes Verfahren darstellte, das wahrscheinlich für die Beteiligten weniger lästig war als neue Kontrollen an Ort und Stelle mit all den Störungen, die solche Kontrollen zwangsläufig für die Arbeit eines Unternehmens während ihrer ganzen Dauer mit sich bringen.

Es sei mir noch eine letzte Bemerkung gestattet, die sich auf das in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Argument bezieht, nach der italienischen Gesetzgebung brauchten die Rechnungen nur fünf Jahre lang aufbewahrt zu werden: Hierauf möchte ich nur entgegnen, daß dieser Umstand für sich allein die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidungen nicht berührt; es wird Sache der Hohen Behörde sein, aus dem Fehlen der Rechnungen, das mit ihrer etwaigen Vernichtung begründet wird, unter Berücksichtigung der Umstände, unter denen diese Vernichtung stattgefunden hat, die entsprechenden Schlüsse zu ziehen.

Ich beantrage, die Klagen abzuweisen und die Kosten den Klägerinnen aufzuerlegen.