Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.05.1964 – C-94/63

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Wie in dem vor kurzem entschiedenen Verfahren 27/63 (Raponi gegen Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) geht es in den vorliegenden Rechtssachen um die Beurteilung von Beförderungsentscheidungen der Kommission. Sie sind ergangen einmal am 3. Juli 1963 zur Besetzung eines Postens in der Abteilung Personalverwaltung (Besoldungsgruppe A 4) und zum andern am 8. Juli 1963 nach Durchführung des schriftlichen Beschlußverfahrens zur Besetzung der Stelle des Assistenten des Generaldirektors der Verwaltung (gleichfalls Besoldungsgruppe A4). In beiden Fällen hatte der Kläger, bisher als Beamter der Kommission eingestuft in A 5, eine Bewerbung eingereicht; die Wahl der Kommission fiel jedoch in beiden Fällen auf einen anderen Kandidaten. Daher sein Entschluß, gegen die erwähnten Beförderungsentscheidungen mit Hilfe von Anfechtungsklagen anzugehen.

Die rechtliche Würdigung der vorliegenden Fälle wird wesentlich erleichtert durch den Umstand, daß die vorgetragenen Argumente sich weithin decken mit Argumenten, die wir im Raponi-Verfahren gehört haben. Dies gilt vor allem für den Vorwurf der Verletzung von Artikel 5, 25, 45 und 110 des Personalstatuts. Da insoweit die Parteien auf eine Erörterung ihrer Argumente in der mündlichen Verhandlung verzichtet haben und da neue Gesichtspunkte auch von Amts wegen nicht zu erkennen sind, kann ich mich damit begnügen, auf die Schlußanträge und auf das Urteil des Gerichtshofes im Verfahren Raponi zu verweisen.

Das bedeutet:

1. Beklagte Partei ist nicht die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft als solche, sondern nur die Kommission der EWG.

2. Eine Verletzung von Artikel 110 des Personalstatuts ist nicht gegeben, weil Artikel 45 des Statuts (die Vorschrift über die Beförderung von Beamten) nicht verlangt, daß vor dem Erlaß von Beförderungsentscheidungen allgemeine Durchführungsbestimmungen zur Regelung des Beförderungsverfahrens ergehen. Die Anstellungsbehörde, ist namentlich nicht verpflichtet, über die in der Stellenausschreibung festgelegten Bedingungen hinaus im vorhinein allgemein die Kriterien zu definieren, nach denen die Würdigung der Fähigkeiten der verschiedenen Bewerber vorgenommen wird, und anzugeben, welche relative Bedeutung ihnen zukommt.

3. Artikel 5 des Personalstatuts, der jedem Organ die Beschreibung der Dienstposten aufgibt, ist nicht verletzt, weil eine Beförderungsentscheidung nicht davon abhängt, daß diese Beschreibung vorher vorgenommen wird.

4. Artikel 25 des Personalstatuts ist nicht verletzt, weil eine Begründung für Beförderungsentscheidungen im Verhältnis zu den nicht beförderten Bewerbern nicht vorgeschrieben ist.

5. Schließlich hat der Gerichtshof in der Rechtssache Raponi gegen Kommission der EWG das Beförderungsverfahren nicht beanstandet, obwohl es an Berichten über die nach Artikel 45 des Personalstatuts abzuwägenden Verdienste der Beförderungsanwärter gefehlt hat. Die allgemeinen Berichte nach Artikel 43 des Personalstatuts gab es im Zeitpunkt des Erlasses der Beförderungsentscheidung (13. Februar 1963 im Falle Raponi) noch nicht; die Erstellung von ad-hoc-Berichten aber sei von der Verwaltung — anders, als ich es für richtig gehalten habe — nicht zu verlangen gewesen. — Entsprechend wird man in den vorliegenden Fällen zu entscheiden haben, auch wenn hier über die Beförderung erst im Juli 1963 beschlossen wurde, weil selbst in diesem Zeitpunkt die période d'adaptation an das neue Personalstatut nach meiner Ansicht noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden konnte.

Einige besondere Probleme tatsächlicher und rechtlicher Natur müssen dagegen noch eingehend behandelt werden, weil für sie eine Lösung in anderen Verfahren bisher nicht vorgezeichnet ist.

1. Dazu gehört das im schriftlichen Verfahren vorgetragene Argument, die Beförderungsentscheidung der Rechtssache 94/63 sei rechtswidrig, weil sie nicht, wie in Artikel 25 des Personalstatuts vorgeschrieben, unmittelbar nach ihrem Erlaß in den Gebäuden der Institution angeschlagen und im Mitteilungsblatt für das Personal veröffentlicht worden sei.

Man kann sich zwar fragen, ob diese Rüge nicht fallengelassen wurde, da der Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht mehr auf sie einging; es läßt sich aber auch leicht nachweisen, daß sie die angegriffene Entscheidung nicht zu Fall bringen könnte.

Meines Erachtens enthält nämlich Artikel 25 Absatz 2, der die Veröffentlichung bestimmter Personalentscheidungen vorschreibt, keine die Gültigkeit der Akte bedingende wesentliche Formvorschrift. Dies wäre bei Individualakten anders als bei legislatorischen Maßnahmen, die notwendig der Verkündung bedürfen, ganz ungewöhnlich. Namentlich handelt es sich in Artikel 25 insoweit nicht um eine Bestimmung, deren Einhaltung oder Nichteinhaltung den Inhalt einer Entscheidung beeinflußt. Ihr Sinn und Zweck scheint mir vielmehr darin zu bestehen, nach der Festlegung des materiellen Gehaltes einer dienstrechtlichen Entscheidung das Personal davon in Kenntnis zu setzen und eventuell betroffenen Beamten die Wahrung ihrer Rechte im Verwaltungsverfahren oder im Gerichtsverfahren zu ermöglichen. Wird sie — wie im vorliegenden Fall — insofern nicht beachtet, als die Veröffentlichung nicht unverzüglich erfolgte, sondern erst nach Ablauf von vier Wochen, so dürfte nach der ratio von Artikel 25 allein die Konsequenz in Betracht kommen, daß die Klagefristen zugunsten interessierter Beamter in einem späteren Zeitpunkt (etwa ab Kenntnisnahme) zu laufen beginnen. An eine Annullierung der betreffenden Entscheidung ist aber nicht zu denken.

2. Von größerer Bedeutung ist ein anderes Argument, das in beiden Rechtssachen vorgebracht wurde und das sich auf die Ordnungsmäßigkeit des Beförderungsverfahrens bezieht. Es gliedert sich auf in mehrere Rügen, von denen ich mich aber sogleich der wesentlichsten zuwenden werde. Sie erhielt ihre eigentliche Substanz nach Vorlegung der Dokumente, welche an die Mitglieder der Kommission zur Vorbereitung der Beförderungsentscheidungen verteilt wurden, und sie ist namentlich zu sehen im Hinblick auf bestimmte Erfordernisse, die im Raponi-Verfahren für die Vorbereitung und den Erlaß von Beförderungsentscheidungen aufgestellt wurden. Kurz gesagt geht es um die Frage, ob die Kommissionsmitglieder ausreichend informiert waren über notwendige Einzelheiten, vor allem über die Verdienste der Bewerber, die sie beim Erlaß ihrer Entscheidungen zu berücksichtigen und abzuwägen hatten.

Da in einem der beiden Fälle in einer Sitzung der Kommission entschieden wurde (Rechtssache 96/63), während im anderen Fall das schriftliche Beschlußverfahren gewählt worden war (Rechtssache 94/63), wird man bei der rechtlichen Untersuchung differenzieren müssen.

a) Sehen wir zunächst, wie sich das Beförderungsverfahren in der Rechtssache 94/63 abgespielt hat.

Es begann damit, daß am 2. Juli 1963 vom Sekretariat der Kommission den Mitgliedern der Kommission eine Note zugestellt wurde, in der der Präsident der Kommission einen bestimmten Beförderungsvorschlag machte und diesen begründete. In der Note wird erwähnt, der Generaldirektor der Verwaltung habe die Bewerbungen sorgfältig geprüft und die Bewerber angehört. Er sei zu dem Ergebnis gekommen, den Kandidaten für die Beförderung vorzuschlagen, dessen Beförderung der Präsident der Kommission später befürwortete. Der Note waren außer der Stellenausschreibung beigefügt die Bewerbungsunterlagen der verschiedenen Kandidaten (d. h. für jeden Kandidaten ein Personalfragebogen). Der Vorschlag des Präsidenten sollte als angenommen gelten, wenn nicht bis zum 8. Juli abends 18 Uhr beim Sekretariat der Kommission Bemerkungen eingingen.

Als einzige Hilfsmittel zu ihrer Unterrichtung standen den Kommissionsmitgliedern demnach die Note des Präsidenten zur Verfügung, die allerdings allein für den beförderten Kandidaten galt, sowie die von den Bewerbern selbst ausgefüllten Fragebogen, die außer anderen Angaben zur Person im allgemeinen nicht mehr enthielten als einige sehr kurze Bemerkungen über ihre bisherige Tätigkeit im Dienste der Kommission.

Wir müssen uns fragen, ob dies als ausreichend gelten kann für die Anwendung einer Bestimmung, die im Normalfall die Berücksichtigung von Berichten über Befähigung, Leistung und dienstliche Führung der Beamten verlangt, damit nach Abwägung der Verdienste der Bewerber eine gerechte Auslese zum Zwecke der Beförderung getroffen werden kann. Ich selbst habe insofern starke Bedenken, und ich gewinne nicht den Eindruck, daß sie sich verflüchtigen aufgrund des Raponi-Urteils. Eher ist das Gegenteil der Fall.

In diesem Urteil wird nachdrücklich unterstrichen, eine Beförderungsentscheidung verlange ein examen scrupuleux de dossiers comparables, damit die Beförderungsentscheidung en toute connaissance de cause ausgesprochen werde, und hervorgehoben wird die Notwendigkeit, die Würdigung der Verdienste auf einer base égalitaire et au vu de sources d'informations et de renseignements comparables durchzuführen.

Wie mir scheint, genügt das Prüfungsverfahren im Falle der Rechtssache 94/63 diesen Erfordernissen nicht. Es wurde darin gegen die Gleichheitsregel verstoßen, weil nur für den befürworteten Kandidaten ausführliche Angaben über seine bisherige Laufbahn und seine Verdienste aus der Feder eines Dritten vorhanden waren. Es wurde aber namentlich auch verstoßen gegen das Gebot, die Verdienste der einzelnen Bewerber einer gründlichen Prüfung zu unterziehen. Dafür reichen die von den Bewerbern selbst gelieferten Angaben über ihre Tätigkeit im Dienste der Kommission nicht aus, und zwar gleichgültig, ob sie verhältnismäßig detailliert oder — was die Regel war — nur sehr summarisch gehalten sind. Sie erlauben ein Urteil über Verdienste nicht, weil in den Bewerbungsbogen allenfalls gesagt ist, was die Kandidaten getan haben, nicht dagegen, in welcher Weise, mit welchem Ergebnis, mit welcher Leistung. Eine solche Meinung könnte in brauchbarer Form für die Zwecke einer Beförderungsauslese auch nicht der einzelne Kandidat, sondern nur eine unbeteiligte dritte Person abgeben.

Wir müssen also, da irgendwelche Anhaltspunkte für eine zusätzliche Unterrichtung der Kommissionsmitglieder (etwa anhand der Personalakten) nicht erkennbar sind, nach allen uns vorliegenden Indizien im Verfahren 94/63 eine unzureichende Vorbereitung der Beförderungsentscheidung konstatieren, was notwendig ihre Annullierung nach sich zieht.

b) Ähnlich ist das Bild in der Rechtssache 96/63. Auch hier wurde die Beförderungsentscheidung vorbereitet durch eine Mitteilung des Sekretariats der Kommission an die Kommissionsmitglieder, in welcher erwähnt wird, die verschiedenen Kandidaten seien vom Generaldirektor der Verwaltung empfangen worden, und auf seinen Vorschlag sei der Präsident der Kommission zu dem Entschluß gelangt, die Ernennung des später beförderten Kandidaten zu befürworten. Die Mitteilung enthält eine ausführliche Begründung für den Vorschlag und den Hinweis, Bemerkungen, die anderen Kandidaten betreffend, würden mündlich noch vorgetragen werden. Nach der Behauptung der Kommission im schriftlichen Gerichtsverfahren wurden den Kommissionsmitgliedern außerdem wie im Verfahren 94/63 die Bewerbungsfragebogen der einzelnen Kandidaten übermittelt.

Obwohl in diesem Fall in einer Sitzung der Kommission und nicht im schriftlichen Verfahren über die Beförderung Beschluß gefaßt wurde, dürfte sich, was die Vorbereitung der Entscheidung angeht, in der Beurteilung kein Unterschied ergeben. Vor der Sitzung haben die Kommissionsmitglieder über die nicht beförderten Kandidaten nicht mehr erfahren, als aus ihrem Personalfragebogen zu entnehmen ist, und auch insofern sind noch berechtigte Zweifel am Platze, weil sich aus der Mitteilung des Sekretariats nicht ergibt, daß die Bewerbungsfragebogen tatsächlich verteilt wurden. Dafür aber, daß in der Sitzung eine zusätzliche Prüfung der Verdienste der Kandidaten, sei es aufgrund anderer Dokumente oder aufgrund mündlicher Bemerkungen, stattgefunden hat, fehlt in dem Sitzungsprotokoll der Kommission jeglicher Anhaltspunkt.

Wir stellen demnach fest, daß auch im Verfahren 96/63 die Beförderungsentscheidung nicht so vorbereitet wurde, wie die Vorschrift des Artikels 45 es verlangt. Auch hier ist eine Annullierung der angegriffenen Entscheidung aus diesem Grunde unabweislich.

3. Ein drittes Argument bezieht sich lediglich auf das Verfahren 96/63. Es stützt sich auf die Tatsache, daß die angegriffene Entscheidung am 3. Juli 1963 erlassen wurde, daß sie aber wirksam werden sollte mit dem 1. November 1963, weil erst zu diesem Zeitpunkt der beförderte Bewerber eine Dienstzeit von zwei Jahren in seiner alten Besoldungsgruppe abgeleistet haben konnte.

Nach Ansicht des Klägers verlangt Artikel 45 des Personalstatuts, daß der beförderte Kandidat bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Beförderungsentscheidung ein Dienstalter von zwei Jahren in der Besoldungsgruppe nachweisen kann, aus der heraus er befördert wird.

Diese Auffassung über die Beförderungsvoraussetzungen hat den Wortlaut von Artikel 45 des Personalstatuts für sich. Es heißt da: Sie (die Beförderung) wird ausschließlich aufgrund einer Auslese unter den Beamten vorgenommen, die in ihrer Besoldungsgruppe eine Mindestdienstzeit abgeleistet haben. (Französischer Text: Elle se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d'un minimum d'ancienneté dans leur grade). Danach muß tatsächlich bei der Festlegung der Beförderungsentscheidung die Mindestdienstzeit abgelaufen sein, die in Absatz 2 von Artikel 45 definiert ist (zwei Jahre).

Es lassen sich aber auch gute Gründe dafür anführen, daß diese Deutung dem Sinn von Artikel 45 am ehesten entspricht. Da es für die Beförderung auf die Auswahl anhand erworbener Verdienste ankommt, soll offenbar das Dienstzeiterfordernis sicherstellen, daß die Anstellungsbehörde das Verhalten und die Tätigkeit von Beförderungsanwärtern während eines bestimmten Mindestzeitraums beobachten kann. Beförderungsentscheidungen vor Ablauf dieses Zeitraums zuzulassen, hieße in Kauf nehmen, daß die Anstellungsbehörde von einem Vergleich der Verdienste ausgeht, der, später vorgenommen, zu einem für den nicht beförderten Kandidaten günstigeren Ergebnis führen könnte, etwa dann, wenn ein Kandidat — wie es in unserem Verfahren der Fall ist — gerade zur Zeit des Erlasses der Beförderungsentscheidung und noch einige Zeit danach par interim die Funktionen des Postens wahrnimmt, der im Wege der Beförderung besetzt wird.

Folglich müssen wir feststellen, daß eine Beförderungsentscheidung nicht in Einklang mit den gesetzlichen Erfordernissen vorgenommen wird, wenn sie zugunsten eines Bewerbers ergeht, dem — wie im vorliegenden Falle — zur Vollendung eines Dienstalters von zwei Jahren in seiner früheren Besoldungsgruppe noch rund vier Monate fehlen.

Der Einwand der Kommission, das Beförderungsverfahren sei im vorliegenden Falle vor dem 31. März 1963 eingeleitet worden, also zu einer Zeit, während der nach Artikel 108 des Personalstatuts von den Bedingungen des Artikels 45 abgesehen werden konnte, erscheint demgegenüber unbeachtlich. Zwar erlaubt Artikel 108 des Personalstatuts (in seiner geänderten Fassung bis zum 31. März 1963) Beförderungen auszusprechen, ohne daß die Dienstalterserfordernisse des Artikels 45 erfüllt waren. Es handelt sich dabei aber um eine Übergangsbestimmung, also eine Ausnahmevorschrift, welche die allgemeine Regel des Artikels 45 durchbricht und aus diesem Grunde restriktiv zu interpretieren ist. Richtig verstanden verlangt sie, daß die Beförderungsentscheidung selbst vor dem 31. März 1963 ausgesprochen wird. Es genügt also nicht die Einleitung des Beförderungsverfahrens vor diesem Zeitpunkt. War es der Kommission aus administrativen Gründen nicht möglich, bis dahin eine Entscheidung zu fällen, so konnte sie vom 1. April 1963 an mangels ausdrücklicher Ausnahmebestimmungen nur noch nach der Regel des Artikels 45 befördern.

Ich bin daher der Auffassung, daß im Falle des Verfahrens 96/63 die Beförderungsentscheidung auch deshalb zu annullieren ist, weil sie unter Verletzung von Artikel 45 des Personalstatuts ergangen ist.

4. Gleichfalls in der Rechtssache 96/63 wurde die Rüge vorgetragen, die Beförderung sei ausgesprochen worden mit Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit des beförderten Kandidaten, d. h. der besetzte Posten sei von vornherein einem Beamten bestimmter Nationalität vorbehalten gewesen.

In rechtlicher Hinsicht ist alles Nötige zu diesem Vorwurf aus dem Urteil Lassalle gegen Europäisches Parlament (Rechtssache 15/63) zu gewinnen. Danach kann tatsächlich bei Besetzung freier Posten im Wege der Beförderung nicht die Staatsangehörigkeit von vornherein zum entscheidenden Kriterium gemacht werden. Allenfalls ist zulässig, daß bei gleichwertigen Leistungen mehrerer Bewerber zusätzlich auf die Staatsangehörigkeit geachtet wird, wenn dies notwendig erscheint, um ein geographisches Gleichgewicht im Rahmen der europäischen Beamtenschaft zu erhalten oder herzustellen.

Was die tatsächliche Seite der Rüge angeht, so sehen wir dagegen nicht genügend klar. Die Kommission bestreitet nämlich, der Staatsangehörigkeit bei der Beförderung entscheidendes Gewicht beigemessen zu haben. Sie erklärt, eine nach der Behauptung des Klägers vom Leiter der Personalabteilung zu diesem Punkt gemachte Äußerung sei lediglich die Kundgabe einer privaten Meinung gewesen, aus der auf die Motive der Kommission nicht geschlossen werden könne.

Wollte man insofern vollkommene Klarheit erreichen, so käme man also nicht um eine Zeugenvernehmung herum, weil erst danach feststünde, mit welcher Einstellung zu Fragen der Nationalität von Beförderungsanwärtern die Personalabteilung ihren für die Mitglieder der Kommission bestimmten Beförderungsvorschlag formuliert hat, von dem angenommen werden kann, daß er die Entscheidung der Kommission beeinflußt hat.

Ich bin allerdings in Anbetracht meiner bisherigen Untersuchungsergebnisse der Meinung, daß sich eine solche Beweisaufnahme erübrigt. Deshalb verzichte ich darauf, dem Gerichtshof einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten, und gebe statt dessen die Anregung, den erwähnten Streitpunkt auf sich beruhen zu lassen.

5. Entbehrlich erscheint es mir aus dem angegebenen Grunde auch, weitere zusätzliche Argumente des Klägers zu behandeln, namentlich Argumente, die zwar im schriftlichen Verfahren vorgetragen, in der mündlichen Verhandlung aber nicht mehr aufgegriffen wurden. Ich werde deshalb nicht weiter auf den Vorwurf des Ermessensmißbrauchs eingehen, erhoben in der Rechtssache 96/63 unter Berufung auf den Umstand, der beförderte Bewerber sei Zollrechtsspezialist, während der Kläger über die in der Stellenausschreibung verlangten eingehenden Kenntnisse im Personalrecht der Gemeinschaften verfüge, und ich werde aus dem gleichen Grunde auch die Vorwürfe nicht untersuchen, die in der Rechtssache 94/63 im Hinblick auf die Durchführung des schriftlichen Beschlußverfahrens erhoben wurden (Zulässigkeit des schriftlichen Beschlußverfahrens beim Erlaß von Beförderungsentscheidungen; unterbliebene Veröffentlichung der Anwendungsvorschriften zu Artikel 11 der Geschäftsordnung der Kommission; fehlende Begründung für die Notwendigkeit des schriftlichen Beschlußverfahrens; Einleitung des schriftlichen Beschlußverfahrens auf Vorschlag des Exekutivsekretärs und nicht auf Vorschlag des Präsidenten der Kommission).

6. Zusammenfassend komme ich zu dem Ergebnis, daß in beiden uns zur Beurteilung vorgelegten Beförderungsfällen erhebliche Mängel des Beförderungsverfahrens festzustellen sind. Die angefochtenen Entscheidungen müssen aus diesem Grund annulliert und die Kosten des Verfahrens nach Artikel 69 der Verfahrensordnung der Kommission auferlegt werden.