Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.06.1964 – C-1/64

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Aus anderen Gerichtsverfahren ist bekannt, daß der Ministerrat der EWG am 4. April 1962 gemäß Artikel 235 des Vertrages einen Beschluß erlassen hat, um Abhilfe zu ermöglichen, wenn sich beim Handel mit verarbeiteten landwirtschaftlichen Produkten unter den Mitgliedstaaten Schwierigkeiten daraus ergeben, daß diese verarbeiteten Produkte nach dem Vertrag einem anderen System unterworfen sind als die Ausgangsprodukte.

Aufgrund des erwähnten Beschlusses hat die Kommission durch Entscheidung vom 28. November 1963 (veröffentlicht im Amtsblatt 1963, S. 2914 ff.) der französischen Regierung auf deren Antrag die Ermächtigung erteilt, bis zum 1. Dezember 1964 bei der Einfuhr von Glukose (Dextrose) aus der Bundesrepublik Deutschland, aus Belgien, Luxemburg und den Niederlanden Ausgleichsabgaben in bestimmter Höhe zu erheben, wenn solche Abgaben nicht schon bei der Ausfuhr erhoben werden.

Die Klägerin, eine belgische Produzentin von Glukose, fühlt sich durch die Maßnahme der Kommission in ihren Absatzchancen beeinträchtigt. Sie erstrebt daher die Annullierung der Ermächtigungsentscheidung.

Die Kommission hat im schriftlichen Gerichtsverfahren gegen die erhobene Klage in erster Linie die Einrede der Unzulässigkeit vorgebracht. Darüber haben die Parteien ausführlich in der mündlichen Verhandlung vom 28. Mai diskutiert. Auch meine heutigen Schlußanträge gelten infolgedessen ausschließlich der Frage der Klagezulässigkeit.

Rechtliche Würdigung

Die aufgeworfenen Zulässigkeitsfragen sind uns nicht neu. Wie von beiden Seiten zutreffend hervorgehoben wurde, hatte der Gerichtshof schon in anderen Verfahren Gelegenheit, sich dazu unter einigen Aspekten eine Meinung zu bilden. Ich möchte jedoch ausdrücklich betonen, daß mich dieser Umstand nicht hindern wird, vollkommen unvoreingenommen an die Prüfung der jetzt zur Debatte stehenden Probleme heranzugehen. Denn einmal steht fest, daß sie den in anderen Verfahren behandelten Problemen nicht vollkommen entsprechen, und des weiteren liegt es in der Natur der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes, daß Sachverhalte auftauchen können, die wegen ihrer Neuartigkeit und Unvorhersehbarkeit zu einer Revision früher festgelegter rechtlicher Standpunkte zwingen können.

Die eingereichte Klage stützt sich auf Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages, der natürlichen und juristischen Personen den Rechtsweg eröffnet gegen Entscheidungen, die entweder an sie ergangen sind oder die zwar an eine andere Person gerichtet sind, den Kläger aber unmittelbar und individuell betreffen. — Da der im vorliegenden Verfahren angegriffene Akt zweifellos eine Entscheidung darstellt, und zwar eine Entscheidung, die nicht an die Klägerin gerichtet ist, wird uns nur die Interpretation der zweiten Klagemöglichkeit und darin im Grunde nur die Frage beschäftigen, ob die Klägerin unmittelbar und individuell betroffen ist, denn nach der bisherigen Rechtsprechung steht fest, daß auch Mitgliedstaaten andere Personen im Sinne von Artikel 173 sein können.

1. Betrifft die angegriffene Entscheidung die Klägerin unmittelbar?

Wenn wir uns zunächst mit dem Begriff des unmittelbaren Betroffenseins beschäftigen, so stellen wir fest, daß die Klägerin ihre Bemühungen, zu einer für sie günstigen Definition zu gelangen, nicht mit sehr präzisen und eingehenden Argumenten untermauert hat. Sie verweist auf das Urteil Plaumann, in dem der Gerichtshof sich zu dem Prinzip bekannt hat, Bestimmungen des Vertrages über das Klagerecht nicht restriktiv zu interpretieren (RsprGH IX 237), sie hebt die Notwendigkeit hervor, den Vertrag, der wirtschaftsrechtliche Materien regelt, in einer praktischen und realistischen Weise auszulegen, sie bezieht sich auf den Begriff intérêt direct, der im französischen Verwaltungsrecht für die Definition der Klagebefugnis eine Rolle spielt, und sie verweist auf die Tatsache, daß die französische Regierung den festen Willen hatte, von der beantragten Ermächtigung Gebrauch zu machen, woraus zu schließen sei, daß die Ermächtigung die notwendige Ursache für die Beeinträchtigung der Rechtsposition der Klägerin darstelle.

Diese Argumente haben sicher zum Teil eine Berechtigung. Auch mir erscheint es richtig, vertragliche Bestimmungen über den Rechtsschutz nicht restriktiv zu interpretieren, und auch mir erscheint es notwendig, die Tatsache nicht aus dem Auge zu verlieren, daß der EWG-Vertrag eine Ordnung wirtschaftlicher Sachverhalte zum Gegenstand hat, die ihre eigene Dynamik haben und daher mitunter die Prägung eigenständiger Begriffe (wie etwa im nationalen Steuerrecht) verlangen.

Dies enthebt uns jedoch nicht der Pflicht, für den Vertrag ein System anzustreben, das auf einigermaßen fest umrissenen Begriffen beruht, denn der Vertrag kann nicht gehandhabt werden, ohne daß auf die Erfordernisse der Rechtssicherheit Rücksicht genommen wird. Es erscheint mir insbesondere unzulässig, über Begriffe des Vertrages hinwegzugehen, ohne den Versuch zu machen, sie mit einem Sinn zu erfüllen, der nicht nur ein vernünftiges Ergebnis garantiert, sondern auch dem Wortsinn am nächsten kommt.

Dabei mag hin und wieder zurückgegriffen werden auf Rechtseinrichtungen der nationalen Systeme. Es darf aber andererseits nicht vergessen werden, daß der Vertrag nicht eine Kopie dieses oder jenes nationalen Systems bezweckt. Dafür ist seine Struktur zu eigenständig und weithin ohne Parallelen im nationalen Recht. Dafür bestand gerade auch in der Gestaltung des Rechtsschutzes deshalb keine Veranlassung, weil neben dem vertraglichen System die Systeme der nationalen Rechtsordnungen erhalten bleiben, die in vielen Fällen einen ausreichenden Schutz garantieren. So gesehen haben wir keine Veranlassung, etwa a priori anzunehmen, der Vertrag verstehe unter unmittelbar betroffen sein dasselbe, was im französischen Recht mit dem Begriff interet direct erfaßt wird.

Wenn die Klägerin versucht, das Erfordernis unmittelbar betroffen so zu deuten, daß jede Kausalverbindung zwischen einem angegriffenen Akt und beeinträchtigten Interessen ausreichend wäre, so muß sie sich von der Kommission mit Recht entgegenhalten lassen, der Begriff Kausalität umschließe die mittelbare Verursachung ebenso wie die unmittelbare. Das wissen wir aus dem Schadenersatzrecht, nach dem entweder die mittelbare Verursachung für die Schadenshaftung genügt (was im deutschen Recht der Fall ist) oder das (wie im englischen Recht) in der Regel nur die direkte Verursachung in Betracht zieht.

Mit dem Adverb unmittelbar muß also etwas anderes gemeint sein als die Kausalität. Sucht man nach Anwendungsfällen dieses Begriffes im nationalen Recht, so stößt man auf Rechtseinrichtungen, wie die mittelbare Staatsverwaltung (im Gegensatz zur unmittelbaren Staatsverwaltung), den mittelbaren Besitz im Sachenrecht im Gegensatz zum unmittelbaren Besitz usw… Hauptcharakteristikum derartiger Unterscheidungen ist, ob eine Mittelsperson zwischen das Objekt und die mittelbar handelnde Person tritt, vor allem eine Mittelsperson, die mit eigenem Willen und Autonomie ausgestattet ist.

Angesichts der bekannten Vertragsstruktur liegt deshalb nichts näher, als dem Begriff unmittelbar in Artikel 173 den Sinn zu geben, den ich in der Rechtssache Plaumann befürwortet habe. Bezeichnend für die Vertragsanwendung ist, daß die Gemeinschaftsorgane sich in vielen Fällen nur an staatliche Organe wenden, die Mitgliedstaaten etwa wie im vorliegenden Fall zu einem Handeln ermächtigen und es im übrigen in das staatliche Ermessen stellen, ob und in welcher Form von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wird. In einem solchen Fall ist der auf den Gemeinschaftsakt folgende nationale Rechtsakt seiner Motivation und seiner Ausgestaltung nach von so erheblichem Gewicht, daß er notwendig die vom Gemeinschaftsakt ausgehenden Rechtswirkungen im Verhältnis zu den Einzelnen mediatisiert. Ich sehe nicht, wie man dennoch gerade im Fall einer für einen Mitgliedstaat bestimmten Ermächtigung ein unmittelbares Betroffensein der Gemeinschaftsbürger anerkennen will, ohne diesen Begriff seiner wesentlichsten Bedeutung zu berauben.

Wenn die Klägerin demgegenüber hinweist auf die Kontinuität im Willen des antragstellenden Mitgliedstaates, die sich darin manifestiert habe, daß von der erteilten Ermächtigung sofort Gebrauch gemacht wurde, so darf diese Erscheinung im Einzelfall nicht davon abhalten, die verschiedenen Elemente des Sachverhaltes auseinanderzuhalten. Der Vertreter der Kommission hat an eindrucksvollen Beispielen klargemacht, daß durchaus nicht immer von einer erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht wird. Es kann sich der politische Wille des antragstellenden Mitgliedstaates ändern, sei es, weil sich bessere Einsicht Platz verschafft, weil sich die Zusammensetzung der entscheidenden politischen Gremien ändert, weil die wirtschaftlichen Verhältnisse eine Wandlung erfahren, weil Hindernisse nationalrechtlicher Natur eintreten oder weil die Kommission ihre Ermächtigung mit Bedingungen versieht, die es dem Mitgliedstaat geraten erscheinen lassen, von der Ermächtigung nicht oder nicht in vollem Umfang Gebrauch zu machen. — Gerade bei ermächtigenden Akten, die sich an Mitgliedstaaten richten, ist also der Ermächtigung selbst nicht mit Sicherheit zu entnehmen, ob und inwieweit Einzelinteressen betroffen werden. Die entscheidende Konkretisierung des Betroffenseins erfolgt hier vielmehr durch einen nachfolgenden selbständigen Willensakt autonomer staatlicher Behörden. Wenn aber das Betroffensein nicht dem angegriffenen Akt selbst mit Bestimmtheit zu entnehmen ist, sondern sich erst aus einem selbständigen Nachfolgeakt ergibt, über den der betreffende Mitgliedstaat stets unabhängig verfügen kann, so läßt sich auch nicht sagen, daß der Ermächtigungsakt die einzelnen Rechtsunterworfenen unmittelbar betrifft.

Ich komme somit zum gleichen Ergebnis wie im Falle Plaumann: Die Klagebefugnis scheitert an dem Umstand, daß die Klägerin von dem angegriffenen Akt nicht unmittelbar betroffen ist.

2. Fragen wir uns aber dennoch, ob wenigstens die zweite Voraussetzung des Artikels 173 erfüllt, d. h. ein individuelles Betroffensein anzunehmen wäre.

Die Kommission beruft sich zu diesem Punkt auf das Urteil Plaumann, in dem der Gerichtshof festgelegt hat: Wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, kann nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten. Sie hebt hervor, letzten Endes handele es sich im vorliegenden Fall um Maßnahmen mit normativen Auswirkungen, weil von der Ermächtigung nur Gebrauch gemacht werden konnte mit Hilfe normativer Akte. Der Kreis der Betroffenen sei daher nicht bestimmbar und eine Individualisierung der Betroffenen im Sinne des Plaumann-Urteils nicht möglich.

Daß diese Auffassung viel für sich hat, ist nicht zu leugnen, eben weil nach dem, was vorhin ausgeführt wurde, für die Frage des Betroffenseins auf die nationalen Durchführungsakte abzustellen ist. Sie soll uns aber nicht davon abhalten, auf die klägerischen Argumente noch einzugehen.

Die Klägerin ist der Meinung, die Frage des Betroffenseins müsse nach Ländern getrennt untersucht werden, weil auch die Kommission beim Erlaß ihrer Entscheidung derart differenzierend vorgegangen sei und Italien von der Regelung ausgenommen habe. Sie hebt hervor, in Belgien sei sie praktisch die alleinige Produzentin von Glukose, die in der Lage und willens sei, Exporte nach Frankreich durchzuführen. Auch könne nicht angenommen werden, daß im Laufe der Gültigkeitsdauer der Ermächtigung (ein Jahr) neue Produzenten zum Kreis der Betroffenen hinzukommen würden.

Diese Meinung halte ich einmal insofern für abwegig, als sie von der Notwendigkeit einer Aufgliederung der Ermächtigungsentscheidung nach Ländern ausgeht. Der Zweck der Entscheidung liegt darin, für französische Glukoseproduzenten Schutzmaßnahmen zu ermöglichen gegen Glukoseimporte aus anderen Gemeinschaftsländern und aus dritten Ländern. Nur weil Italien nach den Feststellungen der Kommission keine derartigen Exporte vornimmt, konnte es in der Entscheidung ausgenommen werden. Für alle anderen Gemeinschaftsländer dagegen bildet die Maßnahme, was die Frage angeht, ob ein Schutzbedürfnis überhaupt besteht, eine Einheit, ein kohärentes Ganzes. Sie kann also nicht in ebenso viele Einzelentscheidungen aufgelöst werden, wie es exportierende Mitgliedstaaten gibt, weil nach der Logik der getroffenen Maßnahme nicht selbständige, isolierte Einzelentscheidungen im Verhältnis zu den verschiedenen Mitgliedstaaten getroffen werden sollten. Folglich muß gesagt werden, daß von der angegriffenen Entscheidung die Produzenten von Glukose in allen Mitgliedstaaten außer in Italien betroffen sind.

Nun scheint aber nach den Erklärungen der Kommission festzustehen, daß es insgesamt in der Gemeinschaft nur etwa ein Dutzend Glukoseproduzenten gibt, die im wesentlichen in zwei Gruppen zusammengefaßt sind. Auch ist der Klägerin darin recht zu geben, daß diese Zahl im Laufe eines einzigen Jahres praktisch keine Veränderung erfahren wird, weil eine Produktionstätigkeit nicht so leicht aufgenommen werden kann wie eine Handelstätigkeit, und dies zumal dann, wenn die Absatzchancen durch protektionistische Maßnahmen im Gemeinsamen Markt verschlechtert sind.

Wir haben uns also zu fragen, ob mit Rücksicht auf diese tatsächlichen Besonderheiten ein individuelles Betroffensein der Klägerin anzuerkennen ist.

Dafür spricht an sich der Zweck der gestatteten Maßnahme, die auf den Schutz der französischen Hersteller von Glukose gegen die Konkurrenz ausländischer Produzenten abzielt, also ihrer Natur nach gegen die Produktionstätigkeit ausländischer Konkurrenten gerichtet ist. Mir erscheint jedoch zweifelhaft, ob sich diese einengende Betrachtungsweise rechtfertigt. Auch wenn man nicht soweit geht wie die Kommission, die auf die Tatsache hinweist, daß außer den Produzenten von Glukose auch die Hersteller von Vorprodukten, die Händler, die Exporteure und Importeure, die Verarbeiter und die Verbraucher betroffen sind — ein Hinweis, dessen Relevanz bestritten werden kann, weil offensichtlich in der Art und in der Schwere des Betroffenseins erhebliche Unterschiede bestehen —, so darf doch nicht übersehen werden, daß die ersten Auswirkungen der Ermächtigungsentscheidung sich auf den internationalen Handelsverkehr beziehen. Hauptanliegen der Schutzmaßnahme ist es, den Absatz ausländischer Glukose in Frankreich zu erschweren, also die Importe abzuschwächen. Aus diesem Grunde erscheint es mir nicht angängig, die Betrachtung auf die Situation der Produzenten zu beschränken, wenn die Frage des Betroffenseins erörtert wird. Einzubeziehen sind alle diejenigen, die am Handelsverkehr mit dieser Ware beteiligt sind, sei es als Exporteure oder als Importeure. Damit aber wird der Kreis der möglichen Betroffenen nicht nur größer, sondern auch unabgrenzbar, unbestimmbar. Wir haben eine produktbezogene Maßnahme vor uns, die jeden berührt, der mit dem betreffenden Produkt umgeht und Absatz in Frankreich plant, also offensichtlich eine Maßnahme mit normativen Auswirkungen. Von einem individuellen Betroffensein der Klägerin, vor allem von einem Betroffensein wegen persönlicher Eigenschaften — wie es im Plaumann-Urteil heißt — kann somit nicht die Rede sein.

Auch aus diesem Grunde wäre demnach die Klage zurückzuweisen.

3. Zusammenfassend komme ich zu dem Ergebnis, daß die von der Kommission erhobene Einrede begründet ist. Die Klage muß als unzulässig kostenpflichtig abgewiesen werden.

Zu den übrigen Anträgen ist zu sagen, daß eine Beiladung der französischen Regierung nach dem Verfahrensrecht des Gerichtshofes nicht in Betracht kommt. Was eventuelle Schadenersatzansprüche angeht, so sind sie in der Klageschrift nur vorbehalten, nicht aber ausdrücklich eingeklagt. Dies verstehe ich so, daß entsprechende Anträge erst gestellt werden sollten nach einer Annullierung der angegriffenen Entscheidung. Die Feststellung der Klageunzulässigkeit enthebt uns somit einer Prüfung etwaigen Verwaltungsverschuldens.