Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.11.1964 – C-109/63

Schlußanträge des Generalanwalts

Herrn Karl Roemer

18. November 1964

Herr Präsident, meine Herren Richter!

In den beiden Verfahren, denen meine heutigen Schlußanträge gelten, sind Probleme der Einstufung eines Beamten nach der Dienstpostenbeschreibung der Kommission sowie Fragen zu beurteilen, die sich auf die Befugnis zur Vertretung eines übergeordneten Beamten beziehen.

Sie wurden dem Gerichtshof von einem Beamten der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in zwei getrennten Klagen unterbreitet, bildeten aber aufgrund eines Gerichtsbeschlusses vom 1. Juli 1964 den Gegenstand einer gemeinsamen mündlichen Verhandlung und sind infolgedessen auch von mir in gemeinsamen Schlußanträgen zu untersuchen.

Der Beamte, von dem die Verfahren eingeleitet wurden, war zwar sowohl während seiner vertraglichen Anstellung bei der Kommission aufgrund analoger Anwendung der Bestimmungen des EGKS-Personalstatuts in die Kategorie B eingestuft (zunächst B/7-3, später B/6-3, B/6-5), wie er auch nach seiner Übernahme ins Beamtenverhältnis durch Entscheidung der Kommission vom 12. Dezember 1962 Beamter der Kategorie B/1 blieb (was der Gehaltsgruppe B 6 des alten EGKS-Personalstatuts entspricht). Er glaubt jedoch, nach Erlaß der Dienstpostenbeschreibung der Kommission vom 29. Juli 1963 in Anbetracht der tatsächlich von ihm ausgeübten Funktionen im Rahmen der Generaldirektion Verwaltung, Direktion Personal, Abteilung Gehälter und Reisekosten, eine höhere Einstufung beanspruchen zu können. Daher wandte er sich mit einem Schreiben vom 28. August 1963 an die Kommission und verlangte, mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in Kategorie A, Gruppe 5 oder 4, eingestuft zu werden. Als er auf sein Gesuch lediglich den Bescheid erhielt, die Kommission sei in eine Prüfung eingetreten, entschloß er sich nach Ablauf der Frist des Artikels 91 Absatz 2 des Personalstatuts zur Erhebung einer gerichtlichen Klage (Rechtssache 109/63).

Zum zweiten Verfahren kam es infolge einer Anordnung der Kommission vom 29. Juli 1963, nach der in allen Abteilungen, die außer für den Abteilungsleiter keinen Posten der Kategorie A enthalten, die Vertretung des Abteilungsleiters durch den Leiter einer anderen Abteilung wahrzunehmen ist. Diese Anordnung betraf den Kläger insofern, als er in der Abteilung Gehälter und Reisekosten tatsächlich mit der Vertretung des Leiters dieser Abteilung bei dessen Abwesenheit betraut war. Es wurde ihm daher in einer Entscheidung des Generaldirektors der Verwaltung vom 11. September 1963 mitgeteilt, diese Befugnis sei mit sofortiger Wirkung auf einen anderen Beamten der Kategorie A übertragen worden, der Kläger zur Vertretung des Abteilungsleiters also nicht mehr berechtigt.

Auch in diesem Falle erstrebte er zunächst mit Schreiben vom 16. Dezember 1963 eine Verteidigung seiner Interessen im Verwaltungsverfahren nach Artikel 90 des Personalstatuts. Als er in der vorgesehenen Frist keinen positiven Bescheid erhielt, der die Rücknahme der getroffenen Maßnahmen anordnete, reichte er eine zweite Klage ein (Rechtssache 13/64).

Insgesamt haben wir in den beiden Verfahren folgende Anträge zu untersuchen:

VON SEITEN DES KLÄGERS

Rechtssache 109/63:

die stillschweigende Ablehnungsentscheidung der Kommission auf den Antrag vom 28. August 1963 für nichtig zu erklären;

die Ernennung des Klägers zum Beamten auf Lebenszeit insoweit für nichtig zu erklären, als sie eine Einstufung in B 1 ausspricht;

die Kommission für verpflichtet zu erklären, den Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in A/5 einzustufen (nach der Modifizierung des Antrags in der Erwiderung: zumindest mit Wirkung vom 28. August 1963);

die Kommission zur Zahlung der Gehaltsrückstände in Höhe von einem belgischen Franken (nach der Modifizierung des Antrags in der Erwiderung: zur Zahlung der Gehaltsrückstände schlechthin) zu verurteilen;

die Kommission zur Zahlung von einem belgischen Franken als Ausgleich für erlittenen moralischen Schaden zu verurteilen.

Rechtssache 13/64:

Die Entscheidung des Generaldirektors der Verwaltung vom 11. September 1963 für nichtig zu erklären;

falls diese Entscheidung sich auf die Kommissionsentscheidung vom 29. Juli 1963 stütze: auch die letztere für nichtig zu erklären;

die Kommission zum Ersatz immateriellen Schadens in Höhe von einem belgischen Franken zu verurteilen.

VON SEITEN DER KOMMISSION

In der ersten Rechtssache: den auf Nichtigerklärung der Titularisierungsentscheidung gerichteten Klageantrag als unzulässig, in jedem Falle aber, wie auch den Rest der Klage, als unbegründet zurückzuweisen;

in der zweiten Rechtssache: die Klage in vollem Umfang als unzulässig zurückzuweisen.

Rechtliche Würdigung

Trotz der Verbindung der beiden Sachen empfiehlt es sich, in der rechtlichen Beurteilung getrennt nach den einzelnen Klagen zu verfahren. Ich wende mich deshalb zunächst der Klage 109/63 zu, um deren Anträge in der Reihenfolge der Klageschrift zu prüfen.

1. RECHTSSACHE 109/63

1. Der Beurteilung der Klageanträge sind auch in diesem Verfahren einige Worte zur Bezeichnung des Prozeßgegners vorauszuschicken, ein Problem, auf das sich der Vertreter des Klägers in besonderer Weise versteift hat. Nach seiner Ansicht ist beklagte Partei nicht nur die Kommission der EWG, sondern die Gemeinschaft schlechthin, was zur Folge habe, daß auch der Ministerrat als Prozeßbeteiligter angesehen werden müsse. Der Kläger verweist dazu auf Artikel 90 des Personalstatuts, auf die Opportunität, vom Ministerrat im Verfahren die Vorlage der Materialien zum Personalstatut zu verlangen, sowie auf die Tatsache, daß die Kommission beim Ministerrat für ihren Stellenplan die Transformation eines Postens der Kategorie B/1 in einen Posten der Kategorie A/5 erfolglos beantragt habe, womit — wie übrigens auch im Hinblick auf die Schadenersatzansprüche — ein Interesse nachgewiesen sei, entsprechende Informationen vom Ministerrat zu erhalten und dessen Verantwortlichkeit feststellen zu lassen.

Zu diesem Vortrag möchte ich lediglich bemerken, daß alle seine Argumente dem Gerichtshof wiederholt unterbreitet und sowohl in den Schlußanträgen wie in den Urteilen erschöpfend behandelt worden sind. Ich begnüge mich deshalb damit, auf die erwähnten Vorgänge zu verweisen und festzuhalten, daß nach unserer ständigen prozessualen Praxis in einem Verfahren wie dem vorliegenden allein die Kommission beklagte Partei ist. Jedenfalls kann nicht durch eine Adressierung der Klage an die Wirtschaftsgemeinschaft als solche der Ministerrat in das Verfahren einbezogen werden.

Was andere verfahrensrechtliche Fragen angeht, insbesondere Probleme der Zulässigkeit von Klageanträgen, so werde ich auf sie jeweils in dem Zusammenhang, in dem sie sich stellen, eingehen.

2. Der erste Klageantrag lautet auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Ablehnungsentscheidung der Kommission, d. h. derjenigen Entscheidung, die nach Ablauf der Frist des Artikels 91 des Personalstatuts als mit negativem Inhalt gegenüber dem Anspruch des Klägers auf Einstufung in A/5 erlassen gilt. Die Ablehnung soll rechtswidrig sein, weil der Kläger — so seine These — nach Artikel 102 Artikel 5 und Anhang I des Personalstatuts in Verbindung mit der Dienstpostenbeschreibung der Kommission in Anbetracht tatsächlich ausgeübter Funktionen in Kategorie A/5 klassiert werden müsse.

a) Was zunächst die Anspruchsgrundlage von Artikel 102 des Personalstatuts angeht, so kann ich darauf verzichten, den Wortlaut dieser wiederholt in Gerichtsverfahren behandelten Bestimmung zu zitieren. Wir brauchen uns auch nicht länger mit der Ansicht des Klägers auseinanderzusetzen, stillschweigend zuerkannt im Sinne von Artikel 102 sei eine Besoldungsgruppe durch die Zuweisung bestimmter Funktionen, wenn nachgewiesen sei, daß diese eine entsprechende Einstufung verlangten.

Seit dem Urteil Maudet (Rechtssachen 20 und 12/63) steht fest, daß mit der Wendung stillschweigend zuerkannt nicht ein Hinweis auf die ausgeübten Funktionen gemeint ist, sondern eine Bemessung der Gehaltsbezüge für die sogenannten Brüsseler Vertragsangestellten unter analoger Anwendung der Gehaltsgruppen des EGKS-Personalstatuts. Von dieser Auffassung abzugehen, sehe ich keinen Anlaß. Da aber genau bekannt ist, welche Gehaltsgruppen dem Kläger auf die beschriebene Weise in verschiedenen Entscheidungen der Kommission zuerkannt wurden, und da unstreitig ist, daß seine letzte vertragliche Einstufung der in der Titularisierungsentscheidung enthaltenen Einstufung entspricht, kann der Kläger aufgrund von Artikel 102 des Personalstatuts einen weiterreichenden Einstufungsanspruch nicht geltend machen.

b) Problematischer dagegen ist die Frage, ob sich Rechte auf eine von Artikel 102 abweichende Einstufung aus Anhang I zum Personalstatut in Verbindung mit der Dienstpostenbeschreibung der Kommission ableiten lassen, wenn gezeigt wird, daß die tatsächlich ausgeübten Funktionen eine höhere Einstufung rechtfertigen.

Der Kläger ist der Meinung, ein solcher Anspruch bestehe in seiner Person. Er beruft sich dafür auf die von der Kommission gegebene Definition der Tätigkeit eines Hauptverwaltungsrats (Administrateur principal — Kategorie A/5, 4), die wie folgt gekennzeichnet ist:

— Leiter eines Referats einer Abteilung

— Leiter eines besonderen Dienstes

— Qualifizierter Beamter mit Referententätigkeit oder Kontrolltätigkeit in einem Referat

— Stellvertreter eines Abteilungsleiters,

und er beruft sich auf das Urteil Maudet, dessen entscheidender Passus besagt (RsprGH X 250):

Jedoch haben alle Bediensteten, die nach ihrer Ernennung zum Beamten auf einem schon bestehenden Dienstposten verblieben sind, dem der damit verbundenen Tätigkeit entsprechend nach dem neuen Statut eine höhere als die im Verfahren nach Artikel 102 erlangte Besoldungsgruppe zuzuordnen wäre, nach den in Anhang I aufgestellten Grundsätzen der Zuordnung von Tätigkeit und Besoldungsgruppe Anspruch auf Berichtigung ihrer Einstufung.

So einfach, wie auf den ersten Blick die Lösung unseres Falles nach diesen Zitaten erscheint, ist sie jedoch bei näherem Zusehen nicht.

Auch wenn man den rechtlichen Umstand außer Betracht läßt, daß der Kläger Maudet sich unmittelbar auf den Text des Statuts (Anhang I) stützen konnte, während im vorliegenden Verfahren die Dienstpostenbeschreibung der Kommission herangezogen werden muß, deren rechtliche Bedeutung und Kraft möglicherweise nicht gleichzusetzen ist mit derjenigen von Anhang I zum Statut, so bleiben doch, was den tatsächlichen Sachverhalt der beiden Verfahren angeht, wesentliche Abweichungen.

Im Falle Maudet war unstreitig, daß der Kläger als Abteilungsleiter in die Dienste der Kommission getreten ist, daß er im Zeitpunkt der Klageerhebung als Abteilungsleiter eingesetzt war, daß er in allen amtlichen Akten als Abteilungsleiter bezeichnet wurde und daß die Inhaber gleichartiger Dienstposten bei der Kommission in die Besoldungsgruppe eines Abteilungsleiters (A/3) eingestuft sind. Die einzige wesentliche Einwendung der Kommission gegen den Klassierungsanspruch des Klägers Maudet lautete dahin, daß sie in ihrem Stellenplan keine freie Planstelle zur Verfügung hätte.

Anders der vorliegende Fall. Hier wird von der Kommission mit Nachdruck die Behauptung bestritten, der Kläger übe in Wirklichkeit die Funktionen eines Hauptverwaltungsrats (Administrateur principal) aus, er sei als Stellvertreter (Adjoint) des Abteilungsleiters eingestellt worden und in dieser Rolle eingesetzt gewesen.

Folglich scheidet eine einfache Übernahme der Deduktionen des Urteils Maudet aus, und es bleibt uns nicht erspart, die Einzelheiten des gegenwärtigen Sachverhalts genau zu untersuchen.

Ich werde dabei vorgehen nach der Dienstpostenbeschreibung der Kommission, die uns in bezug auf die dienstliche Verwendung die folgenden Fragen aufgibt:

Ist oder war der Kläger Stellvertreter eines Abteilungsleiters (adjoint d'un chef de division)?

Ist der Kläger Leiter eines Referats einer Abteilung (chef d'un secteur d'activite d'une division)?

Ist der Kläger ein qualifizierter Beamter mit Referententätigkeit oder Kontrolltätigkeit in einem Referat (fonctionnaire qualifié Charge de tâches de conception, d'études ou de contrôle d'un secteur d'activité)?

Zum ersten Punkt

Wie ich glaube, stellt sich in seiner Behandlung zunächst eine rechtliche Frage. Sie lautet: Sind die tatsächlich ausgeübten Funktionen maßgeblich für die Einstufung eines Beamten, oder kommt es darauf an, welche Funktionen einem Beamten von der kompetenten Anstellungsbehörde, die über Einstufung und Beförderung zu entscheiden hat, anvertraut wurden?

Nach meiner Überzeugung kann es keinen Zweifel geben, daß die Frage in letzterem Sinne zu beantworten ist. Würde etwas anderes gelten, so müßte die Rechtssicherheit in unerträglicher Weise leiden, und die Organisationsgewalt einer Behörde könnte dadurch ausgehöhlt werden, daß ein Beamter, etwa gedeckt durch seinen unmittelbaren Dienstvorgesetzten, sich höhere Funktionen anmaßt.

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß es den Begriff Anstellungsbehörde erst nach Inkrafttreten des Personalstatuts gegeben habe. Logischerweise muß für den davorliegenden Zeitraum davon ausgegangen werden, daß es maßgeblich auf Akte der Kommission selbst ankommt, wenn nicht die wirksame Delegierung von Befugnissen auf dem Gebiet des Dienstrechts nachgewiesen werden kann.

Wie verhält es sich damit im Hinblick auf die vom Kläger angeblich innegehabte Stellung eines Stellvertreters (Adjoint) des Abteilungsleiters?

Daß im Organigramm der Kommission ein derartiger Posten nicht vorgesehen war, kann sicher nicht entscheidend sein, weil es, wie der Fall Maudet gezeigt hat, gleichwohl möglich ist, einem Bediensteten die Funktionen einer höheren Gehaltsgruppe zu übertragen mit der Folge eines entsprechenden Einstufungsanspruchs.

Ebensowenig ist aber umgekehrt maßgebend, mit welchem Titel der Kläger aufgetreten ist, denn eine stillschweigende Zuweisung von Funktionen auf dem Wege der Duldung eines bestimmten Verhaltens von Beamten kann nicht anerkannt werden. Auch scheinen mir angebliche Versprechungen des jetzigen unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers und des Personaldirektors der Kommission vor dem Dienstantritt des Klägers ebensowenig beweiskräftig zu sein wie im übrigen alle diejenigen Schriftstücke aus der Flut der uns unterbreiteten Dokumente, die nicht von der Anstellungsbehörde selbst ausgehen oder von ihr gebilligt wurden, sondern etwa vom gegenwärtigen Dienstvorgesetzten des Klägers (als Direktiven an die Beamten der Abteilung Gehälter und Reisekosten oder gerichtet an andere Abteilungen und Direktionen der Kommission), vom Generaldirektor der Verwaltung (betreffend die Vertretungsbefugnis des Klägers), von einem Kabinettschef der Kommission oder dem Generaldirektor der Verwaltung (betreffend die dienstliche Beurteilung des Klägers und bestimmt für seine nationale Verwaltung) oder gar von einem Mitglied der Hohen Behörde in dessen Eigenschaft als Generalkommissar der Gemeinschaften bei der internationalen Ausstellung in Turin, bei welcher Gelegenheit auch der Kläger als Adjoint seines unmittelbaren Dienstvorgesetzten tätig gewesen sein soll, denn die Urheber dieser Schriftstücke haben keine Kompetenz, etwas Verbindliches anzuordnen über die Verwendung des Klägers in einem höheren Dienstposten als dem ihm von der Kommission unmittelbar zugewiesenen. — Entscheidend ist vielmehr, daß in keinem der wirklich maßgeblichen Dokumente, weder im Anstellungsschreiben noch in der Titularisierungsurkunde, noch in Berichten über die Tätigkeit und die Fähigkeiten des Klägers davon gesprochen wird, er habe die Aufgaben eines Adjoint des Abteilungsleiters (vgl. das Anstellungsschreiben vom 18. November 1958, in dem es lediglich heißt: Prévu pour traitements et missions; Note des Generaldirektors der Verwaltung an den Exekutivsekretär der Kommission vom 30. April 1959 betreffend höhere Einstufung des Klägers, die den Kläger nur als chef de la section frais et missions kennzeichnet; Note des Exekutivsekretärs der Kommission an den Generaldirektor vom 26. Mai 1959 betreffend Einstufung des Klägers in B/6-3 als chef de section; Brief des Generaldirektors der Verwaltung an den Kläger vom 26. Mai 1959 über seine Einstufung in B/6-3, in dem gleichfalls nur von den Funktionen eines chef de section gesprochen wird). Also hatte der Kläger nicht kraft kompetenter Anordnung die Funktionen eines Adjoint seines Abteilungsleiters.

Ergänzend sei im übrigen noch vermerkt, daß nach der Gesamtheit der uns bekannten Dokumente auch zweifelhaft erscheint, ob der Kläger tatsächlich in der Rolle eines Adjoint tätig wurde. Wie die Kommission zutreffend hervorhebt, wäre dafür erforderlich gewesen eine ständige Unterstützung des Abteilungsleiters als Hauptbeschäftigung des Klägers mit der Möglichkeit, die Funktionen des Abteilungsleiters in vollem Umfang auszuüben. Im wesentlichen ergeben die angeführten Dokumente lediglich, daß der Kläger zeitweise, bei Abwesenheit des Abteilungsleiters, als dessen Vertreter tätig war, wobei seine Kompetenz, was die Auszahlungsanordnungen angeht, enger umgrenzt war als die des Abteilungsleiters. Auch enthalten die Direktiven des Abteilungsleiters für dessen Abwesenheit ausdrücklich den Hinweis, Schreiben von grundsätzlicher Bedeutung seien dem Personaldirektor oder dem Generaldirektor der Verwaltung zur Unterschrift vorzulegen, eine Einschränkung, die mit der Rolle eines Adjoint schwerlich vereinbar erscheint.

Somit dürfte feststehen, daß der Kläger nicht beanspruchen kann, qua Adjoint seines Abteilungsleiters in eine höhere Gehaltsgruppe eingestuft zu werden.

Zum zweiten Punkt

Kann er seinen Anspruch — so müssen wir uns weiterhin fragen — darauf stützen, daß er Leiter eines Referats einer Abteilung (chef d'un secteur d'une division) ist?

Auf den ersten Blick scheint das der Fall zu sein, denn unstreitig wurde ihm von der Anstellungsbehörde im Rahmen der Abteilung Gehälter und Reisekosten die Unterabteilung Reisekosten übertragen, wo er einer Gruppe von anderen (B- und C-) Beamten vorsteht.

Ich habe jedoch Zweifel, ob eine derart oberflächliche Orientierung am bloßen Wortlaut der Dienstpostenbeschreibung, die sich nicht um deren Gesamtzusammenhang kümmert, angebracht ist. — Auch bin ich nicht überzeugt von der Richtigkeit der klägerischen These, Unterabteilungen im Rahmen einer Abteilung seien notwendig secteurs d'activité im Sinne von Kategorie A/5, weil der konsequenten Durchgliederung der Beamtenlaufbahnen eine lückenlose Gliederung der Verwaltungsorganisation entsprechen müsse. Es ist durchaus vorstellbar, daß die von einem hohen Beamten geleitete Verwaltungseinheit zwar Unterabteilungen aufweist, daß diese aber mit Rücksicht auf die Natur der dort verrichteten Tätigkeit nicht Abteilungen oder Sektionen in einem bestimmten Sinne der Dienstpostenbeschreibung sein müssen.

Tatsächlich dürfte es — wie die Kommission zu Recht hervorhebt — für die Dienstpostenbeschreibung, die eine Bewertung von Funktionen voraussetzt, in erster Linie auf die Natur der geleisteten Dienste und erst danach auf die Verwaltungsorganisation ankommen. Dies kann aus Artikel 5 des Personalstatuts entnommen werden, wonach die Laufbahngruppe A Dienstposten umfaßt, die eine Hochschulbildung oder eine gleichwertige Berufserfahrung erfordern. Es erscheint deshalb allein sinnvoll, die Natur der vom Kläger geleisteten Dienste in den Mittelpunkt der Betrachtung zu stellen und daraus Schlußfolgerungen für die Berechtigung seiner Ansprüche zu ziehen. Damit kommen wir zu

Punkt 3

unserer Untersuchung, d. h. zu der Frage, ob die vom Kläger ausgeübten Funktionen als Referententätigkeit (tâches de conception) im Sinne der Dienstpostenbeschreibung qualifiziert werden können. Daß diese Frage mit zu den heikelsten des Verfahrens gehört, ist offensichtlich. Sie muß beantwortet werden nach außerordentlich vagen Begriffen (Referententätigkeit, Kontrolltätigkeit— conception, etudes, contröle), die wesensmäßig eine subjektive Bewertung voraussetzen. Dabei kann es nicht die Aufgabe des Gerichtshofes sein, sich an die Stelle der Verwaltung zu setzen, sondern allenfalls nachzuprüfen, ob deren Ermessen in korrekter Weise ausgeübt wurde. Die Beantwortung der Frage wird zusätzlich erschwert durch den Umstand, daß nur wenige Anhaltspunkte über Einzelheiten der Tätigkeit des Klägers von der maßgeblichen Anstellungsbehörde vorliegen, denn selbstverständlich müssen auch hier alle diejenigen Beurteilungselemente beiseite gelassen werden, die auf eine Darstellung des Klägers selbst (in Tätigkeitsberichten) oder seines unmittelbaren Vorgesetzten zurückgehen, da dieser bekanntlich die Tendenz hatte, den Kläger mehr und mehr zu seinem Stellvertreter (Adjoint) zu machen.

Beachtet man dieses Erfordernis, so ist man im wesentlichen auf die Feststellung des Integrationsberichtes angewiesen, der Kläger sei Hauptsachbearbeiter für Reisekostenangelegenheiten. Daß er im Integrationsbericht daneben als Verwaltungsbeamter bezeichnet wird, hat entgegen der Auffassung seines Vertreters keine rechtliche Bedeutung, weil diese Bezeichnung im deutschen Sprachgebrauch neutral ist, d. h. nicht auf ein bestimmtes Niveau der Beamtentätigkeit hinweist. — Wesensmäßig gehört zur Tätigkeit der Reisekostensachbearbeiter nach den Erklärungen der Kommission die Erstellung von Reisekostenabrechnungen, also die Anwendung detaillierter Statutsbestimmungen auf Einzelfälle, die Ausarbeitung und Kontrolle eines Rechenwerkes. Diese Tätigkeit ist zweifellos nicht durchweg einfach, sie wird aber doch nach allen Erfahrungen (vor allem auch bei einem Vergleich mit der nationalen Praxis) zutreffend als eine Tätigkeit des mittleren gehobenen Dienstes angesehen, keinesfalls jedoch als eine Funktion, die akademische Vorbildung verlangt. Bestätigt wird die Richtigkeit dieser Auffassung durch die Tatsache, daß auch bei der Hohen Behörde und bei der Kommission der Euratom-Gemeinschaft die entsprechenden Aufgaben von Beamten der Kategorie B wahrgenommen werden. Wenn der Kläger dagegen einwendet, der Arbeitsanfall bei der Kommission der EWG sei ungleich umfangreicher mit Rücksicht auf die höhere Beamtenzahl und die besonderen Aufgaben der EWG-Kommission, so erscheint dies nicht ausschlaggebend, da es nicht auf den Umfang, sondern allein auf die Natur der geleisteten Dienste ankommen kann.

Somit ist nach den uns zur Verfügung stehenden Beurteilungselementen nicht zu erkennen, daß die Kommission in der Bewertung der Tätigkeit des Klägers ermessensmißbräuchlich gehandelt hätte.

Nun hat allerdings der Vertreter des Klägers von der Kommission die Vorlage eines von ihm bezeichneten Dokuments in der mündlichen Verhandlung erwirkt, aus dem entnommen werden soll, daß die Kommission selbst inzwischen zu einer abweichenden Bewertung der Tätigkeit des Klägers gelangt ist und diese als eine Funktion der Kategorie A gewertet wissen will. Es handelt sich um ein Dokument zur Begründung budgetrechtlicher Anträge an den Ministerrat für das Jahr 1964. Wir müssen uns also fragen, ob unser bisher erarbeitetes Ergebnis dadurch erschüttert wird.

Mit Sicherheit ist dies nicht in vollem Umfang möglich, weil aus dem erwähnten Dokument allenfalls eine Bewertung für die Jahre 1963/64 entnommen werden kann. Aber auch abgesehen davon habe ich erhebliche Bedenken gegen seine Eignung als Beweisurkunde für unsere Zwecke. Offenbar verhält es sich so, daß die Kommission einen Ausbau ihrer Verwaltungsorganisation anstrebt, u. a. einen Ausbau der Abteilung Gehälter und Reisekosten. Wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, wird die Erreichung eines derartigen Zieles in budgetrechtlichen Auseinandersetzungen erleichtert, wenn nicht neue Posten zusätzlich angefordert, sondern nur die Transformierung vorhandener Posten beantragt wird. Von diesem Zweck her dürfte das Papier zu beurteilen sein als ein die Verhandlungen mit dem Ministerrat über eine Reihe von Fragen vorbereitendes Schriftstück, d. h. als eine Art Absichtserklärung. Nicht dagegen erscheint es gerechtfertigt, daraus zwingende Schlüsse des Inhalts abzuleiten, die Kommission anerkenne jetzt schon ohne Zuweisung zusätzlicher höherer Funktionen verbindlich eine andere Bewertung der Funktionen des klägerischen Dienstpostens und sie sei definitiv entschlossen, im Falle eines erfolgreichen Ausgangs ihrer Haushaltsverhandlungen den aufgewerteten Posten dem Kläger zu übertragen. Ich neige deshalb dazu, das für die Haushaltsdebatte der Kommission bestimmte interne Dokument als nicht genügend beweiskräftig für die Entscheidung der Frage anzusehen, ob die Kommission die Tätigkeit des Klägers im Rahmen ihres Ermessens zutreffend qualifiziert hat.

Nach alledem bleibt es bei der Feststellung, daß der Kläger weder als chef de section noch als mit tâches de conception betrauter Beamter, noch als Adjoint seines Vorgesetzten einen Anspruch darauf hat, in die Kategorie A/5 eingestuft zu werden. Ich möchte jedoch ausdrücklich die Notwendigkeit einer entgegengesetzten Entscheidung zumindest für die Zeit nach Erstellung des erwähnten Budgetdokuments betonen, falls der Gerichtshof in seiner Bewertung zu einer abweichenden Auffassung gelangen sollte.

3. Was den zweiten Klageantrag angeht — gerichtet auf Annullierung der Titularisierungsentscheidung, soweit sie eine Einstufung in B/1 vorsieht —, so steht mit dem, was bisher ausgeführt wurde, fest, daß er gleichfalls nicht begründet sein kann.

Der Vollständigkeit und Korrektheit halber will ich mich aber auch noch zur Frage der Zulässigkeit aussprechen, die von der Kommission verneint wird. Tatsächlich steht fest, daß, gerechnet von der Mitteilung der am 12. Dezember 1962 ergangenen Titularisierungsentscheidung an (18. Dezember 1962), die Klage erhebliche Zeit nach Ablauf der Drei-Monatsfrist des Artikels 91 beim Gerichtshof eingegangen ist (nämlich am 23. Dezember 1963). Wenn der Kläger dazu bemerkt, während des Laufs der Klagefrist sei eine Anfechtung nicht zumutbar gewesen, da es an einem wesentlichen rechtlichen Element zur Beurteilung seines Anspruchs, dem Erlaß der Dienstpostenbeschreibung, gefehlt habe, so ist dies sicher zutreffend. Andererseits stellt dieser Umstand nicht einen Wiedereinsetzungsgrund dar, der es ermöglichen könnte, eine Klage nach Ablauf der gesetzlichen Frist zu erheben. Die einzige damit verbundene Rechtsfolge ist die, daß mit Rücksicht auf die Änderung der Rechtslage ein Antrag auf Änderung der Titularisierungsentscheidung eingebracht und, bei Weigerung der Kommission, ein Karenzverfahren eingeleitet werden konnte, ein Weg, den der Kläger tatsächlich mit seinem Klageantrag Nr. 1 gegangen ist. Daneben erscheint es aber ausgeschlossen, ein Anfechtungsverfahren gegen die Ernennungsentscheidung anzustrengen, so daß wir tatsächlich im Hinblick auf den zweiten Klageantrag nicht nur dessen Unbegründetheit, sondern auch seine Unzulässigkeit feststellen müssen.

4. Zum dritten Klageantrag, gerichtet auf die Feststellung einer bestimmten Einstufung, mit Wirkung vom 1. Januar 1962, möchte ich bemerken, daß ich ihn anders als die Kommission nicht für unzulässig halte, und dazu auf die Rechtsprechung der Ersten Kammer des Gerichtshofes (Rechtssache 18/63) verweisen. Daraus ist zu entnehmen, daß in Dienststreitigkeiten nicht nur Anfechtungs- und Leistungsklagen, sondern auch Feststellungsklagen zulässig sind. Auf eine Vertiefung dieser These kann indes verzichtet werden, weil in jedem Falle nach dem, was bisher zur Beurteilung des Sachverhalts ausgeführt wurde, der Antrag des Klägers unbegründet ist.

5. Daß aus demselben Grunde auch der Klageantrag Nr. 4, gerichtet auf Zahlung der Gehaltsrückstände, unbegründet ist, bedarf keiner weiteren Ausführungen, denn er hat zur Voraussetzung die Anerkennung des Einstufungsanspruchs des Klägers.

6. Zum Schadenersatzanspruch schließlich ist zu sagen, daß sich hier, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, ernsthafte Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Ordnungsmäßigkeit der Klageschrift erheben. Der Kläger hat vollständig darauf verzichtet darzulegen, worin nach seiner Ansicht der Amtsfehler der Kommission bei der Bestimmung seiner Gehaltsstufe liegen soll, offenbar in der irrigen Meinung, der Nachweis einer objektiv rechtswidrigen Unterlassung, begangen von der Kommission, sei ausreichend für die Begründung seines Ersatzanspruches. Die Zurückweisung dieses Antrags ist folglich bereits aus formellen Gründen möglich. Darüber hinaus ist offensichtlich, daß es auch an der Begründetheit fehlt, weil der Kommission, wie zu den übrigen Klageanträgen ausgeführt wurde, ein rechtswidriges Verhalten nicht vorgeworfen werden kann.

7. Insgesamt ist somit, ohne daß es der Erhebung weiterer Beweise bedürfte, die Feststellung zu treffen, daß die Klageanträge der Rechtssache 109/63 teils als unzulässig, in jedem Falle aber als unbegründet zurückzuweisen sind.

II. RECHTSSACHE 13/64

Im zweiten Verfahren macht der Kläger geltend, es sei ihm zu Unrecht die Befugnis zur Vertretung des Leiters der Abteilung Gehälter und Reisekosten entzogen worden. Er verlangt die Aufhebung der entsprechenden Entscheidungen mit der Begründung, der Generaldirektor der Verwaltung habe nicht die Kompetenz, eine derartige Anordnung zu treffen, der Kläger habe Anspruch auf Aufrechterhaltung seiner Funktionen, es fehle an einer ausreichenden Begründung für die getroffenen Maßnahmen und es sei, falls diesen ein allgemeiner Charakter zuzuschreiben sei, zu Unrecht ihre Veröffentlichung unterblieben. — Darüber hinaus erstrebt er auch in dieser Rechtssache den Ersatz des durch die beanstandeten Maßnahmen angeblich verursachten moralischen Schadens.

Die Kommission hält die zweite Klage für unzulässig, und zwar vor allem mit der Begründung, die Akte, deren Beseitigung verlangt wird, seien ihrer Natur nach der Anfechtung durch die betroffenen Beamten entzogen.

Tatsächlich dürfte — wie gleich zu zeigen sein wird — der Schwerpunkt der Untersuchungen in dieser zweiten Rechtssache auf dem Gebiet der Klagezulässigkeit liegen.

1. Zulässigkeit der Klage

a) Zu den Annullierungsanträgen

Nach Artikel 91 des Personalstatuts ist der Gerichtshof zuständig für alle Streitsachen zwischen einer Gemeinschaft und einer der im Statut genannten Personen über die Rechtmäßigkeit einer diese Person beschwerenden Maßnahme. Es ist also zu prüfen, was unter beschwerende Maßnahmen im Sinne des Statuts zu verstehen ist, denn es erscheint selbstverständlich, daß ein Beamter nicht jede Anordnung, die von seiner Dienstbehörde an ihn gerichtet wird, zum Gegenstand einer Anfechtungsklage machen kann, soll nicht der Gerichtshof überfordert und das Funktionieren der Verwaltung in Frage gestellt werden. Das Problem ist aus dem nationalen Recht durchaus geläufig, denn auch dort wird in der Literatur und in der Rechtsprechung ständig versucht, eine vernünftige Grenzlinie zu definieren, welche die anfechtbaren Verwaltungsakte im Beamtenrecht von den nicht anfechtbaren dienstlichen Anordnungen trennt.

Was das deutsche Recht angeht, so wird allgemein die Ansicht vertreten, gerichtliche Klagen von Beamten seien nicht möglich gegen Verwaltungsanordnungen betreffend die Dienstordnung, den inneren Dienstbetrieb, die Organisation und die Geschäftsverteilung des Dienstes. Dazu rechnen auch Fälle wie die Zuteilung anderer Dienstgeschäfte an einen Beamten innerhalb derselben Behörde oder geschäftsverteilende Maßnahmen, mit denen einem Beamten wesentliche Teile seines bisherigen Arbeitsgebietes entzogen werden. Nur in bezug auf Maßnahmen, die das Beamtenverhältnis als solches, den Beamten als Träger eigener Rechte oder sonstige Rechtsverhältnisse des Beamten betreffen, wird eine Anfechtungsklage für zulässig angesehen.

Ähnlich verhält es sich wohl im französischen Recht, wie ich aus der Literatur und einer Reihe von Entscheidungen des Conseil d'Etat zu entnehmen glaube. Danach sind allgemein unanfechtbar Anordnungen zur Organisation und zum Funktionieren des Dienstes. Die Anfechtung wird zugelassen, wo Vorrechte und Amtseigenschaften von Bediensteten betroffen, wo Rechte aus dem Statut verletzt sind, die Karrieremöglichkeit beeinträchtigt wird oder wo dienstliche Anordnungen den Charakter von Sanktionen tragen. Um Beispiele aus der Rechtsprechung zu geben: Die Anfechtung wurde für zulässig gehalten gegen Maßnahmen zur Festlegung der wöchentlichen Dienstdauer, zur Abschaffung eines Dienstpostens, zur Einschränkung des Streikrechts, zur Beseitigung von Vorrechten, die dem ältesten Garnisonsoffizier im höchsten Grad als commandant d'armes zustehen usw. Dagegen wurde das Klagerecht verneint gegenüber Maßnahmen zur Änderung der Anstellungsbedingungen, zur Einordnung von Dienstposten in einer offiziellen Aufzählung oder zur Neuschaffung von Dienstposten .

Wie mir scheint, sind damit auch nützliche Hinweise für die Lösung unseres Falles gegeben.

Wesentlich ist, daß die angefochtenen Maßnahmen nicht eingreifen in den Aufgabenbereich, der mit dem Dienstposten des Klägers — so wie er ihm von der Anstellungsbehörde übertragen wurde — verbunden ist. Dies ergibt sich mit Deutlichkeit aus den Feststellungen zur Klage 109/63, insbesondere zur Behauptung des Klägers, er sei als Adjoint des Abteilungsleiters in die Dienste der Kommission getreten. Als Leiter der Unterabteilung Reisekosten der Abteilung Gehälter und Reisekosten behält er in vollem Umfang seine Kompetenzen, und sein verbriefter Status (Kategorie, Grad, Stufe), von dem allein seine weitere Karriere abhängt, wird durch die angegriffenen Maßnahmen nicht angetastet. Eine Änderung der allgemeinen Vertretungsregel des Artikels 26 der Geschäftsordnung der Kommission hat aber, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, ausschließlich den Charakter einer Organisationsmaßnahme, die in die Rechte der betroffenen Beamten nicht eingreift, weil die Geschäftsordnung der Kommission individuelle Rechte nicht begründet. Dies folgt aus dem Vorbehalt des Artikels 26, demzufolge die Vertretung von der Kommission nach ihrem Gutdünken im Interesse des Dienstes in anderer Weise geordnet werden kann als ursprünglich vorgesehen.

Ich möchte daher zugunsten der Kommission annehmen, daß die Neuordnung der Vertretungsverhältnisse in Abteilungen, die außer dem Leiter der Abteilung keine Beamten der Kategorie A aufweisen, eine organisatorische Maßnahme des Dienstherrn darstellt, über deren Gestaltung den etwa betroffenen Beamten keine Rechenschaft abzulegen ist. Es fehlt an einer beschwerenden Maßnahme im Sinne von Artikel 91 des Personalstatuts, so daß der erste Klageantrag als unzulässig abgewiesen werden muß.

b) Zum Schadenersatzantrag

Insofern trägt der Kläger in der Klageschrift lediglich vor, die Kommission habe durch die Entziehung der Vertretungsbefugnis seine wohlerworbenen Rechte verletzt und ihm dadurch einen moralischen Schaden verursacht. — Diese Ausführungen, enthalten in vier Zeilen, können nach meiner Überzeugung nicht als ausreichende Darlegung der Anspruchsgrundlage für den eingeklagten Schadenersatz angesehen werden. Zwar schreibt die Satzung des Gerichtshofes und seine Verfahrensordnung nur eine summarische Darlegung der Klagegründe vor; diese muß aber nach richtiger Auffassung zumindest soweit substantiiert sein, daß alle notwendigen Elemente eines Anspruchs angedeutet sind. Dazu gehört bei der Geltendmachung eines Schadenersatzanspruchs die Behauptung und Darlegung eines Amtsfehlers. Da sich zu diesem Punkt die Klageschrift vollkommen ausschweigt, muß der Schadenersatzantrag wie im Verfahren 109/63 als unzulässig zurückgewiesen werden.

c) Tatsächlich stellt sich somit die gesamte Klage 13/64 als unzulässig dar. Ich werde aber noch mit wenigen Worten nachzuweisen versuchen, daß sie wohl auch nicht begründet wäre.

2. Zur Begründetheit

a) Die Annullierungsanträge

aa) Erster Vorwurf

In erster Linie macht der Kläger geltend, der Generaldirektor der Verwaltung, der die Entscheidung vom 11. September 1963 erlassen hat, sei zur Regelung der Vertretungsverhältnisse in der Abteilung des Klägers nicht befugt gewesen. Dieser Vorwurf muß sinnvollerweise so verstanden werden, daß einzig die Kommission selbst kompetent gewesen wäre. Damit aber erweist sich schon seine Unhaltbarkeit. In Wahrheit nämlich geht die Entziehung der Vertretungsbefugnis, die der Kläger in der Abteilung Gehälter und Reisekosten innegehabt hatte, maßgeblich auf die Kommissionsentscheidung vom 29. Juli 1963 zurück, die bestimmt, daß eine Vertretung von Abteilungsleitern durch Beamte der Kategorie B nicht mehr angängig sei. Die Entscheidung des Generaldirektors der Verwaltung vom 11. September 1963 enthält nichts anderes als eine Ausführung und Mitteilung dieser Anordnung, den Fall des Klägers betreffend. Dafür war der Generaldirektor sicher kompetent. Ob er auch befugt war, die Vertretung des Abteilungsleiters positiv zu regeln, indem er einen bestimmten Beamten zum Vertreter ernannte, kann dahingestellt bleiben, da es dem Kläger offensichtlich nur auf den Teil der Anordnung ankommt, der die Entziehung seiner Vertretungsbefugnis ausspricht.

bb) Zweiter Vorwurf

Nach Ansicht des Klägers stellt die Entscheidung der Kommission vom 29. Juli 1963 einen actus contrarius zu der Regel des Artikels 26 ihrer Geschäftsordnung dar, welcher die Vertretung in den Diensten der Kommission allgemein ordnet. Als solcher betreffe er den Kläger individuell und müsse demgemäß nach Artikel 25 des Personalstatuts mit einer Begründung versehen werden. — Diese Deduktion ist offensichtlich in ihrem Ausgangspunkt unzutreffend. Aus dem Wortlaut der Entscheidung der Kommission vom 29. Juli 1963 geht mit Deutlichkeit hervor, daß eine Maßnahme beabsichtigt war, die für alle Abteilungen zu gelten hat, in denen außer dem Posten des Abteilungsleiters kein Posten der Kategorie A vorhanden ist, und dies sowohl für die im Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung existierenden wie auch für die künftig auftretenden Fälle. Daraus folgt, daß die Entscheidung der Kommission allgemeinen Charakter hat. Als solche dürfte sie aber vom Begründungszwang des Artikels 25 des Personalstatuts nicht erfaßt werden.

cc) Dritter Vorwurf

Hilfsweise geht der Kläger sodann von der Annahme aus, die erwähnte Entscheidung habe, wie eben dargestellt, allgemeinen Charakter. Er ist der Ansicht, sie müsse bei dieser Qualifizierung als eine Maßnahme gelten, welche die Geschäftsordnung der Kommission (Artikel 26) abändere, und bedürfe damit in gleicher Weise wie deren Erlaß gemäß Artikel 162 des EWG-Vertrages der Veröffentlichung. — Auch diese Auffassung erscheint nicht zutreffend. Artikel 26 der Geschäftsordnung der Kommission sieht vor, daß von der allgemeinen Vertretungsregelung abweichende Beschlüsse gefaßt werden können. Solche Beschlüsse sind aber nicht nur in der Form von Erlassen für Einzelfälle denkbar, sondern auch als allgemeine Anordnungen, gültig für eine Reihe oder Gruppen von Fällen. Lassen allgemeine Beschlüsse dieser Art die Regel des Artikels 26 an sich unangetastet, sehen sie nur eine Durchbrechung für einige Anwendungsfälle vor, so haben sie wohl nicht den Charakter einer die Geschäftsordnung modifizierenden oder ergänzenden Maßnahme, sondern bleiben Maßnahmen zur Anwendung der Geschäftsordnung. Damit dürfte nach richtiger Auffassung eine Veröffentlichungspflicht entfallen, so daß die Klage auch nicht unter Berufung auf Artikel 162 des Vertrages erfolgreich sein kann.

dd) Vierter Vorwurf

Nach Ansicht des Klägers müßte die Entscheidung der Kommission schließlich deshalb aufgehoben werden, weil sie in seine wohlerworbenen Rechte eingreife. — Ein subjektives Recht auf Ausübung der Vertretungsbefugnis kann jedoch im vorliegenden Falle nicht anerkannt werden, wie in der Rechtssache 109/63 ausgeführt wurde. Die Befugnis zur Vertretung des Abteilungsleiters bildete keinen Bestandteil der Geschäfte, die zum Dienstposten des Klägers gehören, so daß aufgrund der Zuweisung dieses Dienstpostens ein Anspruch auf Ausübung der Vertretungsbefugnis nicht besteht. Soweit sich die Vertretung auf Artikel 26 der Geschäftsordnung der Kommission stützt, ist deshalb ein Anspruch auf Beibehaltung der allgemeinen Regelung zu verneinen, weil sich die Kommission in ihrer Geschäftsordnung ausdrücklich abweichende Beschlüsse nach ihrem Ermessen vorbehalten hat. Tatsächlich entspricht diese Deutung der Rechtslage allein den Erfordernissen einer sinnvollen Gestaltung der Verwaltung, die im großen und ganzen frei sein muß, ihren Geschäftsbetrieb so zu ordnen, wie es die dienstlichen Bedürfnisse erfordern. Der Klage kann also auch nicht wegen Verletzung subjektiver Rechte stattgegeben werden.

b) Der Schadenersatzantrag

Nach allem, was zu den Annullierungsanträgen bereits ausgeführt wurde, muß auch der Schadenersatzantrag zumindest als unbegründet abgewiesen werden, da es schon an der Rechtswidrigkeit der von der Kommission getroffenen Maßnahmen fehlt.

3. Infolgedessen verfällt auch die Klage 13/64 in vollem Umfang wenn nicht schon als unzulässig, so doch zumindest als unbegründet der Abweisung.

III. ZUSAMMENFASSUNG UND ERGEBNIS

Insgesamt lauten meine Schlußanträge wie folgt:

Die in den Klagen 109/63 und 13/64 formulierten Anträge sind zum Teil als unzulässig, zum Teil als unbegründet zurückzuweisen. Die Kosten des Verfahrens hat mit Ausnahme der Kosten der Kommission der Kläger zu tragen (Artikel 70 der Verfahrensordnung).