Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.10.1968 – C-7/68

Schlußanträge des Generalanwalts Herrn Joseph Gand

vom 23. Oktober 1968

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Auf die Klage der Kommission der Europäischen Gemeinschaften haben Sie darüber zu entscheiden, ob einige Vorschriften des italienischen Gesetzes vom 1. Juni 1939 über den Schutz der Gegenstände von künstlerischem, historischem, archäologischem oder ethnographischem Interesse mit dem Vertrag von Rom — genauer mit dessen Artikel 16 — vereinbar sind. Um so weit wie möglich sicherzustellen, daß ein besonders kostbarer Kulturbesitz erhalten bleibt, sieht das Gesetz einen ganzen Fächer von Maßnahmen vor, die namentlich die Ausfuhr regeln. Zunächst ist diese schlechthin untersagt, wenn sie im Hinblick auf den Wert des Gegenstands einen schweren Verlust für den zu schützenden nationalen Kulturbesitz bedeuten würde (Artikel 35). In den anderen Fällen muß der Ausführende eine Erklärung unterschreiben, worin der Verkaufswert des Gegenstandes anzugeben ist, er braucht ferner eine Lizenz, deren Erteilung an die Zahlung einer gestaffelten progressiven Abgabe geknüpft ist (Artikel 36 und 37). Außerdem hat der Staat das Recht, Gegenstände, die für den nationalen Kulturbesitz von erheblichem Interesse sind, binnen zwei Monaten nach Abgabe der Erklärung zu dem darin angegebenen Preis zu erwerben (Artikel 39).

Die Kommission war der Meinung, daß die Beibehaltung einer solchen Abgabe für die Ausfuhr nach den übrigen Mitgliedstaaten mit Artikel 16 des Vertrages nicht vereinbar sei, wonach die Mitgliedstaaten … untereinander die Ausfuhrzölle und die Abgaben gleicher Wirkung spätestens am Ende der ersten Stufe (d.h. zum 1. Januar 1962) auf[heben].

Deshalb glaubte sie nach einem ergebnislosen Meinungsaustausch, gemäß Artikel 169 des Vertrages vorgehen zu müssen, dessen Wortlaut ich Ihnen in Erinnerung rufen möchte:

Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung nach diesem Vertrag verstoßen, so gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme hierzu ab. Sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

Kommt der Staat dieser Stellungnahme innerhalb der von der' Kommission gesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen.

In einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 24. Juli 1964 forderte die Kommission die Italienische Republik auf, das Erforderliche zu tun, um der Stellungnahme binnen einer Frist von zwei Monaten nachzukommen, wies jedoch darauf hin, daß diese Frist verlängert werden könne, soweit dies erforderlich sei, um die vom nationalen Recht vorgeschriebenen parlamentarischen Verfahren einzuhalten.

Hierzu kam es denn auch. Die italienische Regierung teilte mit, für die Revision der Schutzgesetze auf dem Gebiet der Kunst sei ein Parlamentsausschuß gebildet worden, der prüfen solle, durch welche andere Regelung die Ausfuhrabgabe ersetzt werden könne. Daraufhin wurde ihr eine Fristverlängerung bis zum 31. Dezember 1966 bewilligt. In der Folge wurde zwar eine Gesetzesvorlage, welche die Ausfuhr von Antiquitäten und Kunstwerken nach den Mitgliedstaaten der EWG von der streitigen Abgabe freistellte, eingebracht und vom Senat angenommen, sie wurde aber von der Abgeordnetenkammer vor deren Auflösung am 11. März 1968 nicht mehr behandelt.

Einige Tage vor dem genannten Datum, am 6. März 1968, hat die Kommission bei Ihnen die Feststellung der Vertragsverletzung beantragt, die sie der Italienischen Republik zur Last legt.

I.

Ehe ich zum materiellen Vorbringen der beiden Parteien komme, möchte ich ein Wort zur Zulässigkeit der Klage der Kommission sagen. Nicht, daß diese von der italienischen Regierung ausdrücklich bestritten würde, die Beklagte bemerkt aber, die Klage sei erhoben worden, als die Auflösung des Parlaments schon als sicher gegolten habe. Zwar gesteht die Beklagte der Kommission das Recht zu, den Zeitpunkt der Anrufung des Gerichtshofes nach Artikel 169 Absatz 2 zu wählen, sie macht der Klägerin aber den Vorwurf, im vorliegenden Fall gegen den Geist des Vertrages verstoßen zu haben, wie er in Artikel 2 zum Ausdruck komme, ein Verstoß, der unter bestimmten Umständen zu einer von Amts wegen zu beachtenden Unzulässigkeit der Klage führen könne.

Man braucht Artikel 2 nur zu lesen, um zu erkennen, daß die Vorschrift, wie der in der mündlichen Verhandlung zitierte anerkannte Kommentar sagt, zwar die Ziele der Gemeinschaft klar und vollständig angibt, sich dabei aber auf allgemeine Formulierungen beschränkt, die in der spezielleren Regelung der folgenden Artikel konkretisiert werden müssen. Sedes materiae sind, was das materielle Recht angeht, die Artikel 16 und 36, auf die ich noch eingehen werde, und was die Rolle der Kommission anbelangt die Artikel 155 und 169. Nach Artikel 155 ist es Sache der Kommission, für die Anwendung des Vertrages Sorge zu tragen; diese Aufgabe erfüllt sie durch die Einleitung des in Artikel 169 vorgesehenen Verfahrens. Die ersten Kontakte reichen bis in das Jahr 1960 zurück, die mit Gründen versehene Stellungnahme wurde im Juli 1964 abgegeben, die der Italienischen Republik zur Anpassung ihrer Gesetzgebung an die Erfordernisse des Vertrages gesetzte Frist bis zum 31. Dezember 1966 verlängert. Dieses Abwarten ist unbestreitbar erfolglos geblieben. Die Kommission hat daher, indem sie mit der Anrufung des Gerichtshofes nicht noch länger warten wollte, keine Vertragsvorschrift verletzt, und die Zulässigkeit der Klage steht außer Zweifel.

II.

Kommen wir nun zum Gegenstand des Rechtsstreits. Er betrifft weder das Ausfuhrverbot noch die Ausübung des Vorkaufsrechts, sondern nur die Beibehaltung derjenigen Vorschrift des Gesetzes aus dem Jahr 1939, welche die Ausfuhr von Kunstgegenständen nach den übrigen Mitgliedstaaten mit einer gestaffelten progressiven Abgabe belegt, nach dem Ende der ersten Stufe. Nach Ansicht der Kommission ist eine solche Abgabe als Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Abfuhrzoll im Sinne des Artikels 16 anzusehen und deshalb verboten.

1. Dieser Auffassung tritt die italienische Regierung zunächst mit einem sehr allgemeinen Argument entgegen. Nach ihrer Meinung fallen die mit der streitigen Abgabe belegten Gegenstände vollkommen aus dem natürlichen Rahmen des Vertrages heraus. Dieser sei, so wurde in der mündlichen Verhandlung abgeführt, abgeschlossen worden, um eine Wirtschaftsgemeinschaft, nicht aber eine Gemeinschaft für künstlerische, historische oder ethnographische Gegenstände zu gründen. Diese Gegenstände, die nicht mit Waren verglichen werden könnten, fielen unter eine Spezialvorschrift, und zwar unter Artikel 36, die Abgabe sei daher nur an diesem Artikel, nicht an Artikel 16 zu prüfen.

Daß Kunstwerke mehr sind als gewöhnliche grobe Waren, liegt auf der Hand. Doch läßt sich nicht leugnen, daß sie — wie die tägliche Erfahrung lehrt — Gegebtand des Handels sein können und auch tatsächlich sind. Die Rechtsgeschäfte, die über sie abgeschlossen werden, sind ein Teil des großen Marktes, den der Vertrag zu einem für alle Mitgliedstaaten gemeinsamen machen will. Sie entziehen sich also nicht dem allgemeinen Rahmen des Vertrages, auch wenn dieser in einigen Punkten für sie eine Sonderregelung trifft.

Natürlich beruft sich die italienische Regierung auf Artikel 36, der folgenden Wortlaut hat:

Die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 stehen Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegen, die … zum Schutz des nationalen Kulturguts von kübtierischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert … gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.

Doch seien wir vorsichtig. Dieser Artikel steht — wie die Artikel 30 bis 34, von denen er Abnahmen gestattet — in Kapitel 2 des Titels I, das die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten betrifft. Er kann somit nicht dahin verstanden werden, daß er die von ihm geregelte Materie von allen anderen Vertragsvorschriften ausnimmt. Wie Sie bereits in der Rechtssache Grundig gegen EWG-Kommission zu entscheiden Gelegenheit hatten, gilt er lediglich im Bereich des Kapitels 2. Er schließt nicht aus, daß auf Kunstwerke andere Vertragsvorschriften angewandt werden können, etwa die über die Angleichung der Rechtsvorschriften (Artikel 100) oder die über die Abschaffung der Zölle und Abgaben gleicher Wirkung (Kapitel 1 Abschnitt 1).

2. Wir müssen also das Wesen der streitigen Abgabe ermitteln und diese entweder unter Artikel 16 oder Artikel 36 subsumieren. Nach meiner Überzeugung fällt sie unter Artikel 16. Erstens handelt es sich offensichtlich um eine Abgabe, die ausschließlich auf zur Ausfuhr bestimmte Gegenstände anwendbar ist, und diese Materie ist in Artikel 16 geregelt. Gewiß macht die italienische Regierung geltend, im Gegensatz zu den Zöllen solle die Abgabe nicht die nationale Erzeugung schützen, auch diene sie bei den sehr geringen Einnahmen, die sie dem Staatshaushalt einbringe, keinen fiskalischen Zwecken. Diese beiden Einwände greifen aber nicht durch. Für Ausfuhrzölle ist nicht charakteristisch, daß sie die nationale Industrie schützen, sondern daß sie den Preis der Ware erhöhen und auf diese Weise dazu tendieren, die Ausfuhr zu hemmen und den Handel zu erschweren, ohne ihn allerdings zu verbieten. Ferner dürfen nach Artikel 16 Zölle oder Abgaben gleicher Wirkung auch dann nicht beibehalten werden, wenn sie keinen Finanzcharakter haben.

Ich will weder auf die Lehrmeinung in den verschiedenen Ländern, wie die Kommission sie uns dargelegt hat, noch auf Ihr Urteil vom 14. Dezember 1962 in den verbundenen Rechtssachen 2 und 3/62 (Kommission der EWG gegen Großherzogtum Luxemburg und Königreich Belgien, RsprGH VIII/1962, 869 ff.), mit dem Sie bereits zum Kriterium der Abgabe gleicher Wirkung Stellung genommen haben, näher eingehen; es mag der Hinweis genügen, daß nach jenem Urteil auf die Wirkung der Maßnahme abzustellen ist. Nun belastet aber die streitige Abgabe den Preis des Gegenstandes wie ein Ausfuhrzoll und erschwert auf diese Weise die Ausfuhr; damit fällt diese Abgabe unter Artikel 16.

3. Die italienische Regierung versucht, die Vereinbarkeit der Abgabe mit dem Vertrag aus Artikel 36 herzuleiten; sie argumentiert hierbei recht geschickt, aber doch wenig überzeugend. Sie stellt zunächst fest, daß dieser Artikel Maßnahmen gestattet, die zum Schutz des nationalen Kulturguts gerechtfertigt sind, und bemerkt, gerade dies sei der Zweck der beanstandeten Abgabe. Dies mag sein, jedoch gestattet Artikel 36 nicht jede beliebige Maßnahme.

In der Verhandlung wurde ferner geltend gemacht, es handele sich um eine Beschränkung, die nur für dem staatlichen Vorkaufsrecht nicht unterliegende Gegenstände gelte und außerdem die Ausfuhr nicht verbiete, somit den Charakter einer mengenmäßigen Beschränkung habe, wie der Vertrag sie zum Schutz des nationalen Kulturguts zulasse. Mir scheint hier ein regelrechter Wortmißbrauch vorzuliegen, denn aufgrund der beanstandeten Maßnahme werden nicht Kontingente festgesetzt, was der Normalfall einer mengenmäßigen Beschränkung ist, sondern nur Lizenzen auf Antrag erteilt. Außerdem kann eine mengenmäßige Beschränkung nicht mit der Verpflichtung zur Zahlung einer Abgabe verbunden werden, ohne daß damit der Geltungsbereich des Artikels 36 verlassen wird. Man hat schließlich geltend gemacht, da die fragliche Vorschrift die Ausfuhr nicht verhindere, hielten sich ihre Auswirkungen in Grenzen: Der Vertrag bekunde aber in mehreren Artikeln (z.B. in Artikel 226 über die Schutzmaßnahmen) seine Vorliebe für diejenigen Maßnahmen, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören können. Auch hier handelt es sich meines Erachtens um ein Scheinargument. Eine so durchgreifende Maßnahme wie das Verbot der Ausfuhr von Kunstwerken wird in Artikel 36 gestattet, weil sie geeignet ist, den nationalen Kulturbesitz zu erhalten; eine mildere Maßnahme, welche die Ausfuhrgenehmigung von der Zahlung einer Abgabe abhängig macht, ist mit dem Vertrag nicht vereinbar, denn sie läuft, ohne diesen Besitz zu erhalten, darauf hinaus, ein Handelsgeschäft mit einer Abgabe zu belasten, was in Artikel 16 verboten ist. Dieses letzte Argument der italienischen Regierung greift also ebensowenig wie die vorhergehenden durch.

Daher, meine Herren, beantrage ich,

festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 16 des Vertrages verstoßen hat, indem sie über den 1. Januar 1962 hinaus bei der Ausfuhr von Kunstgegenständen nach den anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft die in Artikel 37 des Gesetzes vom 1. Juni 1939 vorgesehene progressive Abgabe erhoben hat;

der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.