Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.03.1969 – C-12/68

Schlussanträge des generalanwalts Joseph Gand

vom 13. März 1969

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Kläger trat am 15. März 1962 als Hilfskraft in den Dienst des Kontrollausschusses der Europäischen Gemeinschaften ein und wurde mit Wirkung vom 15. September 1963 auf der Planstelle eines Verwaltungshauptinspektors der Besoldungsgruppe B 3 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt.

Nach verschiedenen Vorfällen, auf die ich noch zurückzukommen haben werde, leitete seine Behörde im Jahr 1967 gemäß Artikel 87 des Statuts ein Disziplinarverfahren gegen ihn ein. Das Verfahren verhef zunächst normal, und der Disziplinarrat schlug nach Anhörung des Klägers und verschiedener Zeugen in seiner mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 31. Oktober 1967 einstimmig die Entfernung des Klägers aus dem Dienst ohne Kürzung des Anspruchs auf das nach dem Dienstalter bemessene Ruhegehalt vor. Nach Artikel 7 Absatz 3 des Anhangs IX zum Statut hatte nunmehr der Kontrollausschuß innerhalb einer Frist von höchstens einem Monat seinen Beschluß zu fassen, aber den Beamten vorher zu hören. Tatsächlich unterblieb diese Anhörung aus Gründen, die ich unten darstellen will, weil auf sie der erste Klagegrund gestützt wird. Durch Beschluß vom 26. März 1968 sprach der Ausschuß mit Wirkung vom 1. April 1968 die Entfernung des Klägers aus dem Dienst ohne Kürzung oder Aberkennung seines etwaigen Anspruchs auf das nach dem Dienstalter bemessene Ruhegehalt aus.

Der Kläger beantragt, diesen Beschluß für nichtig zu erklären und die Gegenpartei zu verurteilen, an ihn zum Ersatz seines Vermögensschadens und seines immateriellen Schadens 200000,— bfrs zu zahlen.

In der Sitzung hat der Kläger ferner beantragt, der Gerichtshof möge zur Kenntnis nehmen, daß er auf seine Planstelle beim Kontrollausschuß mit Wirkung von dem Tage an verzichte, an dem ein Aufhebungsurteil ergehen sollte. Ein solcher Antrag scheint mir völlig neben der Sache zu liegen. Es versteht sich von selbst, daß eine solche Zusage ohne Einfluß auf die Entscheidung ist, die nach Ihrer Auffassung in dem Rechtsstreit zu ergehen hat. Unterstellt man andererseits, daß Sie die angefochtene Maßnahme für nichtig erklären und der Kläger sich so wieder in seinem Amt befindet, so hätten der Kontrollausschuß und der Kläger selbst zu prüfen, wie sie ihre wechselseitigen Beziehungen gestalten wollen: Es ist nicht Ihre Aufgabe, jetzt schon festzulegen, wie diese Beziehungen aussehen könnten.

Ich untersuche der Reihe nach die drei im schriftlichen Verfahren — zum Teil nicht ohne eine gewisse Verworrenheit — geltend gemachten Klagegründe.

I

Der Kläger rügt in erster Linie die angebliche Fehlerhaftigkeit des Verfahrens und macht geltend, der Kontrollausschuß (nicht der Disziplinarrat, wie es irrtümlich in der Klageschrift heißt) habe ihn vor Erlaß des angefochtenen Beschlusses nicht gehört.

Diese Anhörung durch die Anstellungsbehörde ist in Artikel 7 Absatz 3 des Anhangs IX zum Statut ausdrücklich vorgesehen. Sie ist so wichtig, daß sie nach Ihrer Rechtsprechung von der Behörde, der sie obliegt, selbst vorzunehmen ist, und nur im Fall einer Kollegialbehörde einem oder mehreren Mtgliedern übertragen, aber nicht auf einen Beamten des Organs abgewälzt werden kann (Urteil vom 11. Juli 1968, 35/67, RsprGH XIV-1968, 513).

Selbstverständlich kann sich aber ein Beamter nicht auf die Unterlassung einer Verfahrenshandlung berufen, wenn er es zu vertreten hat, daß diese Handlung nicht gemäß den Bestimmungen des Statuts vorgenommen werden konnte (vgl. für den analogen Fall der Bildung des Invaliditätsausschusses das Urteil vom 14. Dezember 1966, Alfieri gegen Europäisches Parlament, Rechtssache 3/66, RsprGH XII-1966, 672). Die Anstellungsbehörde kann daher auch ohne Anhörung des betroffenen Bediensteten wirksam eine Disziplinarstrafe verhängen, wenn dieser trotz ordnungsgemäßer Ladung nicht zu dem für die Anhörung bestimmten Termin erschienen ist.

Bei aufmerksamer Prüfung der Akten gewinnt man nun aber die Überzeugung, daß diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall gegeben sind und insbesondere der Kontrollausschuß alles in seiner Macht Stehende getan hat, um dem Kläger die Verteidigung vor ihm zu ermöglichen. Um sich hiervon zu überzeugen, braucht man sich nur den zeitlichen Ablauf der Ereignisse in Erinnerung zu rufen.

Nachdem der Disziplinarrat am 31. Oktober 1967 seine Stellungnahme abgegeben hat, wird der Kläger auf den 25. November geladen. Er befindet sich zu dieser Zeit an seinem Wohnort in Krankheitsurlaub, und der Vertrauensarzt ist der Auffassung, daß er außerstande sei zu erscheinen. Die Sache muß daher im Januar des folgenden Jahres erneut verhandelt werden.

Am 11. Januar 1968 ergeht eine neue Ladung für den 19. Januar. Zu diesem Zeitpunkt ist der Kläger im psychiatrischen Institut des Hôpital Universitaire Brugmann in Behandlung, und der behandelnde Arzt erklärt am 18. Januar eine Verlegung des Termins um etwa zwei bis vier Wochen für wünschenswert.

Das geschieht auch: Am 19. Februar wird der Kläger ein drittes Mal, und zwar auf den 27. Februar, geladen. Die Verwaltung hat vorher am 6. Februar vom behandelnden Arzt die Versicherung erhalten, sein Patient sei imstande, dieser Ladung Folge zu leisten.

Alles hätte also einen normalen Abschluß finden können, wenn nicht an dem Tag und nach der Stunde, die für die Anhörung vorgesehen waren, Rechtsanwalt Slusny den Kontrollausschuß davon unterrichtet hätte, daß der Kläger ihn mit der Wahrnehmung seiner Interessen beauftragt habe, er jedoch verhindert sei und deshalb beantrage, die Sache zwischen dem 1. und 15. April erneut zu terminieren.

Artikel 4 des Anhangs IX gibt dem Beamten die Möglichkeit — von der der Kläger keinen Gebrauch gemacht hat —, sich vor dem Disziplinarrat des Beistands eines Anwalts zu bedienen, nichts dergleichen ist aber für die Anhörung durch die Anstellungsbehörde bestimmt. Der Kontrollausschuß ist jedoch mit Rücksicht auf die Schwere der vorgeschlagenen Disziplinarstrafe damit einverstanden, dem ausgebliebenen Kläger eine letzte Chance zu geben. Er lädt ihn am 1. März auf den 26. März um 16 Uhr und unterrichtet ihn davon, daß er sich des Beistands seines Anwalts bedienen könne. Am 13. März erhält der Ausschuß vom behandelnden Arzt die Versicherung, vom streng medizinischen Standpunkt [sei] nichts dagegen einzuwenden, daß der Betroffene [der Ladung] Folge leistet. Auf seinen Antrag wird Rechtsanwalt Slusny, der den für die Anhörung vorgesehenen Termin vorgemerkt hat, am 22. März davon benachrichtigt, daß er Einsicht in die Akten nehmen könne.

Am 25. März jedoch beantragt der Anwalt unter Berufung auf die Kürze der ihm für die Vorbereitung der Verteidigung zur Verfügung stehenden Zeit sowie auf eine Sitzung des Vorstandes der Anwaltskammer, durch die er gerade zu der für die Anhörung seines Klienten vorgesehenen Zeit verhindert sei, eine erneute Verlegung des Termins. Diesmal lehnt der Kontrollausschuß ab. Er unterrichtet hiervon am Vormittag des 26. März telegraphisch Rechtsanwalt Slusny und den Kläger, und da beide der Sitzung fernbleiben, faßt er den angefochtenen Beschluß.

Diese Tatsachen sind unstreitig. Sie entsinnen sich jedoch, daß der Kläger sich in der Sitzung durch Rechtsanwalt Rolin, der ihn in der mündlichen Verhandlung vertreten hat, zum Zeugenbeweis für folgende Tatsachen erboten hat, durch die er sein Ausbleiben entschuldigen will: Ohne ihn davon zu unterrichten, habe seine Frau einen Anwalt aufgesucht, der eine erste Verlegung beantragt habe. Er habe außerdem die Absicht gehabt, zu dem Termin vom 26. März zu erscheinen, der Bürovorsteher seines Anwalts habe ihm aber abgeraten. Schließlich habe ihn an diesem Tag — wie auch schon am 27. Februar — das Heilverfahren, dem er sich unterzogen hatte, an einer wirklich verständigen Verteidigung gehindert.

Man kann sich, wie es der Anwalt des Kontrollausschusses getan hat, die Frage vorlegen, ob diese Anträge nicht verspätet sind. Denn aus Artikel 42 der Verfahrensordnung, wonach die Parteien in der Erwiderung oder in der Gegenerwiderung noch Beweismittel benennen können, sofern sie die Verspätung begründen, scheint hervorzugehen, daß solche Beweisangebote in der mündlichen Verhandlung nicht mehr zulässig sind. Zum mindesten müßte der Kläger in diesem Fall die Gründe darlegen, die ihn daran gehindert haben, sich auf schon längere Zeit zurückliegende Tatsachen früher zu berufen. Im übrigen kommt es hierauf wenig an, da Artikel 60 der Verfahrensordnung Sie ermächtigt, von Amts wegen jederzeit eine Beweisaufnahme anzuordnen, wenn Sie dies für zweckmäßig halten. Dies scheint mir jedoch nicht der Fall zu sein. Denn die angeführten Tatsachen betreffen, als wahr unterstellt, doch nur die Rechtsbeziehungen zwischen dem Kläger und seinem Anwalt, und die Ratschläge, die letzterer ihm möglicherweise gegeben hat, können auf die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens keinerlei Einfluß haben. Im übrigen hatte, wie ich bereits ausgeführt habe, der behandelnde Arzt des Klägers zweimal mitgeteilt, dieser sei in der Lage, der an ihn ergangenen Ladung Folge zu leisten.

Kurz, läßt man die beiden ersten für Tage, an denen der Kläger aus gesundheitlichen Gründen verhindert war, ergangenen Ladungen außer acht, so hat der Ausschuß dem Kläger zweimal nacheinander Gelegenheit geboten, sich vor ihm Gehör zu verschaffen. Er hat einer ersten Terminverlegung zugestimmt, um dem Kläger den Beistand eines Anwalts zu ermöglichen — was im Statut gar nicht vorgesehen ist —, er hat dann eine erneute Verlegung abgelehnt und dem Kläger die Ablehnung rechtzeitig mitgeteilt.

Ich will gar nicht behaupten, daß der Kläger, wie der Anwalt des Kontrollausschusses in der Gegenerwiderung durchblicken Heß, versucht habe, das Verfahren zu verschleppen oder zu verhindern, aber ich muß feststellen, daß er am 26. März ohne ausreichende Entschuldigung ausgeblieben ist. Es kommt nicht darauf an, ob er oder — was wahrscheinlicher ist — sein Anwalt dieses Ausbleiben zu vertreten hatte. Es berechtigte in jedem Fall den Ausschuß, von der Anhörung abzusehen, insbesondere da er nach Artikel 7 des Anhangs IX spätestens einen Monat nach Zuleitung der Stellungnahme des Disziplinarrats seinen Beschluß fassen mußte.

Ich schlage Ihnen daher vor, die erste Rüge zurückzuweisen.

II

Der Disziplinarstrafbeschluß ist, abgesehen von der Klage, mit der er vor Ihnen angefochten werden kann, eine endgültige Verwaltungsentscheidung, selbst wenn er ohne Anhörung des Betroffenen ergangen ist. Der Kläger macht nun geltend, in einem solchen Fall erfordere die Wahrung der Verteidigungsrechte, daß die Möglichkeit gegeben sein müsse, gegen eine im Säumnisverfahren verhängte Maßnahme Einspruch einzulegen: Dieser Grundsatz sei sowohl von der Europäischen Menschenrechtskonvention als auch im Recht aller Mitgliedstaaten anerkannt und hätte durch eine Durchführungsbestimmung zum Statut nach Artikel 110 konkretisiert werden müssen.

Wenn sich Prozeßparteien vor Ihnen auf diesen Artikel beriefen, haben Sie oft entschieden, eine Verpflichtung zum Erlaß solcher Bestimmungen könne nur dort angenommen werden, wo das Statut selbst nicht hinreichend klar sei. Wie die Fassung des Artikels 110 zeigt, kann es sich nur darum handeln, die Durchführung des Statuts zu ermöglichen, nicht darum, etwaige Lücken im Statut durch zusätzliche Normen auszufüllen. Der angezogene Artikel ist also auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar.

Wenn der Wäger sich außerdem auf einen Rechtsgrundsatz berufen will, so scheint er mir damit Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen nicht genügend auseinanderzuhalten, was sich in der Verwendung der dem Gerichtsverfahren eigenen Begriffe Einspruch und Säumnis zeigt. Man kann schon zweifeln, ob diesem Grundsatz im Bereich des Gerichtsverfahrens die allgemeine Geltung zukommt, die der Kläger ihm geben zu können glaubt (z.B. läßt das französische Verwaltungsrecht, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, den Einspruch nur gegen letztinstanzliche Versäumnisurteile zu), durch nichts ist es aber gerechtfertigt, ihn auf Verwaltungsentscheidungen, selbst solche, die im Disziplinarverfahren ergehen, auszudehnen. Man kann lediglich sagen, daß in diesem Bereich unsere Rechtsordnungen zu dem Grundsatz neigen, die Wahrung der Verteidigungsrechte schließe die Verhängung einer Disziplinarstrafe durch die zuständige Behörde ohne vorherige Anhörung des Betroffenen aus, wie es im übrigen auch Artikel 87 vorsieht. Aber es ist Sache des Richters, über die Einhaltung dieses Grundsatzes zu wachen. Die Unterlassung der Anhörung wird als Klagegrund vor ihm geltend gemacht, und er hat zu prüfen, ob sie nach Lage des Falles einen Verfahrensmangel darstellt, durch den die angefochtene Verfügung fehlerhaft wird.

Ich glaube nicht, daß Veranlassung besteht, weiterzugehen, und ich schlage daher vor, auch diese zweite Rüge zurückzuweisen.

III

Schließlich macht der Kläger noch geltend, der vom Kontrollausschuß zugrunde gelegte Sachverhalt könne keine Disziplinarstrafe rechtfertigen. Hier wird also nicht mehr die Form des Beschlusses beanstandet, sondern seine materielle Rechtmäßigkeit bestritten.

Um zu prüfen, ob dieses Vorbringen durchgreift, ist zunächst auf den dem Disziplinarrat gemäß Artikel 1 des Anhangs IX von der Anstellungsbehörde zugeleiteten Bericht zurückzugehen. Darin ist der Sachverhalt, der zur Einleitung des Disziplinarverfahrens gegen den Kläger geführt hat, im einzelnen geschildert.

Erster Vorfall: Der Kläger ist überführt worden, am 14. November 1964 aus den Auslagen eines Kaufhauses sechs Flaschen Alkohol entwendet zu haben. Nach der seinerzeitigen Mitteilung des Außenministeriums hielt es der Staatsanwalt mit Rücksicht darauf, daß die Tat vielleicht die Folge eines besonderen psychischen Zustandes des Beschuldigten war, nicht für angebracht, ein Strafverfahren einzuleiten. Ein Arzt hatte nämlich erklärt, er habe dem Kläger ein Arzneimittel verschrieben, das zu einer akuten neuro-psychischen Erregung führen könne, und er hatte die Ansicht geäußert, die Tat müsse sehr wahrscheinlich im Lichte dieses Umstandes gesehen werden. Der Vertrauensarzt des Organs gab die Stellungnahme ab, es könne zwar eine Veränderung in der seelischen Verfassung und im Verhalten eingetreten sein, Urteilskraft und Willensfreiheit dürften seines Erachtens jedoch weniger beeinflußt worden sein; jedenfalls seien in erheblichem Maße mildernde Umstände zuzubilligen. Aufgrund dieser Sachlage und der früheren Führung des Klägers entschloß sich der Kontrollausschuß am 12. April 1965, kein Disziplinarverfahren gegen den Kläger zu eröffnen, sondern ihn darauf hinzuweisen, daß gegen ihn unausweichlich Disziplinarstrafen verhängt würden, sollten sich ähnliche Vorfälle wiederholen.

Als der Kontrollausschuß später im November 1965 ein anonymes Schreiben mit mehreren Anlagen erhielt, worin Verdächtigungen gegen verschiedene Mitglieder oder Bedienstete des Kontrollausschusses ausgesprochen waren, mußte er entdecken, daß in seinen Räumen mehrere Schriftstücke gestohlen worden waren, die zur Abfassung des anonymen Schreibens gedient hatten. Nach eingehender Untersuchung, die im Bericht geschildert ist, und aufgrund der Ergebnisse eines Sachverständigengutachtens, gelangte der Ausschuß zu der Überzeugung, daß der Kläger den Diebstahl der Schriftstücke begangen hatte und der Verfasser des Schreibens war.

Hierauf eröffnete der Ausschuß gegen den Kläger das Disziplinarverfahren sowohl wegen dieser beiden Vorfälle als auch wegen des Warenhausdiebstahls. Zu diesem letzten Punkt führt der Bericht aus, der Beschluß des Ausschusses schließe an den früheren an, der unter der selbstverständlichen Bedingung [gefaßt worden sei], daß Herr X. sich künftig einwandfrei verhalten [werde]. Das Verhalten des Klägers habe nun diesen Erwartungen nicht entsprochen. Darüber hinaus stellt der Ausschuß bei zweien der dem Kläger zur Last liegenden Handlungen eine gewisse Analogie (Diebstahl) fest, welche die gleiche Art sittlicher Ungefestigtheit und schlechter Führung erkennen lasse. Außerdem scheinen dem Ausschuß die im Bericht im einzelnen geschilderten Umstände, unter denen der Warenhausdiebstahl begangen wurde, nicht auf ein unüberlegtes Handeln hinzuweisen, das einer akuten Erregung zuzuschreiben wäre, welcher der Betroffene nicht hätte widerstehen können.

Sie wissen, daß der Disziplinarrat aufgrund dieses Berichtes und nach Anhörung des Klägers eine differenzierende Stellungnahme abgegeben hat: Obgleich er der Auffassung war, daß eine der dem Betroffenen vorgeworfenen Handlungen nicht unwiderlegbar bewiesen sei, schlug er dennoch die Entfernung aus dem Dienst vor.

Wir müssen uns aber vor allen Dingen mit dem Beschluß des Kontrollausschusses auseinandersetzen. Der Ausschuß erklärt, er sei einstimmig zu der Überzeugung gelangt, daß der Kläger zu Recht für die ihm zur Last gelegten Verfehlungen verantwortlich zu machen ist und daß diese disziplinarisch sehr schwerwiegenden Handlungen eine sittliche Ungefestigtheit und eine notorisch schlechte Führung erkennen lassen, die einem weiteren Verbleiben dieses Beamten im Dienst entgegenstehen.

Bei dieser Sachlage beruft sich der Kläger auf die Verletzung von Artikel 86 des Statuts, wonach Verletzungen von Dienstpflichten nur geahndet werden können, wenn sie vorsätzlich oder fahrlässig begangen worden sind. Unterstelle man einmal die ihm vorgeworfenen Pflichtverletzungen als bewiesen, so seien sie auf die Nervenkrankheit zurückzuführen, an der er leide.

Wir wollen hier die Ausführungen — insbesondere der Erwiderung — beiseitelassen, die die Feststellungen des Disziplinarrats und der Anstellungsbehörden durcheinanderbringen. Das Vorbringen des Klägers bezieht sich hauptsächlich auf den im Jahr 1964 begangenen Diebstahl, der sich durch die Behandlung erkläre, der sich der Kläger damals unterzogen habe.

Sicherlich kann gegen einen Beamten für Handlungen, die er zu einer Zeit begangen hat, zu der er nicht im vollen Besitz seiner Kräfte war, keine Disziplinarstrafe verhängt werden.

Dies ist ein allgemeiner Grundsatz, aber die zuständige Behörde braucht normalerweise die Frage der psychischen Verfassung des Beamten und ihres Einflusses auf seine Verantwortlichkeit nur zu prüfen, wenn dieses Problem aufgeworfen wird oder wenn ernsthafte Gründe dafür vorliegen, daß sie es selbst aufgreift. Hier ist nun zunächst festzustellen, daß sich der Kläger im Laufe des Disziplinarverfahrens anscheinend selbst nicht auf dieses Verteidigungsmittel berufen hat. Andererseits hat der Kontrollausschuß diesen Aspekt der Angelegenheit nicht übersehen. In seinem Bericht an den Disziplinarrat, den ich soeben untersucht habe, hat er nach Bezugnahme auf die verschiedenen ärztlichen Gutachten, die seinerzeit abgegeben wurden, die Ansicht geäußert, die Umstände unter denen der Diebstahl begangen wurde, ließen kein Verhalten erkennen, das auf eine unwiderstehliche Erregung zurückzuführen sei. Dies ist eine Beurteilung seitens des Urhebers des angefochtenen Beschlusses, die Sie im Rahmen der Rechtmäßigkeitsprüfung nicht durch Ihre eigene Sicht ersetzen können, sofern sie nicht auf unrichtigen Tatsachenfeststellungen beruht oder sonst rechtsfehlerhaft ist.

Gewiß ist der angefochtene Beschluß weniger klar; dies kann jedoch nicht erstaunen, da der Kontrollausschuß sich bereits in dem das Verfahren einleitenden Bericht geäußert hatte.

Ich glaube daher nicht, daß die Rüge des Klägers durchgreifen kann.

In der Sitzung ist jedoch in mehr oder weniger präziser Form eine andere Rüge erhoben worden: Es wurde auf den Widerspruch hingewiesen, der zwischen den vom Kontrollausschuß zu dem Warenhausdiebstahl zu verschiedenen Zeiten bezogenen Standpunkten bestehe: Im Jahr 1965 habe der Ausschuß beschlossen, für diese Tat keine Dienststrafe zu verhängen, im Jahr 1967 beziehe er sie in das gegen den Kläger eingeleitete Disziplinarverfahren ein. Der Widerspruch ist aber nur scheinbar, da der Ausschuß seinen ursprünglichen Beschluß, die Sache auf sich beruhen zu lassen, unter der ausdrücklichen Bedingung gefaßt hatte, daß ähnliche Vorfälle sich nicht wiederholten. Diese Bedingung hat sich nicht erfüllt.

Daher fällt nach meiner Meinung das im vorliegenden Fall eingeschlagene Verfahren nicht unter Ihre Rechtsprechung, die in Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem der Behörde verbietet, dieselbe Tat zum Gegenstand zweier aufeinanderfolgender Disziplinarverfahren zu machen (Urteil vom 5. März 1966, Guttmann gegen Euratom-Kommission, Rechtssachen 18 und 35/65, RsprGH XII — 1966, 154, und Urteil vom 15. März 1967 zwischen denselben Parteien, RsprGH XIII — 1967, 80). Im vorliegenden Fall hat nur ein einziges Verfahren stattgefunden.

Von welchem Standpunkt aus man das Vorbringen auch untersucht, es scheint mir nicht geeignet zu sein, die Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Beschlusses darzutun. Damit entfällt auch für den Schadensersatzantrag jede Grundlage. Ich beantrage deshalb,

die Klage abzuweisen

und dem Kläger mit Ausnahme der Auslagen des Kontrollausschusses die Kosten aufzuerlegen.