Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.06.1969 – C-26/68

Schlussanträge des generalanwalts Karl Roemer

vom 4. juni 1969

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Klägerin des gegenwärtigen Verfahrens, eine französische Staatsbürgerin, ist am 1. Oktober 1958 in die Dienste der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft getreten. Sie wurde als Beamtin der Gehaltsgruppe B/2 in der Generaldirektion XI (Außenhandel), Direktion A (Handelspolitik), Abteilung 2 (GATT-Fragen) verwendet. — Im Mai 1967 schrieb die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft einen Auswahlwettbewerb aus zur Besetzung der durch Beförderung frei gewordenen Stelle eines Verwaltungsamtsrats (der Gehaltsgruppe B/1) in der Generaldirektion III, Direktion B, Abteilung 3. An dem Auswahlverfahren beteiligte sich auch die Klägerin. Das Verfahren schloß damit, daß der Prüfungsausschuß in seiner Sitzung vom 3. Juli 1967 die Klägerin an die erste Stelle der Eignungsliste setzte, was ihr durch Schreiben vom 12. Juli 1967 mitgeteilt wurde. Zur Ernennung in den ausgeschriebenen Posten kam es jedoch nicht. Vielmehr wurde der Klägerin auf wiederholte Anfragen am 20. Juni 1968 erklärt, das Besetzungsverfahren bleibe bis zur Festlegung eines neuen Stellenplans blockiert. Am 20. Juni 1968 legte die neue Kommission den Stellenplan für die Beamten der Kategorie B fest. In ihm war der Posten des Verwaltungsamtsrats, um den sich die Klägerin beworben hatte, nicht mehr enthalten. Die Abschaffung der Planstelle wurde der Klägerin durch Schreiben der General-direktion Verwaltung vom 13. August 1968 mitgeteilt.

Da sie sich damit nicht abfinden wollte, entschloß sie sich — nach Zuweisung einer anderen B/2-Stelle durch Verfügung vom 25. Juli 1968 — zur Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens. In ihrer am 13. November 1968 eingegangenen Klage unterbreitet sie dem Gerichtshof die folgenden Anträge:

Nichtigerklärung der Entscheidung, die der Klägerin durch Schreiben vom 13. August 1968 mitgeteilt wurde;

Verurteilung der Kommission zur Zahlung von 250000 bfrs als Ersatz für materiellen und moralischen Schaden;

hilfsweise: in jedem Fall Verurteilung der Kommission zur Leistung der bezeichneten Schadenssumme.

Die Kommission ist demgegenüber der Auffassung, die Klage sei unzulässig und aus diesem Grunde abzuweisen. In jedem Fall beantragt sie, die Klage als unbegründet zurückzuweisen.

Zu diesem Streitfall gebe ich heute die folgende Stellungnahme ab.

Rechtliche Würdigung

I — Zulässigkeitsfragen

Entsprechend dem Einwand der Kommission ist zunächst zu überlegen, wie es sich mit den Grenzen der Klagebefugnis verhält. Es geht im vorliegenden Fall — daran sei noch einmal erinnert — um die Ersetzung eines Stellenplans der früheren Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch einen Stellenplan der neuen Kommission, der den Dienstposten nicht mehr vorsieht, um den sich die Klägerin beworben hat. Die Kommission vertritt die Ansicht, ein solches Vorgehen stehe im Ermessen der Verwaltung; niemand habe ein Recht auf einen bestimmten Dienstposten; bei Teilnahme an einem Auswahlwettbewerb könne allenfalls von einer Aussicht oder Anwartschaft auf Ernennung gesprochen werden; es sei somit nicht möglich, die Aufhebung eines Dienstpostens im Stellenplan mit einer Klage anzufechten.

Diese Rechtsauffassung ist sicherlich weithin zutreffend. Sie kann sich stützen auf das nationale Beamtenrecht (zu dem die Kommission in der Klagebeantwortung Angaben gemacht hat und für das — was den deutschen Bereich angeht — entsprechende Ausführungen zu finden sind im Kommentar zum Bundesbeamtengesetz von Plog-Wiedow unter Anmerkung 11 zu § 172). Außerdem hat die Ansicht der Kommission eine Basis in der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs (etwa in den Rechtssachen 1/55, 1/56, 109/63, 13/64). Danach steht in der Tat fest, daß Akte der Verwaltungsorganisation grundsätzlich nicht justitiabel sind. — Indessen gilt diese Regel nicht ohne Ausnahme (wie wiederum das nationale Recht und die bisherige Rechtsprechung zeigen). Werden nämlich statutarische Rechte eines Beamten oder eines Bewerbers beeinträchtigt (was natürlich nicht gleichbedeutend ist mit einer Verletzung des objektiven Beamtenrechts), so berechtigt dies in jedem Fall zur Klageerhebung. Ein Beispiel dazu bietet die Rechtssache 16/67, in der die Abtrennung einer Verwaltungseinheit von der Abteilung des Klägers gerügt wurde. Obwohl es sich hier um eine Maßnahme der Verwaltungsorganisation handelte, hat der Gerichtshof die Zulässigkeit der Klage bejaht, und zwar mit der Begründung, jeder Beamter habe Anspruch darauf, daß die ihm übertragenen Tätigkeiten im ganzen einem Dienstposten entsprechen, der der Besoldungsgruppe zugeordnet ist, die er in der Rangordnung einnimmt.

Wir haben demnach zu fragen, ob im vorliegenden Fall eine ähnliche Rechtfertigung für die Klageerhebung möglich ist. Dabei sollte allerdings nicht so sehr die Überlegung im Vordergrund stehen, daß in aller Regel ein Anspruch auf Zuweisung eines bestimmten Dienstpostens nicht besteht, vielmehr sollte gefragt werden, ob die Klägerin eine geschützte Rechtsposition innehat, die die Einleitung eines Gerichtsverfahrens rechtfertigt. Diese weitergehende Fragestellung wurde als berechtigt anerkannt in Rechtssachen, die die Anfechtung von Beförderungsentscheidungen durch übergangene Kandidaten zum Gegenstand hatten. Entsprechend verfuhr der Gerichtshof auch zugunsten eines Teilnehmers an einem allgemeinen Auswahlwettbewerb, indem er von der Verpflichtung der Verwaltung sprach, nicht ohne wichtige Gründe weit vom Ergebnis des Auswahlverfahrens abzuweichen. Namentlich im Anschluß an den zuletzt genannten Fall kann — wie ich glaube — die Existenz einer geschützten Rechtsposition der Klägerin nicht in Abrede gestellt werden. Durch ihre Teilnahme am Auswahlwettbewerb hat sie einen Anspruch darauf erlangt, daß das Verfahren zur Stellenbesetzung ordnungsgemäß durchgeführt wird, daß die damit verbundene Ermessensausübung pflichtgemäß erfolgt und daß insbesondere das Verfahren nicht aus anderen als zwingenden dienstlichen Gründen abgebrochen wird. Dabei spielt es keine Rolle, daß der Abbruch des Verfahrens sich aus einer Maßnahme der Verwaltungsorganisation ergibt, eben aus der Beseitigung der Stelle, zu deren Besetzung das Verfahren durchgeführt wurde.

Wenn es sich aber so verhält, wenn eine geschützte Rechtsposition der Klägerin zu erkennen ist, kann gegen die Zulässigkeit ihrer Nichtigkeitsklage nichts eingewendet werden, und dies nicht zuletzt deswegen, weil die Klägerin — wie in einem früheren Urteil vorgeschrieben — in substantiierter Weise auch Ermessensmißbrauch geltend macht (im einzelnen kommen wir darauf später zurück). Damit ist — entgegen der Befürchtung der Kommission — keineswegs die Konsequenz verbunden, daß ihr im Fall der Begründetheit der Klage die Ordnung ihrer Verwaltungsorganisation vom Gerichtshof zwingend vorgeschrieben wird, vielmehr bleibt es durchaus Sache der Kommission, die sich aus dem Gerichtsurteil ergebenden Schlußfolgerungen in angemessener Weise auf der Verwaltungsebene zu ziehen.

II — Zur Hauptsache

1 — Der Annullierungsantrag

a) Verletzung des Statuts

In erster Linie begründet die Klägerin ihren Annullierungsantrag unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 2, Artikel 29 und 30 des Personalstatuts. Sie macht geltend, nach Erlaß einer Entscheidung, in der die Besetzung eines bestimmten Postens angeordnet wird, und nach Durchführung eines Auswahlwettbewerbs sei es der Verwaltung nicht mehr möglich, den ausgeschriebenen Posten einzuziehen.

Sieht man sich den Wortlaut der genannten Bestimmungen an, so erscheint jedoch fraglich, ob sich daraus die von der Klägerin gezogenen Schlußfolgerungen ableiten lassen. Artikel 4 Absatz 2 des Personalstatuts besagt im wesentlichen, die Anstellungsbehörde sei, sobald sie beschlossen hat, eine freie Planstelle zu besetzen, verpflichtet, diese Vakanz dem Personal bekanntzugeben. Artikel 29 schreibt für die Besetzung die Einhaltung eines bestimmten Verfahrens und die Vornahme verschiedener Prüfungen in einer angegebenen Reihenfolge vor. Artikel 30 endlich sieht vor, daß die Anstellungsbehörde aus dem vom Prüfungsausschuß aufgestellten Verzeichnis der geeigneten Bewerber ihre Auswahl für die Besetzung trifft. — Von einer absoluten Bindung an Entscheidungen über die Besetzung freier Planstellen kann demnach nicht gesprochen werden. Allenfalls läßt sich sagen, die genannten Vorschriften zielten darauf ab, das Stellenbesetzungsverfahren zu objektivieren und den Beamten gewisse Karrieremöglichkeiten zu gewährleisten.

Andererseits ist natürlich nicht zu übersehen, daß das Ergebnis eines Auswahlwettbewerbs leicht umgangen, dieser also faktisch annulliert werden könnte, ließe man zu, daß die Anstellungsbehörde nach Belieben am Ende des Auswahlverfahrens von der Stellenbesetzung absieht. Mit dem Geist des Beamtenstatuts erscheint dies ebensowenig vereinbar wie die beträchtliche Abweichung von der Bewertung innerhalb der Eignungsliste, die in der Rechtssache 62/65 kritisiert wurde. Deshalb kann es in diesem Bereich völlige Freiheit der Verwaltung zur Ordnung ihrer Organisation nicht geben, sondern man wird in Anknüpfung an die zur Zulässigkeit geäußerten Gedanken von dem Grundsatz ausgehen müssen, daß die Verwaltung verpflichtet ist, einen Auswahlwettbewerb ordnungsgemäß zu Ende zu führen. Ein absoluter Anspruch der Beteiligten im Sinne eines subjektiven Rechts entspricht diesem Grundsatz allerdings nicht. Derartig starre Prinzipien haben keinen Platz auf dem Gebiet der Verwaltungsorganisation, das — wie wir gesehen haben — gekennzeichnet ist durch die Existenz eines weiten Verwaltungsermessens. Sinnvollerweise ist daher die Verwaltung auch nicht gebunden an die Prinzipien, die für den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte gelten, d.h. sie darf nicht nur davon absehen, das Verfahren zur Besetzung einer freien Stelle zu Ende zu führen, wenn die Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens rechtswidrig ist, sondern immer dann, wenn sie zwingende dienstliche Gründe nachweisen kann.

Wendet man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, so bereitet seine Beurteilung kaum Schwierigkeiten. Offensichtlich ist nämlich die Änderung der Verwaltungsorganisation, die die Beseitigung des von der Klägerin angestrebten Dienstpostens zur Folge hatte, nicht ohne sachlichen Grund erfolgt, sondern sie ergab sich aus der Fusion der Exekutiven und der damit verbundenen Rationalisierung und Umstrukturierung der Verwaltung. Nach der Fusion verfügte die Kommission über eine geringere Anzahl von B/1-Posten, als zuvor innerhalb der drei Exekutiven insgesamt gegeben waren. Damit bestand eine Situation, die die Kommission sogar zur Entlassung von B/1-Beamten oder zu deren Einstufung in einen niedrigeren Dienstgrad berechtigte, d.h. zur Anwendung jener Verordnung Nr. 259/68, die uns aus anderen Verfahren vertraut ist. Wenn es sich aber so verhält, kann grundsätzlich nicht beanstandet werden, daß die Kommission einen zu dieser Zeit freien Posten der Gehaltsgruppe B/1 eingezogen und so das Verfahren zu seiner Besetzung gegenstandslos gemacht hat. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn vorgebracht worden wäre, gerade die Beseitigung dieses und nicht eines anderen Dienstpostens stelle einen Ermessensmißbrauch dar. Das aber hat die Klägerin nicht behauptet; vielmehr hat der von ihr erhobene Vorwurf des Ermessensmißbrauchs — wie wir nachher sehen werden — einen anderen Inhalt.

An dem bisherigen Ergebnis kann schließlich der Umstand nichts ändern, daß im Zeitpunkt der Stellenausschreibung (Mai 1967) die Fusion der Exekutiven kurz bevorstand. Aus Gründen ordnungsgemäßer Verwaltungsführung mochte es sich dennoch rechtfertigen, das Verfahren zur Besetzung freier Posten einzuleiten, damit erforderlichenfalls die entsprechenden Ernennungen ohne Zeitverlust vorgenommen und die Kontinuität der Verwaltungsführung gesichert werden konnte. Da zu dem angegebenen Zeitpunkt die Auswirkungen der Fusion im einzelnen aber noch nicht vorauszusehen waren, kann nicht der Standpunkt vertreten werden, ein späterer Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens unter Berufung auf die organisatorischen Folgen der Fusion sei nicht zu rechtfertigen.

Ich bin deshalb insgesamt der Auffassung, daß der erste Klagegrund keine stichhaltige Kritik an der angegriffenen Verfügung liefert.

b) Ermessensmißbrauch

Daß die Klägerin die Aufhebung der ausgeschriebenen Stelle auch für ermessensmißbräuchlich hält, habe ich schon erwähnt. Sie bringt dazu im einzelnen vor, dienstliche Gründe für die getroffene Maßnahme seien nicht zu erkennen, da die Direktion Zölle als eine ausschließlich mit Fragen des EWG-Vertrags befaßte Verwaltungseinheit von der Umstrukturierung der Verwaltung nicht betroffen worden sei. Die Beseitigung habe zur Folge gehabt, daß die betreffende Abteilung als einzige ohne B/1-Stelle blieb. In Wahrheit sei damit die Absicht verfolgt worden, die Ernennung der Klägerin zu verhindern. Nach fiktiver Abschaffung der Stelle seien nämlich die mit ihr verbundenen Funktionen einem deutschen Beamten der Finanzverwaltung übertragen worden, der als Sachverständiger nunmehr ständig bei der Kommission arbeite.

In der Tat handelt es sich hier um schwerwiegende Vorwürfe, die eine genaue Prüfung verlangen.

Dabei wird freilich sehr schnell das Argument ausgeschieden werden können, die Direktion Zölle sei von der Umstrukturierung der Verwaltung nicht betroffen worden. Nach den Einlassungen der Kommission trifft dies nicht zu, vielmehr fielen in der genannten Direktion außer dem von der Klägerin angestrebten Posten eine A/4-Stelle und drei A/5-Stellen fort. Dagegen läßt sich auch nichts einwenden, denn die Annahme ist nicht zwingend, die im Zuge der Fusion gebotene Rationalisierung und Änderung der Verwaltungsstruktur hätte organisatorische Einheiten unberührt lassen müssen, die ausschließlich für EWG-Materien zuständig waren und in der Folge auch blieben, Verwaltungseinheiten also, für die eine Kumulierung von Kompetenzen aus den drei Verträgen nicht in Betracht kam. Bei der Umstrukturierung der Gesamtverwaltung und mit Rücksicht auf den verringerten Personalbestand konnte es durchaus geschehen, daß einzelne Verwaltungseinheiten bei unverändertem Aufgabenkreis ein anderes Gewicht erhielten und ihre Organisation entsprechend geändert wurde. Demnach kann keinesfalls gesagt werden, daß als Motiv für die angegriffene Maßnahme ein erstrebter Rationalisierungseffekt nicht in Frage komme.

Desgleichen ist für sich allein die Tatsache nicht entscheidend, daß nach der Aufhebung der hier interessierenden Stelle nur eine einzige Abteilung der Kommission eine B/1-Planstelle nicht aufwies. Absolute Parallelität in den verschiedenen Zweigen der Verwaltungsstruktur ist keineswegs zwingendes Gebot. Differenzierender Aufbau läßt sich vielmehr auch sachlich rechtfertigen, etwa im Hinblick auf Bedeutung und Umfang der Kompetenzen oder andere Gründe, auf die wir nachher zu sprechen kommen werden.

Was endlich den Hauptvorwurf der Klägerin angeht, der besagt, die Stellenaufhebung sei gezielt zu ihrem Nachteil und zum Vorteil eines deutschen Beamten erfolgt, der die entsprechenden Funktionen jetzt ausübe, so muß dazu folgendes gesagt werden. Von einer — wie die Klägerin es nennt — fiktiven Beseitigung des fraglichen Postens kann sicher nicht gesprochen werden. Der Posten wutde tatsächlich abgeschafft; er findet sich nicht mehr im Organigramm der Kommission und entsprechend nicht in ihrem Budget. Deshalb konnte auch nicht ein anderer Beamter in diesen Posten ernannt werden, vielmehr hat die Kommission den Weg gewählt, die entsprechenden Funktionen (oder genauer gesagt, einen Teil von ihnen) einem Sachverständigen, einem von der nationalen Verwaltung auf bestimmte Zeit abgeordneten Beamten, anzuvertrauen. Dieser Beamte erhält seine Bezüge weiterhin vom nationalen Dienstherrn, von der Kommission werden ihm für seinen jeweiligen Aufenthalt in Brüssel lediglich Tagegelder gezahlt und die Reisekosten erstattet (wie aus den von der Kommission vorgelegten Dokumenten glaubhaft zu entnehmen ist). — Nun kann man zwar der Meinung sein, eine derartige Verwendung nationaler Beamter im Dienst der Kommission sei — nicht zuletzt im Hinblick auf die erforderliche Unabhängigkeit — nicht völlig bedenkenfrei, jedenfalls wenn sie in größerem Umfang und für längere Zeiträume erfolgt. Man wird jedoch der besonderen Situation Rechnung tragen müssen, in der sich die Kommission nach Verringerung ihres Personalbestands und im Hinblick auf die notwendige Verwaltungsrationalisierung befand. Sie liefert meines Erachtens eine ausreichende Rechtfertigung für die vorübergehende Verwendung nationaler Beamter. Daß dabei in erster Linie diejenige Verwaltung herangezogen wurde, um deren Sachprobleme es geht, erscheint selbstverständlich. Im übrigen läßt sich die Meinung, die gewählte Lösung habe sich speziell gegen die Interessen der Klägerin gerichtet, meines Erachtens schon deswegen nicht aufrechterhalten, weil der betreffende nationale Beamte nicht sofort nach Abschluß des Auswahlwettbewerbs, sondern erst vom 1. April 1968 an regelmäßig bei der Kommission verwendet wird. Dieser Aspekt legt in der Tat die Annahme nahe, es müsse sich um eine Maßnahme handeln, deren Notwendigkeit erst im Zusammenhang mit der Umstrukturierung der Verwaltung offenbar wurde.

Zusammenfassend halte ich also fest, daß ausreichende Indizien für einen Ermessensmißbrauch nicht zu sehen sind, daß vielmehr sachliche dienstliche Gründe für die Wahl der getroffenen Maßnahme sprechen. Auch der zweite Klagegrund ist demnach nicht stichhaltig, was dazu zwingt, den Annullierungsantrag insgesamt für unbegründet zu erklären.

2 — Amtsfehler

Nach alledem bleibt nur noch zu überlegen, ob der Anspruch auf Leistung von 250000,— bfrs als Ersatz für materiellen und moralischen Schaden begründet ist, den die Klägerin sowohl neben ihrem Annullierungsantrag geltend macht wie auch hilfsweise für den Fall, daß dieser nicht durchgreift.

a) Kurzfassen kann ich mich zunächst zu der neben der Annullierungsklage formulierten Schadensersatzklage, d.h. zu dem Standpunkt der Klägerin, diejenigen Aspekte, die für die Nichtigerklärung der angegriffenen Entscheidung sprächen, bewiesen gleichzeitig das Vorliegen eines Amtsfehlers. Tatsächlich ist in der Stellenaufhebung eine rechtswidrige Maßnahme nicht zu erblicken. Da aber der Amtshaftungsanspruch zumindest ein rechtswidriges Verhalten voraussetzt, muß er entfallen, wo es an einem solchen fehlt.

b) Der hilfsweise geltend gemachte Schadensersatzanspruch stützt sich auf die Tatsache, daß die Stellenausschreibung und die Durchführung des Auswahlwettbewerbs kurz vor der Fusion der Exekutiven erfolgten. Dabei habe die Kommission nicht ausreichend bedacht, ob die Fusion Auswirkungen auf das Stellenbesetzungsverfahren haben könnte. — In der Replik hat die Klägerin darauf hingewiesen, die Kommission habe sie von Juli 1967 bis Juni 1968 über den Fortgang des Verfahrens im ungewissen gelassen und sie so von der Beteiligung an anderen Stellenbesetzungsverfahren abgehalten.

Insofern ist, zumindest was den ersten Gesichtspunkt angeht, alles Notwendige eigentlich schon gesagt. Einerseits erscheint klar, daß zwei Monate vor Inkrafttreten des Fusionsvertrags nicht vorauszusehen war, was die Fusion im einzelnen an Veränderungen der Verwaltungsstruktur mit sich bringen würde. Andererseits ist die sofortige Einleitung eines Stellenbesetzungsverfahrens trotz bevorstehender Fusion mit den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Verwaltungsführung deswegen zu vereinbaren gewesen, weil sie die Voraussetzungen geschaffen hat für eine rasch wirksame Vervollständigung des Verwaltungsapparats. Ich sehe demnach keinen Anlaß, dieses Verhalten der Kommission als fehlerhaft zu bezeichnen.

Zu dem in der Replik vorgebrachten Vorwurf, die Kommission habe die Klägerin lange Zeit im ungewissen gelassen, ist zu sagen, daß angesichts der umfangreichen und schwierigen Arbeiten, die mit der Fusion und der Umstrukturierung der Verwaltung verbunden waren, eine frühere Entscheidung über das Schicksal des die Klägerin interessierenden Stellenbesetzungsverfahrens kaum möglich erschien. Auch in diesem Umstand kann man folglich einen Amtsfehler nicht erblicken. Darüber hinaus muß sich die Klägerin entgegenhalten lassen, es sei ihr selbst zuzuschreiben, daß sie während der Aussetzung des Stellenbesetzungsverfahrens andere Karrieremöglichkeiten (die sie übrigens nicht spezifiziert) nicht wahrgenommen hat.

Zur Frage der Schadensverursachung schließlich will ich mich mit dem Hinweis darauf begnügen, daß es bei der fraglichen Stellenausschreibung um einen concours sur titres ging, also um ein Auswahlverfahren, das eine besondere Vorbereitung der Bewerber auf eine Prüfung nicht verlangte. Daneben fehlt es am Nachweis dafür, daß die Klägerin für die Vorbereitung materielle Aufwendungen gemacht hat.

Somit steht fest, daß auch die Schadensersatzansprüche unter keinem Gesichtspunkt begründet sind.

III — Zusammenfassung

Meine Schlußanträge lauten nach alledem wie folgt:

Die eingereichte Klage ist zwar zulässig, keiner der in ihr formulierten Anträge erscheint jedoch begründet. Damit ist die Klage in vollem Umfang zurückzuweisen und — dem Antrag der Kommission entsprechend — auszusprechen, daß die Klägerin ihre eigenen Kosten zu tragen hat.