Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.10.1969 – C-33/68

Schlussanträge des generalanwalts Karl Roemer

Vom 14. Oktober 1969

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Klägerin des Verfahrens, zu dem ich mich heute äußere, ist im Jahr 1953 in die Dienste der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl getreten. Sie war dort zunächst Sekretärin und — nach Teilnahme an einem Auswahlwettbewerb — vom 1. November 1957 an Übersetzerin. Auf Antrag der Klägerin wurde ihre — jetzt 84 Jahre alte — Mutter, die mit der Klägerin in einem gemeinsamen Haushalt lebt, als krank und einkommenslos anerkannt und aufgrund des damals geltenden Reglement provisoire de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier durch Entscheidung des Direktors der Personalabteilung vom 16. September 1954 mit Wirkung vom 1. Juli 1953 einem unterhaltsberechtigten Kind mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen gleichgestellt. In der Folgezeit, und zwar rege mäßig jedes Jahr, wurde die persönliche und administrative Situation der Klägerin, die sich wiederholt (1961 und 1963) durch Beförderungen änderte, im Hinblick auf die getroffene Beihilfeentscheidung überprüft. Dafür war nach Inkrafttreten des Personalstatuts der Kohle- und Stahlgemeinschaft dessen Règlement général maßgeblich und blieb es auch späterhin aufgrund besonderer Übergangsbestimmungen. Diese Nachprüfungen führten am 7. Juni 1962 zu der Feststellung, das gestiegene Einkommen der Klägerin rechtfertige weitere Unterhaltszuschüsse zugunsten ihrer Mutter nicht mehr. Ab 1. Juni 1962 sei deren Zahlung folglich einzustellen. Dagegen wehrte sich die Klägerin in einer Beschwerde vom 11. Juni 1962, in der sie vor allem geltend machte, für die Zulage sei nicht die Höhe ihrer Einkünfte maßgeblich, sondern allein die Mittellosigkeit ihrer Mutter. Die Beschwerde war erfolgreich: Durch Entscheidung des Präsidenten der Hohen Behörde vom 10. Dezember 1964 wurde anerkannt, die Klägerin sei durch die Unterhaltsleistungen an ihre Mutter einer schweren Belastung unterworfen; die Gewährung der Zulage sei infolgedessen aufrechtzuerhalten. Später kam es nach weiteren periodischen Prüfungen wiederholt zu einer Erneuerung dieser Entscheidung (nämlich am 13. Dezember 1965 und am 21. April 1966).

Am 9. August 1968 teilte der stellvertretende Generaldirektor für Personal und Verwaltung der Gemeinsamen Kommission, die inzwischen aufgrund der Fusion der Exekutiven Dienstherr der Klägerin geworden war, dieser mit, dem Generaldirektor für Personal und Verwaltung sei die Frage unterbreitet worden, ob die Zulage noch gewährt werden könne; bis zu dessen Entscheidung bleibe sie vorläufig aufrechterhalten. Danach erging am 3. Oktober 1968 die Verfügung, in Anbetracht des gestiegenen Einkommens der Klägerin sei die bestehende Unterhaltslast nicht mehr als erheblich anzusehen; die Zahlung der Unterhaltszulage würde daher mit Wirkung vom 1. September 1968 eingestellt. Auf mündliche, am 14. Oktober 1968 dem stellvertretenden Leiter der Generaldirektion Personal und Verwaltung gegenüber vorgebrachte Einwendungen teilte dieser der Klägerin in einer weiteren Note vom 11. November 1968 mit, der Generaldirektor für Personal und Verwaltung bleibe bei seinem negativen Bescheid. Dabei seien auch die Bestimmungen des Artikels 96 des Personalstatuts der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und des alten Règlement général als für die Klägerin maßgebliche Vorschriften berücksichtigt worden.

Dies gab der Klägerin am 24. Dezember 1968 Anlaß, den Gerichtshof anzurufen. In ihrer Klageschrift beantragte sie, die Entscheidungen vom 3. Oktober 1968 und 11. November 1968 für nichtig zu erklären sowie festzustellen, daß die Unterhaltszulage aufrechtzuerhalten sei.

Nach Eingang der Klage erhielt die Klägerin in einer Note der Generaldirektion Personal und Verwaltung vom 13. März 1969 die Mitteilung, aufgrund einer neuen Prüfung ihrer persönlichen und verwaltungsmäßigen Situation sei beschlossen worden, die Unterhaltszulage mit Wirkung vom 1. September 1968 für ein Jahr aufrechtzuerhalten. Demgemäß vertrat die Kommission in ihrer am 29. März 1969 beim Gerichtshof eingegangenen Klagebeantwortung die Auffassung, der Rechtsstreit sei gegenstandslos geworden. Sie erklärte sich außerdem bereit, die der Klägerin bis zum Eingang der Klagebeantwortung entstandenen Verfahrenskosten zu übernehmen.

Damit war die Klägerin jedoch nicht einverstanden. In ihrer am 15. April 1969 eingereichten Replik beharrte sie vielmehr auf einer Entscheidung über ihre Klageanträge. Das Verfahren wurde deshalb wie üblich fortgeführt. Während seines Laufes erhielt die Klägerin am 5. Mai 1969 noch eine förmliche, mit dem Datum des 17. April versehene Ausfertigung der Entscheidung, von der ihr am 13. März 1969 Mitteilung gemacht worden war. Außerdem ging ihr vor Eingang der Duplik (nämlich am 10. Juni 1969) ein Vermerk des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 6. Juni 1969 zu, in dem sich Erläuterungen zur Tragweite der Entscheidung vom 13. März 1969 finden.

Rechtliche Würdigung

Wenn ich nunmehr zu diesem Sach- und Streitstand Stellung nehme, so kann ich mich verhältnismäßig kurz fassen. Es stellt sich vor allem die Frage, ob tatsächlich eine Streiterledigung eingetreten ist (wie die Kommission meint) oder ob es — dem Standpunkt der Klägerin folgend — noch einer gerichtlichen Entscheidung zum Streitstoff bedarf. Dabei ist auszugehen von dem Hauptklageantrag. Mit ihm wird — wie schon erwähnt — zweierlei verlangt: einmal die Aufhebung der Entscheidung, in der der Klägerin ein Recht auf Unterhaltszulage abgesprochen und die Zahlungseinstellung angeordnet wurde, und zum anderen die Aufhebung der Entscheidung, in der sich eine Bestätigung dieser Anordnung findet. In erster Linie maßgeblich für die Beurteilung dieses Antrags ist die Entscheidung vom 13. März 1969, also die Verfügung, in der die Weiterzahlung der Unterhaltszulage angeordnet wurde. Diese Verfügung geht aus von der für die Unterhaltszulagen kompetenten Anstellungsbehörde. Sie stellt also — auch wenn eine förmliche Zustellung der entsprechenden Entscheidung erst später erfolgte — verwaltungsrechtlich nichts anderes dar als einen Akt, der die aufzuhebenden Entscheidungen ersetzte. Damit könnte in der Tat eine Streiterledigung eingetreten sein, denn nach allgemeiner Auffassung wird eine Anfechtungsklage gegenstandslos, sobald der angegriffene Verwaltungsakt ersetzt oder zurückgenommen wird und die durch diesen verursachte Beschwer in Wegfall kommt.

Indessen mochten — zumindest eine Zeitlang — Zweifel daran bestanden haben, ob dieser Effekt tatsächlich vorlag. Ihrem Wortlaut nach gewährt nämlich die Entscheidung vom 13. März 1969 — und dasselbe gilt für die förmliche Ausfertigung vom 17. April — die Unterhaltszulage nur für ein Jahr ab 1. September 1968, also befristet. Sie schien damit eine andere Regelung einzuführen als die früheren Entscheidungen über die Gewährung der Unterhaltszulage, deren Wirksamkeit durch die angegriffenen Entscheidungen beendet wurde. Tatsächlich wurde früher die Unterhaltszzulage unbefristet gewährt. Es war — abgesehen von der Verpflichtung der Klägerin, etwaige Veränderungen ihrer persönlichen und dienstlichen Verhältnisse mitzuteilen — lediglich eine regelmäßige Prüfung der Situation von Amts wegen vorgesehen, nach deren Resultat sich der Erlaß einer bestätigenden oder abändernden Verfügung richtete (dies ergibt sich mit Deutlichkeit aus den Entscheidungen der Jahre 1954, 1964, 1965 und 1966). Daß in Wahrheit aber ein abweichendes System mit der Entscheidung vom 13. März 1969 nicht eingeführt werden sollte, geht aus dem Vermerk vom 6. Juni 1969 hervor, den die Generaldirektion Personal und Verwaltung am 10. Juni 1969 der Klägerin zugeleitet hat. In ihm erläutert die kompetente Anstellungsbehörde die Tragweite der im März getroffenen Verfügung. Sie hebt insbesondere hervor: Die Befristung bedeute lediglich die Festlegung eines Zeitpunkts für eine erneute Prüfung der Sachlage (was auch schon in der Entscheidung des Jahres 1966 geschehen sei). Die Weitergewährung der Unterhaltszulage sei dagegen nicht von der Stellung eines neuen Antrags abhängig. Spätestens seit Zugang der Erklärung vom 6. Juni ist demnach klar, daß die angegriffenen Entscheidungen vollständig ersetzt und der frühere Zustand wiederhergestellt worden ist, nach dem gleichfalls ohne Antrag der Klägerin die Gewährung der Unterhaltszulage verlängert wurde, wenn die jährlich vorgenommenen Prüfungen dies rechtfertigten.

Angesichts dieser Situation, d.h. in Anbetracht der völligen Ersetzung der angegriffenen Entscheidungen durch einen positiven, den früheren Zustand wiederherstellenden Bescheid, ist für eine Anfechtungsklage und die gerichtliche Aufhebung der kritisierten Entscheidungen tatsächlich kein Raum. Der Rechtsstreit hat sich vielmehr, was die Annullierungsanträge angeht, durch das Verhalten der Kommission in der Hauptsache erledigt. Entsprechendes muß für den Antrag angenommen werden, mit dem die Klägerin die Feststellung begehrt, die Unterhaltszulage sei aufrechtzuerhalten. Auch diese Feststellung findet sich bereits in der Entscheidung vom 13. März 1969. Sie wird begründet unter Hinweis auf eine erneute Prüfung der persönlichen und verwaltungsmäßigen Situation der Klägerin. Da sich diese Situation seit dem Erlaß der angegriffenen Entscheidungen aber offenbar nicht geändert hat, kann die Äußerung der Generaldirektion Personal und Verwaltung nur bedeuten, entgegen ihrer früheren Auffassung stelle die Verbesserung der Einkommensverhältnisse der Klägerin ein Hindernis für die Gewährung der Unterhaltszulage nicht dar. Der Standpunkt der Klägerin wird demnach, jedenfalls für die gegenwärtigen Umstände, stillschweigend als begründet anerkannt (um eine Formulierung aus dem Urteil der Rechtssachen 15/64 und 60/65, XII, S. 699, zu gebrauchen). Damit entfällt jedes Interesse an einer gerichtlichen Feststellung, zumal da die Gefahr einer Änderung des Standpunkts der Kommission nicht zu erkennen ist. Daß sich die aufgeworfenen Streitfragen wieder ergeben könnten, wenn eine erhebliche Änderung der Einkommensverhältnisse der Klägerin eintritt, ist demgegenüber bedeutungslos, denn unser Verfahrensrecht kennt nicht die Möglichkeit einer abstrakten Klärung von Rechtsproblemen, die sich eventuell in der Zukunft stellen könnten.

Ein Anlaß, über die vorgelegten Anträge zu entscheiden, besteht somit effektiv nicht.

Wenn sich ein Rechtsstreit in dieser Weise erledigt, hat der Gerichtshof nur über die Kosten des Verfahrens zu befinden. Er tut das gemäß Artikel 69 § 5 der Verfahrensordnung nach freiem Ermessen, d.h. unter Berücksichtigung des Sach- und Streitstandes, wie er sich bei Eingang der Erledigungserklärung ergibt.

Nach Ansicht der Kommission wäre in unserem Fall eine Kostenentscheidung angemessen, die ihr die Verfahrenskosten auferlegt, die bis zur Einreichung der Klagebeantwortung, also bis zu dem Zeitpunkt entstanden sind, in dem sie die Erledigung des Rechtsstreits nach Mitteilung der Entscheidung vom 13. März 1969 behauptet hat. Eine entsprechende Bereitschaft hat sie schon in der Klagebeantwortung zum Ausdruck gebracht. Mir erscheint jedoch zweifelhaft, ob wir so verfahren können. Vorhin habe ich schon erwähnt, daß nach dem Wortlaut der Entscheidung vom 13. März 1969 sowie ihrer förmlichen Ausfertigung vom 17. April der Eindruck entstehen konnte, eine völlige Wiederherstellung des früheren Zustande, also eine vollständige Ersetzung der angegriffenen Entscheidungen, sei nicht gewollt, weil nur von einer befristeten Gewährung der Unterhaltszulage die Rede war. Absolute Klarheit wurde erst durch den Vermerk vom 6. Juni 1969 hergestellt, in dem sich Ausführungen über die Tragweite der Entscheidung vom 13. März finden, also zu einem Zeitpunkt, in dem die Klägerin ihre Replik bereits eingereicht hatte. Erst vom 6. Juni 1969 an war die Erledigung des Rechtsstreits evident; bis zu diesem Zeitpunkt dagegen bestand für die Klägerin Anlaß zur Fortführung des Verfahrens.

In Abweichung von der Kostenentscheidung des Urteils der Rechtssachen 15/64 und 60/65 (Band XII, S. 699) halte ich es daher im vorliegenden Fall für angemessen, der Kommission nicht nur die Kosten aufzuerlegen, die bis zur Mitteilung der Entscheidung vom 13. März 1969 entstanden sind, sondern auch die Kosten für die Einreichung der Replik. Da eine Rechtfertigung für die Fortsetzung des Verfahrens nach dem 6. Juni 1969 jedoch nicht zu erkennen ist, müssen die danach entstandenen klägerischen Kosten, insbesondere die der mündlichen Verhandlung, in Anlehnung an das Urteil der Rechtssache 15/67 (Band XIII, S. 537) von der Klägerin selbst getragen werden, Darüber hinaus kann man sogar der Meinung sein, die Klägerin habe etwaige, der Kommission nach dem genannten Zeitpunkt entstandene Kosten ohne angemessenen Grund verursacht, und sie sei auch insoweit zur Kostentragung zu verurteilen.

Ich fasse zusammen:

Nach Lage der Dinge ist im Urteil auszusprechen, daß sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt hat. Die in der Replik formulierten klägerischen Anträge sind als unzulässig zurückzuweisen. Von den Kosten des Verfahrens hat die Kommission diejenigen zu tragen, die bis zur Einreichung der Replik entstanden sind. Die übrigen Verfahrenskosten sind der Klägerin aufzuerlegen.