Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.03.1970 – C-63/69

Schlussanträge des generalanwalts Karl Roemer

Vom 11. März 1970

Herr Präsident,

Meine Herren Richter!

In den drei Rechtssachen 63/69, 64/69 und 65/69, die heute zur Debatte stehen, geht es um Maßnahmen der Kommission, die nach der im August 1969 erfolgten Abwertung des französischen Franken im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen mit dem Ziel getroffen wurden, einen Preisanstieg in Frankreich zu verhindern.

In diesem Zusammenhang muß man sich daran erinnern, daß das System der gemeinsamen Agrarpreise auf der Rechnungseinheit beruht. Davon ausgehend wird ohne weiteres klar, daß die Veränderung der Währungsparität eines Mitgliedstaats zu schwerwiegenden Störungen des gemeinsamen Systems führen kann. Im Hinblick auf die Möglichkeit derartiger Paritätsänderungen ist die Ratsverordnung Nr. 653/68 vom 30. Mai 1968 (Antsblatt L 123, S. 4) über die Bedingungen für die Änderung des Wertes der Rechnungseinheit für die gemeinsame Agrarpolitik ergangen. Sie sieht in ihrem Artikel 4 vor, daß der Wert der Rechnungseinheit … von der offiziellen Bekanntmachung durch denjenigen Mitgliedstaat, der als erster eine Änderung seiner Währungsparität bekanntgibt, bis zum Ablauf des Tages der Bekanntgabe des künftig geltenden Wertes ausgesetzt wird, und sie bestimmt in diesem Artikel weiterhin, daß Geschäfte mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen oder landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, die in der Zeit der Aussetzung getätigt worden sind und den Bestimmungen der gemeinsamen Agrarpolitik oder den besonderen Handelsregelungen für die betreffenden Erzeugnisse unterliegen, … erst nach der in Absatz 4 vorgesehenen Veröffentlichung des künftig geltenden Wertes der Rechnungseinheit unter Verwendung dieses Wertes der Rechnungseinheit und unter Berücksichtigung der in Anwendung der Artikel 5 und 6 vorgenommenen Anpassungen abgewickelt werden. Dementsprechend ist unmittelbar nach Ankündigung der Entscheidung der französischen Regierung über die Paritätsänderung des Franken im Amtsblatt der Gemeinschaften vom 8. August 1969 eine Mitteilung der Kommission über die Aussetzung des Wertes der Rechnungseinheit veröffentlicht worden. Da der Rat im Anschluß daran nicht in der vorgesehenen Frist eine Änderung des Wertes der Rechnungseinheit beschlossen hat, mußte die Kommission im Amtsblatt vom 12. August 1969 weiterhin die Mitteilung veröffentlichen, daß die Rechnungseinheit vom 11. August 1969 an unverändert weitergelte. — In Anbetracht der Tatsache, daß auch die gemeinsamen Agrarpreise nicht geändert wurden, wäre es somit in Frankreich notwendigerweise zu einem Anstieg der Erzeuger- und Verbraucherpreise nach Maßgabe des Abwertungssatzes gekommen. Aus konjunkturpolitischen Gründen erschien dies jedoch unerwünscht. Aufgrund von Artikel 103 des EWG-Vertrags erging daher am 11. August 1969 die Ratsverordnung Nr. 1586/69 (Amtsblatt L 202, S. 1). Sie schloß die an sich unausweichlichen Preiserhöhungen auf dem französischen Markt aus, indem sie in Artikel 1 eine Senkung der Interventions- oder Ankaufpreise verfügte, die Frankreich gemäß den Verordnungen über die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen aufgrund der Interventionen auf dem Binnenmarkt in französischen Franken zu zahlen hat, und indem sie in Artikel 2 weiterhin eine Senkung der Beträge anordnete, die Frankreich gemäß den Verordnungen über die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen aufgrund der sonstigen Interventionen auf dem Binnenmarkt zu zahlen hat. Da auf diese Weise aber im Verhältnis zu den anderen Mitgliedstaaten eine Vergrößerung der Unterschiede in den Interventionspreisen zustande kam, wurden gleichzeitig Ausgleichsmaßnahmen an den Grenzen notwendig. Deshalb bestimmt Artikel 3 der Verordnung Nr. 1586/69, daß Frankreich bei der Einfuhr aus den Mitgliedstaaten und den Drittländern Subventionen gewährt und bei der Ausfuhr nach den Mitgliedstaaten und den Drittländern Ausgleichsbeträge erhebt, soweit die Auswirkungen der in den Artikeln 1 und 2 genannten Maßnahmen bei Agrarerzeugnissen, die der gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, und Verarbeitungserzeugnissen, die einer besonderen Regelung nach Artikel 235 des Vertrages unterliegen, ausgeglichen werden müssen. Damit war der Rahmen für die zu treffenden Maßnahmen festgelegt. Einzelheiten sollten gemäß Artikel 8 der Verordnung in Durchführungsvorschriften der Kommission bestimmt werden, namentlich die Höhe der in Artikel 2 genannten Senkungen sowie die in Artikel 3 genannten Subventionen bei der Einfuhr und die Ausgleichsbeträge bei der Ausfuhr. — Aufgrund des genannten Artikels 8 ist dann am 22. August 1969 die Kommissionsverordnung Nr. 1670/69 über bestimmte Maßnahmen auf den Sektoren Getreide und Reis infolge der Abwertung des französischen Franken (Amtsblatt L 214/1969, S. 7) ergangen. Sie traf im Hinblick auf Erzeugnisse, die den Marktorganisationen für Getreide und Reis unterliegen, Vorsorge dafür, daß das Niveau der Interventionspreise in französischen Franken unverändert fortgalt. Außerdem legte sie die von Frankreich bei der Einfuhr gewährten Subventionen und die bei der Ausfuhr erhobenen Ausgleichsbeträge fest. Für die einzelnen Erzeugnisse ist dies in einer Anlage der Verordnung geschehen. Im jetzigen Verfahren interessieren der Betrag von 58,49 FF pro Tonne Weichweizen und Mengkorn der Tarif-Nr. 10.01 A sowie der Betrag von 81,87 FF pro Tonne Mehl von Weizen und Mengkorn der Tarif-Nr. 11.01 A. — Darüber hinaus ist aufgrund der Verordnung Nr. 1586/69 die Kommissionsverordnung Nr. 1660/69 vom 22. August 1969betreffend Maßnahmen auf dem Gebiet der Landwirtschaft infolge der Abwertung des französischen Franken (Amtsblatt 1969 Nr. L 213/1969, S. 1) ergangen, deren Artikel 2 im vorliegenden Verfahren gleichfalls von Interesse ist. Ihm zufolge wird im Handel mit Drittländern der Ausgleichsbetrag um einen bestimmten Betrag vermindert, wenn der Exportateur nachweist, daß die Ausfuhr Gegenstand eines vor dem 11. August 1969 abgeschlossenen Vertrages ist und daß der Verkaufspreis in französischen Franken ausgedrückt wurde. In Fällen, in denen die Erstattung im voraus festgesetzt werden kann, soll dies allerdings nur gelten, wenn von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch gemacht wurde.

An diesen Maßnahmen üben die französischen Unternehmen Kritik, die die vorliegenden Verfahren eingeleitet haben. Als Handelsgesellschaft, die im eigenen Namen und für eigene Rechnung für bestimmte französische Mühlen den Mehlexport besorgt, ist die Klägerin der Rechtssachen 63 und 64/69 der Meinung, der für Mehl von Weizen und Mengkorn geltende Ausgleichsbetrag sei nicht korrekt festgesetzt worden. Er gehe allein von der Nichterhöhung der Getreidepreise in Frankreich aus, berücksichtige dagegen nicht die Erhöhung der in Devisen zu zahlenden nichtlandwirtschaftlichen Kosten (für Transport und Verpackung). Dadurch entstehe der Klägerin ein Schaden. Außerdem macht diese Klägerin geltend, sie werde durch die in Artikel 2 Absatz 1 a 2. Absatz der Verordnung Nr. 1660 enthaltene Einschränkung benachteiligt, weil sie zwar Exportverträge vor dem 11. August 1969 abgeschlossen, nicht aber die Vorausfixierung der Erstattung verlangt habe. Das verstoße gegen das Prinzip der Gleichbehandlung. — Die Klägerin der Rechtssache 65/69 ist als Handelsgesellschaft, die für bestimmte französische Mühlen den Getreideimport im eigenen Namen und auf eigene Rechnung besorgt, der Auffassung, der für Weichweizen und Mengkorn festgesetzte Subventionsbetrag sei zu beanstanden, weil er gleichfalls allein von der Nichterhöhung der französischen Getreidepreise ausgehe und die Preissteigerungen für Importgetreide nicht berücksichtige. Auf diese Weise entstehe ihr ein Schaden, da sie zu hohe Preise entrichten müsse.

Somit ist es am 20. und 22. Oktober 1969 zur Anrufung des Gerichtshofes gekommen. Im einzelnen verlangen die klagenden Gesellschaften.

in der Rechtssache 63/69: die Aufhebung der Verordnung Nr. 1670/69, soweit in ihrer Anlage unter der Tarif-Nr. 11.01 A für Mehl von Weizen und Mengkorn ein Ausgleichsbetrag in Höhe von 81,87 FF pro Tonne festgesetzt ist und soweit ihr Artikel 6 anordnet, die Bestimmungen des Artikels 2 seien ab 11. August 1969 wirksam;

in der Rechtssache 64/69: die Aufhebung der Verordnung Nr. 1660/69, soweit ihr Artikel 2 Absatz 1 a 2. Absatz bestimmt, daß eine Verminderung des Ausgleichsbetrags für Geschäfte mit dritten Ländern nur in Betracht kommt, wenn von der Möglichkeit der Vorausfixierung der Erstattung Gebrauch gemacht worden ist, und soweit Artikel 3 dieser Verordnung verfügt, die Bestimmungen des Artikels 2 seien ab 11. August 1969 wirksam;

in der Rechtssache 65/69: die Aufhebung der Verordnung Nr. 1670/69, soweit in ihrer Anlage unter der Tarif-Nr. 10.01 A für Weichweizen und Mengkorn ein Subventionsbetrag in Höhe von 58,49 FF pro Tonne festgesetzt worden ist.

Auf die eingegangenen Klagen hat die Kommisison allein mit Anträgen reagiert, die auf Artikel 91 der Verfahrensordnung gestützt sind, also darum gebeten, die Unzulässigkeit der Klagen festzustellen, ohne auf die Hauptsache einzugehen. So kam es, daß nach entsprechend limitierten Repliken der klagenden Unternehmen in der mündlichen Verhandlung vom 17. Februar nur die Zulässigkeit der Klagen erörtert wurde. Meine Schlußanträge haben sich demzufolge gleichermaßen auf die Frage der Zulässigkeit zu beschränken.

1. Was diese Frage angeht, so ist im gegenwärtigen Fall, der sicher keine Entscheidungen zum Gegenstand hat, die an die Kläger oder an eine andere Person gerichtet sind, nach dem Text von Artikel 173 Absatz 2 des EWG-Vertrages allein zu überlegen, ob die angegriffenen Teile der Akte, die die Kommission insgesamt als Verordnungen bezeichnet hat, in Wahrheit Entscheidungen darstellen und ob diese Entscheidungen die Kläger unmittelbar und individuell betreffen.

Den insofern notwendigen Untersuchungen ist vorauszuschicken, daß es sich bei den erwähnten Bedingungen um kumulativ zu erfüllende Voraussetzungen handelt. Es ist also — anders als die Kläger meinen — nicht ausreichend, ein individuelles und unmittelbares Betroffensein nachzuweisen, sondern es kommt auch auf die Rechtsnatur der kritisierten Maßnahmen an. Ein gegenteiliger Schluß läßt sich namentlich nicht aus der Rechtssache 40/64, Band XI, S. 311, ziehen. Damals hat der Gerichtshof die Untersuchung nur deswegen auf das individuelle und unmittelbare Betroffensein beschränkt, weil sich insofern schon ein für den Kläger negatives Urteil in der Zulässigkeitsfrage gewinnen ließ, nicht dagegen sollte auf diese Weise zum Ausdruck gebracht werden, daß derartige Überlegungen für die Zulässigkeit der Klage in jedem Fall ausreichen. Der neueren Rechtsprechung folgend, wie sie sich in den Rechtssachen 30/67 und 6/68 (Band XIV, S. 181 und 620) entwickelt hat, und im übrigen auch unter Beachtung der Gesetze der Logik werde ich mich also in den folgenden Untersuchungen zunächst um die Ermittlung der Rechtsnatur der angegriffenen Akte bemühen und danach — falls erforderlich — der Frage nachgehen, ob die Kläger individuell und unmittelbar betroffen sind. Diesen Prüfungen ist vielleicht auch noch die Bemerkung vorauszuschicken, daß die Untersuchung der Rechtsnatur eines Aktes selbstverständlich nicht mit dem Nachweis erledigt sein kann, der Akt weise im allgemeinen reglementären Charakter auf. Die notwendigen Ermittlungen sind viel mehr im Hinblick auf alle Einzelbestandteile einer Maßnahme durchzuführen, d.h. es ist selektiv vorzugehen, auch wenn der Gesamtzusammenhang dabei nicht aus den Augen verloren werden darf. Dies hat die Rechtsprechung — etwa in den Rechtssachen 16 und 17/62 (Band VIII, S. 979) — deutlich hervorgehoben. Weitere Ausführungen erübrigen sich folglich.

2. Befassen wir uns nach diesen Vorbemerkungen zunächst mit der Ermittlung der Rechtsnatur der Bestimmungen, die bei der Einfuhr von Weichweizen und Mengkorn in Frankreich die Zahlung einer Subvention in Höhe von 58,49 FF pro Tonne vorsehen und nach denen im Falle der Ausfuhr von Mehl von Weizen und Mengkorn aus Frankreich ein Ausgleichsbetrag in Höhe von 81,87 FF pro Tonne entrichtet werden muß. Diese Prüfung kann gemeinsam durchgeführt werden, weil die genannten Beträge sowohl für die Einfuhr wie für die Ausfuhr gelten und sich Bewertungsunterschiede somit nicht rechtfertigen.

Was diesen Punkt unseres Falles angeht, so machen die Ausführungen der Kommission — um es gleich zu sagen — klar, daß wir besonderen Schwierigkeiten nicht begegnen. Ich kann mich also verhältnismäßig kurz fassen. — Welche Funktionen die genannten Maßnahmen im Zusammenhang mit der vom Rat getroffenen konjunkturpolitischen Verordnung Nr. 1586/69 haben, ist bei der Schilderung des Sachverhalts schon angedeutet worden. Es kam darauf an, in Frankreich das vor der Abwertung geltende Niveau der Interventionspreise und der anderen Preisgarantien in französischen Franken beizubehalten, d.h. Preissteigerungen zu verhindern, wie sie sich in Anbetracht des unveränderten Wertes der Rechnungseinheit aus den gemeinsamen Marktorganisationen notwendig ergeben hätten. Dies konnte im Hinblick auf das in den anderen Mitgliedstaaten geltende Niveau der Interventionspreise nur gelingen mit Hilfe von Ausgleichsmaßnahmen an der Grenze, d.h. durch Verbilligung (bzw. Subventionierung) der teureren Importprodukte und durch Belastung der französischen Exporte. Ebenso einleuchtend ist, daß die zu treffenden Maßnahmen sich nicht auf die Ausgangsprodukte (in unserem Fall Weichweizen und Mengkorn) beschränken konnten, daß sie vielmehr auch die Verarbeitungsprodukte, die zur gemeinsamen Marktorganisation gehören (in unserem Fall Mehl), erfassen mußten, weil die für das Ausgangsprodukt maßgebliche Preissituation natürlich diejenige des Verarbeitungsproduktes beeinflußt. Schließlich ist noch daran zu erinnern, daß die getroffenen Maßnahmen zunächst während eines Wirtschaftsjahres (nämlich des Jahres 1969/70) in Kraft bleiben sollten.

Tatsächlich legen diese Hinweise, namentlich die Erkenntnis, in welchen Zusammenhang die getroffenen Maßnahmen gehören und wie sie sich auf die Gesamtheit des gemeinsamen Marktes auswirken, die Annahme nahe, es handele sich um normative Akte. Vielschichtig ist der Kreis der von ihren Betroffenen. Zu ihm gehören die Interventionsorgane, die Produzenten der Ausgangsstoffe und der Verarbeitungsprodukte, aber auch die in den Mitgliedstaaten und in dritten Ländern ansässigen, an Handelsgeschäften mit Frankreich interessierten Kaufleute, also jeder, der während der Gültigkeitsdauer der getroffenen Maßnahmen als Teilnehmer an dem betreffenden Markt auftritt. Unter Verwendung der in der Rechtsprechung (etwa in den Rechtssachen 16 und 17/62) erarbeiteten Kriterien läßt sich somit von einer allgemeinen Tragweite der erlassenen Akte und davon sprechen, sie seien auf abstrakt umrissene Personenkreise anwendbar (Slg. Band VIII, S. 979; vgl. auch Rechtssache 30/67, Band XIV, S. 183).

Wenn dagegen — wie es die Kläger versuchen — eingewendet wird, die von den Maßnahmen Betroffenen ließen sich im Zeitpunkt des Erlasses der Akte identifizieren, es könne insofern von einem bestimmbaren Personenkreis gesprochen werden, so muß dazu gesagt werden, daß dies, bezogen auf den Zeitpunkt der Erlasses, logischerweise auf jeden, auch auf jeden eindeutig normativen Akt zutrifft. Sicherlich wäre es aber verfehlt, mit Hilfe einer derartigen Betrachtungsweise einheitliche Maßnahmen gleichsam aufzuspalten und ihre Rechtsnatur je nach dem in Frage kommenden Gültigkeitszeitraum verschieden zu qualifiezieren.

Für nicht durchschlagend halte ich desgleichen die Bemerkung der Kläger, sie wendeten sich nicht gegen das Prinzip der Einfuhrsubventionierung und Ausfuhrbelastung, sondern allein gegen die Höhe der festgesetzten Beträge. Tatsächlich kann mit diesem Hinweis für die Beurteilung der Rechtsnatur der angegriffenen Maßnahmen nichts gewonnen werden, obwohl einzuräumen ist, daß die verschiedenen französischen Unternehmen, die zum Kreis der Betroffenen gehören, mit Rücksicht auf ihre geographische Lage und die damit verbundenen Transportkosten nicht in gleicher Weise betroffen sind. Die Bestimmung der Rechtsnatur der zu beurteilenden Maßnahmen hängt nämlich nicht von diesen Nuancen, sondern allein von der Tatsache ab, daß im Zeitpunkt ihres Erlasses nicht festgestellt werden kann, wer von ihnen während ihrer Gültigkeitsdauer betroffen wird. Auch wenn also nur die Höhe der kritisierten Beträge und nicht das Prinzip ihrer Festlegung ins Auge gefaßt wird, kommen wir an der Feststellung nicht vorbei, daß sie für abstrakt definierte Kategorien von Betroffenen gelten, d.h. normativen Charakter haben.

Mit Rücksicht auf die Tatsache, daß die von Klägern visierten Beträge nicht nur für eine begrenzte Zahl von Adressaten gelten — wie es der Entscheidungsbegriff verlangt — ist demnach zum erstem Punkt unserer Untersuchung als Ergebnis festzuhalten, daß eine Anfechtung gemäß Artikel 173 Absatz 2 des EWG-Vertrags entfällt. Dieses Ergebnis erübrigt es gleichzeitig, der Frage nachzugehen, ob die Kläger von den angegriffenen Maßnahmen individuell und unmittelbar betroffen werden.

3. An zweiter Stelle ist die Rechtsnatur der allein in der Rechtssache 63/69 angegriffenen Vorschrift des Artikels 6 der Verordnung Nr. 1670/69 zu bestimmen. Sie legte bekanntlich fest, wann die Verordnung in Kraft trat (nämlich am 25. August 1969), und sie ordnete außerdem an, daß die Bestimmungen der Artikel 2 - 4, also auch der Ausgleichsbetrag der Tarif-Nr. 11.01 A, schon ab 11. August 1969 wirksam wurden.

Sehr viel ist zu diesem Punkte gleichfalls nicht zu sagen. Zwar muß man einräumen, daß im Zeitpunkt des Erlasses der Bestimmung (d.h. am 22. August 1969) festgestellt werden konnte, wer von ihr seit dem Inkrafttreten, d.h. während eines Zeitraums von rund 11 Tagen, betroffen wurde. Mit der Kommission bin ich jedoch der Meinung, daß sich die Rechtsnatur der Bestimmung nicht nach dieser Überlegung richtet, sondern nach anderen Erwägungen. Artikel 6 der Verordnung Nr. 1670/69 — so sagt die Kommission zutreffend — enthält eine Regelung über die zeitliche Anwendbarkeit der Verordnung. Derartige Vorschriften teilen in Wahrheit den Rechtscharakter der Bestimmungen, auf deren Anwendbarkeit sie sich beziehen. In der Rechtsprechung wurde diese Feststellung vor nicht allzu langer Zeit in der Rechtssache 6/68 (Slg. Band XIV, S. 620) getroffen, wenn auch zu einem Sachverhalt, der mit dem des vorliegenden Verfahrens nicht völlig übereinstimmt. Tatsächlich kann man der Meinung sein, es müsse im Hinblick auf Maßnahmen, denen eindeutig normativer Charakter zukommt, gekünstelt erscheinen, würde je nach ihrem zeitlichen Anwendungsbereich eine Aufteilung vorgenommen und — soweit Rückwirkung vorliegt — von einer Entscheidung, im übrigen dagegen von einer Verordnung gesprochen. Insofern ist mit Sicherheit der Hinweis auf die Rechtssachen 106 und 107/63 (Slg. Band XI, S. 556) ohne jeden Wert, und zwar einfach deswegen, weil es in ihnen um einen Akt der Kommission ging, der ausschließlich in die Vergangenheit wirkte.

Folglich ist für Artikel 6 der Verordnung Nr. 1670/69 gleichfalls davon auszugehen, daß es sich um einen normativen Akt handelt. Damit fehlt es auch insofern an einem Anfechtungsrecht der Kläger, und zwar wiederum, ohne daß auf die Frage einzugehen wäre ob sie individuell und unmittelbar von dem bezeichneten Akt betroffen werden.

4. In der Rechtssache 64/69 ergibt sich ein Zulässigkeitsproblem in Ansehung der rückwirkend in Kraft gesetzten Bestimmung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1660/69. Ihr zufolge wird — wie Sie wissen — der Ausgleichsbetrag bei Ausfuhren in dritte Länder, die Gegenstand eines vor dem 11. August 1969 und in französischen Franken abgeschlossenen Vertrages sind, nur dann vermindert, wenn bei möglicher Vorausfestsetzung der Erstattung von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht worden ist.

Fragt man sich, wie diese Anordnung zu qualifizieren ist, so erscheint die Antwort nicht so eindeutig wie in den bisher behandelten Fällen. Die Kommission hat dazu vorgetragen, es handele sich um eine Übergangsvorschrift, und deswegen müsse angenommen werden, sie teile den Charakter der Bestimmungen, deren Anwendung sie regele. Außerdem gehe es in ihr um die Begrenzung einer Ausnahme von der allgemeinen Regel, so daß gesagt werden könne, die allgemeine Regel selbst, d.h. die Belastung französischer Exporte mit Ausgleichsbeträgen, sei im Spiele. Diese Beurteilung erschien mir zunächst durchaus einleuchtend. Tatsächlich mag es vertretbar sein zu sagen, die Beschwerde der Klägerin richte sich in Wahrheit gegen die allgemeine Regelung, eben weil sie geltend macht, sie würde zu Unrecht von der Übergangsregelung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1660/69 nicht erfaßt. Jetzt indessen ist mir zweifelhaft, ob sich wirklich so argumentieren läßt, und deshalb ziehe ich es vor, die Frage der Zulässigkeit der Klage 64/69 nicht allein aufgrund von Erwägungen zur Rechtsnatur des angegriffenen Aktes zu beurteilen.

Stellt man nämlich — wie es die Klägerin tut — auf die Regelung der Verordnung Nr. 1660/69 ab und darauf, daß die in ihr konzipierten Ausnahmen nicht weit genug gingen, eben weil sie die von der Klägerin abgeschlossenen Verträge nicht erfaßten, so ist in Anbetracht der Tatsache, daß es sich um eine ausschließlich auf die Vergangenheit bezogene Maßnahme handelt, schwerlich von einem normativen Akt zu sprechen. In der Tat erfaßt die genannte Maßnahme nur bestimmte, in der Vergangenheit liegende Tatbestände, nämlich Exportverträge mit Händlern aus dritten Ländern, die vor dem 11. August 1969 abgeschlossen und die überdies gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung vor dem 18. August 1969 bei den französischen Behörden registriert worden sind. Von diesem Akt läßt sich demnach mit Sicherheit sagen, er gelte nur für einen begrenzten Kreis bestimmbarer Betroffener. Verwaltungsrechtlich kann er folglich allenfalls als Allgemeinverfügung angesehen werden. Da es aber nach der Rechtsprechung für den Verordnungsbegriff nicht nur auf die Allgemeingültigkeit, sondern auch darauf ankommt, daß abstrakt umrissene Personenkreise erfaßt werden, die im Zeitpunkt des Erlasses noch nicht identifiziert werden können, erscheint es tatsächlich ausgeschlossen, die Anfechtbarkeit des in der Rechtssache 64/69 zur Debatte stehenden Aktes mit Rücksicht auf seine Rechtsnatur zu verneinen.

Somit empfiehlt sich — wie ich schon andeutete — eine Ausdehnung der Untersuchung auf die Frage, ob die Klägerin, deren Verträge von der Verordnung Nr. 1660/69 nicht erfaßt werden, sagen kann, sie sei insoweit individuell betroffen. Auch diese Frage entzieht sich freilich einer leichten Beantwortung, und zwar deswegen, weil die in der bisherigen Rechtsprechung erarbeiteten Kriterien nicht sehr reichhaltig sind. — Ausgehen können wir zunächst von der Erkenntnis, daß von einen individuellen Betroffensein nicht nur gesprochen wird, wenn lediglich eine Person beschwert ist. Wo bei einer Mehrheit von Betroffenen die maßgebliche Grenze zu ziehen ist, von der an ein individuelles Betroffensein nicht mehr angenommen werden kann, ist allerdings schwieriger zu bestimmen. Letzten Endes wird man insofern wohl auf eine quantitative Betrachtungsweise nicht verzichten können. Dafür scheint mir namentlich das Urteil der Rechtssachen 106 und 107/63 zu sprechen, in dem die Zulässigkeit der Klage bejaht wurde, weil es sich um eine kleine überschaubare Anzahl deutscher Importeure eines bestimmten Produktes handelte, denen ein rückwirkender Akt der Kommission gegolten hat. Darauf scheint mir auch der in der Definition des Gerichtshofes verwendete Hinweis abzuzielen, man müsse, solle von einem individuellen Betroffensein gesprochen werden können, in ähnlicher Weise individualisiert sein wie ein Entscheidungsadressat (Rechtssachen 106 und 107/63, Band XI, S. 556, Rechtssache 6/68, Band XIV, S. 621). Daß dies im vorliegenden Fall zutrifft, läßt sich indessen schwerlich sagen. Schon die Klägerin hat eine ganze Reihe von Verträgen namhaft gemacht, die sie vor dem 11. August 1969 abgeschlossen hat und auf die nach ihrer Meinung die Regelung der Verordnung Nr. 1660/69 hätte erstreckt werden müssen. In der mündlichen Verhandlung haben wir auch gehört, daß in Frankreich weitere 50 Firmen Mehlexport betreiben. Darüber hinaus ist zu beachten, daß die in Artikel 2 Absatz 1 a 2. Absatz der Verordnung Nr. 1660/69 erwähnte Möglichkeit der Vorausfixierung von Erstattungen für eine Reihe anderer Produkte infrage kam. Die Kommission hat dies in ihrem Schriftsatz auf Seite 8 im einzelnen dargelegt und damit deutlich gemacht, welche wirtschaftliche Tragweite den kritisierten Bestimmungen zukommt (um einen Ausdruck der Rechtssache 1/64, Band X, S. 896 zu verwenden) und welchen Umfang der Kreis der durch die Verordnung Nr. 1660/69 Betroffenen aufweist. Tatsächlich ist nur schwer vorstellbar, daß ihnen allen ein individueller Bescheid hätte zugeleitet werden können. Dies erscheint nicht allein verwaltungstechnisch kaum realisierbar; es mußte auch — und das ist bedeutsamer — gesetzgebungstechnisch ganz und gar ungewöhnlich anmuten.

Ausgehend von diesen Überlegungen und der Annahme, daß der angegriffene Akt Normcharakter nicht aufweist, bleibt somit im Hinblick auf die im Urteil 25/62, Band IX, S. 238, verwendete Formel nur die Erkenntnis, daß die Klägerin von einem individuellen Betroffensein nicht sprechen kann. Dies zwingt dazu, die Klage 64/69 gleichermaßen als unzulässig zurückzuweisen.

5. Ich fasse zusammen: Der Gerichtshof hat dem von der Kommission gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung gestellten Antrag stattzugeben und, ohne auf die Hauptsache einzugehen, die Unzulässigkeit der eingereichten Klagen festzustellen. Da die Klagen gemäß Artikel 173 Absatz 2 des EWG-Vertrags der Abweisung verfallen, sind die Kläger auch zur Tragung der Kosten der Verfahrens zu verurteilen.