Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.05.1970 – C-32/69

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dem Verfahren, das uns heute beschäftigt, geht es um die Voraussetzungen, unter denen ein aus dem Dienst der Gemeinschaften ausgeschiedener Beamter finanziellen Ausgleich für nicht in Anspruch genommenen Urlaub verlangen kann. Zu der Vorgeschichte des Verfahrens muß ich kurz folgendes bemerken.

Der Kläger ist im April 1958 in den Dienst der Europäischen Gemeinschaften getreten und war zunächst Beamter der Euratom-Kommission mit einer Einstufung in die Gehaltsgruppe A 5. Mit Wirkung vom 10. Oktober 1963 wurde er als Bediensteter auf Zeit (gemäß Titel II der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften) stellvertretender Kabinettchef des Präsidenten der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl. Seine Übernahme in das Beamtenverhältnis der Hohen Behörde erfolgte durch Entscheidung vom 15. April 1964 mit Wirkung vom 16. April 1964.

Dabei erhielt er trotz fortdauernder Verwendung als stellvertretender Kabinettchef des Präsidenten der Hohen Behörde und entsprechender Besoldung (nach der Gehaltsgruppe A 3) die Planstelle eines Hauptverwaltungsrats in der Direktion Inspektion. Diese Planstelle entsprach der Gehaltsgruppe A 5; später wurde der Kläger als Inhaber der genannten Planstelle mit Rückwirkung vom 16. April 1964 in dieGehaltsgruppe A 4 befördert. Zum Kabinettchef des Präsidenten der Hohen Behörde stieg der Kläger aufgrund einer Entscheidung vom 14. Januar 1966 mit Wirkung vom 16. November 1965 auf. Seine Bezüge richteten sich von da an nach der Gehaltsgruppe A 2. Die Planstelle in der Direktion Inspektion blieb ihm unverändert erhalten. Am 5. März 1967 erklärte der Präsident der Hohen Behörde seinen Rücktritt. Die Präsidentenfunktionen wurden danach vom Vizepräsidenten der Hohen Behörde ausgeübt. Dennoch bestand das Kabinett des Präsidenten unter der Leitung des Klägers zunächst weiter. Zusammen mit den anderen Kabinetten der Hohen Behörde kam es erst infolge der Fusion der Exekutiven in Wegfall, d.h. mit dem Ende der Mandate der Mitglieder der Hohen Behörde am 5. Juli 1967. Um die Liquidierung der Kabinette zu ermöglichen, hatte die Hohe Behörde am 14. Juni 1967 jedoch beschlossen, das Personal der Kabinette bei unveränderter Besoldung im Monat Juli 1967 noch zur Verfügung der früheren Mitglieder der Hohen Behörde zu belassen. Dies galt auch für den Kläger. Dementsprechend erging in der Sitzung der Hohen Behörde vom 21. und 22. Juni 1967 außerdem der Beschluß, den Kläger mit Wirkung vom 1. August 1967 von seinen Funktionen als Kabinettchef zu entbinden und ihn mit Bezügen der Gehaltsgruppe A 4 in den Dienst wiederaufzunehmen, in dem ihm die Planstelle eines Hauptverwaltungsrats reserviert worden war, d.h. in die Direktion Inspektion. Wie sich die Tätigkeit des Klägers von da an gestaltete, ist unter den Parteien streitig. Der Kläger jedenfalls gibt vor, weiterhin mit der Liquidierung des Kabinetts des früheren Präsidenten der Hohen Behörde beschäftigt gewesen zu sein. Nach der Verkündung der bekannten Ratsverordnung Nr. 259/68 machte auch der Kläger von der in Artikel 4 ihres zweiten Kapitels vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch und stellte einen Antrag auf Beendigung seines Dienstverhältnisses. Dem gab die Kommission durch Entscheidung vom 20. Juni 1968 mit Wirkung vom 1. Oktober 1968 statt. Der Kläger erfuhr davon in einem Schreiben der Generaldirektion Personal und Verwaltung vom 21. Juni 1968. Für das gegenwärtige Verfahren ist namentlich interessant, daß in diesem Schreiben auch die Aufforderung ausgesprochen war, restlichen Urlaub noch vor dem Inkrafttreten der Entlassungsverfügung zu nehmen, wenn nicht zwingende dienstliche Gründe dies verhinderten. Der Kläger leistete dieser Aufforderung keine Folge. Nach seinem Ausscheiden wandte er sich vielmehr zunächst am 27. November 1968 und abermals am 8. April 1969 an die Personalverwaltung der Kommission und beanspruchte gemäß Artikel 4 von Anhang V zum Personalstatut finanziellen Ausgleich für insgesamt 67 Urlaubstage aus dem Jahre 1968 und früheren Jahren, die er vor Beendigung seines Dienstverhältnisses nicht hätte nehmen können. Sein Antrag war jedoch erfolglos. Unter Hinweis auf die an den Kläger gerichtete Aufforderung vom 21. Juni 1968 und eine Erklärung der Vorgesetzten des Klägers vom 19. Februar 1969, nach der zwingende dienstliche Gründe den Urlaubsantritt nicht verhindert hatten, lehnte die Generaldirektion Personal und Verwaltung in einem Schreiben vom 30. April 1969 das klägerische Gesuch ab.

Dagegen hat. der Kläger am 22. Juli 1969 den Gerichtshof angerufen. Seinen Anträgen zufolge werden wir uns in erster Linie mit der Frage beschäftigen müssen, ob ein Anspruch auf Entschädigung für nicht genommenen Urlaub tatsächlich besteht. Gegebenenfalls ist darüber hinaus zu klären, für welche Zahl von Urlaubstagen ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommt und nach welchem Grundgehalt er sich bemißt. Schließlich steht noch der Antrag zur Debatte, einen Satz aus der Klagebeantwortung der Kommission streichen zu lassen, den der Kläger als ehrenrührig ansieht.

Zu diesem Streitstoff gebe ich folgende Stellungnahme ab :

1. Was zunächst den Anspruch auf Entschädigung angeht, so stellt sich hauptsächlich die Frage, ob er — wie der Kläger annimmt — gemäß Artikel 4 Absatz 2 von Anhang V Personalstatut allein davon abhängt, daß ein Beamter ihm zustehende (auch aus vergangenen Jahren übertragene) Urlaubstage tatsächlich nicht in Anspruch genommen hat, oder ob — wie es die Kommission für richtig hält — noch weitere Voraussetzungen zu beachten sind.

Eine umfassende und grundsätzliche Behandlung dieses Problems ist jetzt indessen nicht unerläßlich. Namentlich kann meines Erachtens die Frage offenbleiben, ob die Berufung auf Artikel 4 Absatz 2 von Anhang V prinzipiell den Nachweis verlangt, daß es aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich war, restlichen Urlaub vor dem Ausscheiden aus dem Dienst zu nehmen.

Dazu will ich mich jetzt mit der Bemerkung begnügen, daß mir gewisse Bedenken nicht ganz unbegründet erscheinen im Hinblick auf den Wortlaut der genannten Bestimmung und insbesondere bei einem Vergleich mit Artikel 4 Absatz 1, der ausdrücklich Gründe, die auf den Dienst zurückzuführen sind, nennt, wenngleich ich mir bewußt bin, daß ein argumentum e contrario auf diese Weise nur mit Vorsicht zu gewinnen ist.

Tatsächlich dürfte ohne Vertiefung des angedeuteten Problems eine Lösung des Streits im Hinblick auf die Besonderheiten des vorliegenden Falles möglich sein, namentlich in Anbetracht der dienstlichen Situation, in der sich der Kläger vor seinem Ausscheiden befunden hat, und in Anbetracht der von der Verwaltung an ihn gerichteten Aufforderung, noch ausstehenden Urlaub rechtzeitig zu nehmen. Eine solche Aufforderung, die einem Inverzugsetzen gleichkommt, begegnet nach meiner Ansicht grundsätzlich keinen Bedenken, weil sie eine Beeinträchtigung des Rechtes auf Urlaub nicht mit sich bringt. Richtig verstanden kann nämlich das Recht auf Urlaub nicht bedeuten, daß dem Anspruchsinhaber freie Dispositionsgewalt zusteht, vielmehr darf es nur unter Berücksichtigung der dienstlichen Interessen ausgeübt werden. Dies ist ein Gedanke, der das Verhältnis eines Beamten mit seinem Dienstherrn und die Wahrnehmung beamtenrechtlicher Befugnisse grundsätzlich beherrscht. Für die Urlaubsregelung kann er nicht zuletzt aus Artikel 55 des Personalstatuts belegt werden, dem zufolge die Beamten im aktiven Dienst ihrem Organ jederzeit zur Verfügung stehen. Ob man insoweit von einer Rangordnung der Interessen zu sprechen hat oder nur von der Notwendigkeit, divergierende Interessen in Einklang zu bringen, ist letztlich ohne Belang. Jedenfalls läßt sich aus den angestellten Erwägungen die Ansicht ableiten, dem Dienstherrn stehe in Urlaubsfragen eine Interventionsmöglichkeit, eine Organisationsbefugnis zu, und zwar nicht zuletzt im Hinblick auf die zeitlichen Dispositionen nach Maßgabe der dienstlichen Erfordernisse.

Gilt dies wohl schon generell, so kann die Richtigkeit der aufgestellten These sicher nicht für die Situation in Abrede gestellt werden, in der sich die Kommission im Jahre 1968 im Hinblick auf die Notwendigkeit, ihre Dienststellen zu rationalisieren und den Personalbestand zu verringern, befand. Den seinerzeit zu entlassenden Beamten waren, wie wir gesehen haben, großzügige Fristen eingeräumt worden (was sogar eine Kritik des Kontrollausschusses hervorgerufen hat).

Außerdem waren diese Beamten im Rahmen der Umstrukturierung der Dienststellen nicht in neue Planstellen eingewiesen worden, sie befanden sich also in einer Situation, die der einer Beurlaubung nahekam und in der sie allenfalls nur noch für eine Abwicklung ihrer früheren Tätigkeit zu sorgen hatten. Daß in einer solchen Situation der Dienstherr auf eine rechtzeitige Erfüllung offener Urlaubsansprüche Bedacht nimmt, um zusätzliche Entschädigungsansprüche nach Artikel 4 des Anhangs V zum Personalstatut zu vermeiden, erscheint nicht nur legitim, sondern kann im Himblick auf den Sinn der angewandten Sondervorschriften geradezu als seine Pflicht angesehen werden. Betrachtet man die an den Kläger und an die anderen ausscheidenden Beamten gerichtete Bitte, ausstehenden Urlaub noch zu nehmen, in diesem Licht, so wird klar, daß es sich, auch wenn präzise zeitliche Urlaubsanordnungen fehlten, nicht nur um unverbindliche Empfehlungen gehandelt haben kann, sondern daß wir es mit einer deutlichen Inverzugsetzung zu tun haben.

Nach allem, was bisher ausgeführt wurde, können sich für den klägerischen Fall somit nur zwei Fragen stellen: Es ist zu prüfen, ob er die Aufforderung aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht befolgen konnte, und es kommt darüber hinaus allenfalls darauf an, ob eine Befolgung aus irgendwelchen anderen Gründen nicht zumutbar war. Nur wenn diese Prüfung eine Rechtfertigung des klägerischen Verhaltens ergibt, kann sein Urlaubsanspruch als nicht verwirkt und in einen Entschädigungsanspruch umgewandelt angesehen werden.

Wie Sie wissen, beruft sich der Kläger zu der ersten der aufgeworfenen Fragen darauf, er habe das Kabinett des ausgeschiedenen Präsidenten liquidieren, insbesondere dessen Archive ordnen müssen, und er sei aus diesem Grunde nicht abkömmlich gewesen. Bei näherem Zusehen wird indessen sofort klar, daß ihm eine Rechtfertigung auf diese Weise schwerlich gelingt. Insofern ist zunächst wichtig, daß die dahin lautende Dienstanweisung nach der maßgeblichen Entscheidung der Hohen Behörde zeitlich limitiert, nämlich auf den Monat Juli 1967 beschränkt war. Danach gab es für den Kläger offenbar keinen Titel mehr, sich mit der Liquidierung des Kabinetts des ehemaligen Präsidenten der Hohen Behörde zu befassen. Unterstellt man jedoch weiterhin die Möglichkeit einer stillschweigenden Verlängerung des Auftrags, wogegen an sich die nachdrückliche Erklärung der Kommission spricht, der Kläger sei von der Direktion Inspektion, in die er wieder eingegliedert worden war, für die bezeichneten Liquidierungsaufgaben nicht freigestellt worden, so muß gesagt werden, daß eine ununterbrochene Ausdehnung dieser Liquidierungsaufgaben bis September 1968 völlig unwahrscheinlich anmutet. Dies gilt auch, wenn man berücksichtigt, daß die Liquidierung des Kabinetts des Präsidenten längere Zeit in Anspruch genommen haben mochte als die Liquidierung anderer Kabinette und daß sie durch den Rücktritt des Präsidenten (Abwesenheit ab 5. März 1967) erschwert wurde.

Immerhin konnte die Abwicklungsarbeit des Klägers bereits vier Monate vor der Fusion der Exekutiven, nämlich im März 1967, in Angriff genommen werden. Auch sollte man bedenken, daß es dem Kläger schon im Jahre 1967 möglich war, einen längeren Jahresurlaub (von insgesamt 43 Tagen) zu nehmen. Angesichts dieser Situation und angesichts der Erkenntnis, daß die Liquidierungsaufgaben doch wohl abnehmende Tendenz aufwiesen, mußte vom Kläger jedenfalls erwartet werden, daß er seinen Standpunkt stichhaltiger belegt, als er es mit einigen kurzen Andeutungen und allgemeinen Beweisangeboten zu tun versucht hat. Was darüber hinaus seine Tätigkeit in der Verwaltungseinheit angeht, in die er kraft Entscheidung der Hohen Behörde mit Wirkung vom 1. August 1967 wiedereingegliedert worden war, so ist ganz klar, daß auch sie eine Rechtfertigung für nicht genommenen Urlaub nicht liefern kann. Insofern hat uns die Kommission — unwidersprochen — erklärt, dem Kläger seien nur einige Studien aufgetragen worden. Insofern gilt es auch zu bedenken, daß dem Kläger bei der Umstrukturierung der Verwaltung der Kommission irgendwelche Funktionen nicht übertragen worden sind und daß er in Luxemburg blieb, während die Direktion Inspektion am 1. Juli 1968 nach Brüssel verlegt worden war. So ist es nicht verwunderlich, daß von seinen Vorgesetzten in der Direktion Inspektion im Februar 1969 ausdrücklich erklärt werden konnte, den Kläger hätten im Jahre 1968 dienstliche Gründe nicht davon abgehalten, seinen Urlaub zu nehmen.

Wenn demnach erwiesen ist, daß dienstliche Gründe den Kläger nicht daran gehindert haben, die im Juni 1968 an ihn gerichtete Aufforderung zu befolgen, so bleibt nur noch zu überlegen, ob es aus anderen Gründen für den Kläger unzumutbar erscheinen konnte, den ihm zustehenden Urlaub noch vor dem Ausscheiden aus dem Dienst zu nehmen. Dazu hat er — wie Sie wissen — im wesentlichen lediglich vorgebracht, es sei nicht möglich gewesen, kurzfristig eine Urlaubsreise zu organisieren. Auch in diesem Punkt wird man ihm jedoch nicht folgen können. Zwar ist einzuräumen, daß an sich kurzfristige, den Urlaub betreffende Anordnungen des Dienstherrn einer strengen Beurteilung unterliegen, weil sie den privaten Dispositionsraum unbillig einengen können. Ich möchte aber annehmen, daß die besondere Situation, in der sich die Kommission im Sommer 1968 befand, grundsätzlich einen anderen Maßstab rechtfertigt. Da es außerdem ohnehin nahelag, den fälligen Jahresurlaub im Sommer zu nehmen, erscheint die Einlassung des Klägers, es sei ihm unmöglich gewesen, seinen Urlaub zu organisieren, insgesamt wenig glaubhaft. Für die Beurteilung seines Falles können wir sie m. E. unbedenklich beiseite lassen.

Abschließend gelange ich demnach zu der Feststellung, daß der Kläger im Juni 1968 zu Recht aufgefordert worden ist, die ihm zustehenden Urlaubstage noch vor dem Ausscheiden aus dem Dienst zu nehmen, und daß der Kläger, weil er die Aufforderung ohne zwingenden Grund nicht befolgt hat, seinen Urlaubsanspruch verwirkte. Damit steht gleichzeitig fest, daß ein Recht auf finanziellen Ausgleich nicht in Betracht kommt. Dieses Ergebnis erspart uns im übrigen die Überlegung, für wieviele Urlaubstage (auch das ist bekanntlich im Streit) eine Entschädigung in Betracht käme und auf welcher Basis sie zu berechnen wäre (Grundgehalt des Jahres 1967 oder Grundgehalt des Jahres 1968).

2. Ein Wort ist dagegen noch fällig zu dem in der Replik formulierten Zwischenantrag des Klägers, der auf Eliminierung eines von ihm als ehrenrührig angesehenen Satzes aus der Klagebeantwortung der Kommission gerichtet ist. Dazu kann ich mich ganz kurz fassen. Betrachtet man nämlich näher, was die Kommission mit dem kritisierten Satz ausgeführt hat, so bleibt nur die Schlußfolgerung, daß sie sich sehr vorsichtiger Wendungen bedient hat. In der Tat lesen wir in der Klagebeantwortung lediglich :

On voit alors très mal comment le requérant… peut valablement soutenir aujourd'hui que les tâches relevant de la liquidation du cabinet du President de la Haute Autorité l'auraient retenu jusqu'au 30 septembre 1968, c'est-à-dire pendant une période de quinze mois.

Von einer Ehrenkränkung würde ich angesichts dieses zurückhaltenden Wahrscheinlichkeitsurteils nicht sprechen, jedenfalls aber wäre anzuerkennen, daß es zur Wahrnehmung berechtigter Verteidigungsinteressen abgegeben worden ist. Somit fehlt es an einem vernünftigen Anlaß, die vom Kläger beantragte Streichung anzuordnen.

3. Ohne eine Beweisaufnahme für notwendig zu halten, komme ich somit zu dem Ergebnis, daß die klägerischen Anträge, die gerichtet sind auf Annullierung der Entscheidung des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 30. April 1969, auf Feststellung, der Kläger habe Anspruch auf Entschädigung für nicht genommenen Urlaub, sowie auf Verurteilung der Kommission zur Zahlung einer Entschädigung für 67 nicht genommene Urlaubstage ebensowenig begründet sind wie der Zwischenantrag auf Streichung eines Satzes aus der Klagebeantwortung der Kommission. Die Klage verfällt folglich insgesamt der Abweisung, mit der weiteren Konsequenz, daß der Kläger die ihm durch das Verfahren verursachten Kosten selbst zu tragen hat.