Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.07.1970 – C-6/70

Schlussanträge des generalanwalts Joseph Gand,

vom 7. Juli 1970

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Sie haben gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung zu entscheiden über die prozeßhindernde Einrede der Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen die bei Ihnen anhängige Klage der Streitgenossen Borromeo, Eigentümer in Italien gelegener landwirtschaftlicher Grundstücke, die sie verpachten.

Nach der Annahme eines Gesetzentwurfs der die Festsetzung der Pachtzinsen für landwirtschaftliche Grundstücke betrifft, durch den Senat der Italienischen Republik haben sich die Kläger, nach deren Ansicht dieser Entt wurf ihre Eigentümerinteressen bedroh- und einen Konflikt zwischen innerstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrechtsnormen entstehen lassen kann, am 5. November 1969 aufgrund von Artikel 175 EWG-Vertrag an die Kommission gewandt. Der Anwalt der Kläger hat bei diesem Organ beantragt,

den italienischen Staat dazu anzuhalten, die Vorschriften der Artikel 101 und 102 EWGV über die Angleichung der Rechtsvorschriften anzuwenden;

dem Rat einen Richtlinienentwurf zur einheitlichen Regelung der Pachtverträge über landwirtschaftliche Grundstücke in den Mitgliedstaaten vorzulegen;

an die Kläger eine Entscheidung zu richten, die im einzelnen bestimmt, wie die Kläger in concreto die Pachtverträge über ihre landwirtschaftlichen Grundstücke abzuschließen haben, wenn der gegenwärtig zur Beratung stehende Entwurf in der Italienischen Republik Gesetz wird.

In einem vom Generaldirektor Binnenmarkt und Rechtsangleichung unterzeichneten Schreiben vom 22. Dezember 1969, das diese Anträge im Wortlaut wiederholt, erhielten die Kläger den Bescheid, daß die Dienststellen der Kommission den Inhalt des fraglichen Gesetzentwurfs prüften. Ferner hieß es, diese Auskunft werde ohne Anerkennung einer Rechtspflicht erteilt und es bestehe nach wie vor keine Klagemöglichkeit nach Artikel 175 Absatz 3.

1. Dennoch haben die Kläger Sie mit dieser Klage angerufen, und als erste Frage ist zu entscheiden, welchen genauen Inhalt die Ihnen vorleigenden Anträge haben.

Die Kläger verkennen nicht, daß sie nicht gegen die Unterlassung der Kommission klagen können, einen Mitgliedstaat zur Einhaltung des Vertrages anzuhalten. Deshalb haben sie ihre Untätigkeitsklage auch nicht, zumindest nicht unmittelbar, zu den beiden ersten in ihrem Schreiben vom 5. November 1969 enthaltenen Antragspunkten erhoben. Nach dem Wortlaut ihrer ursprünglichen Klageanträge begehrten sie lediglich, zunächst festzustellen, daß Italien verstoßen hat, was das Verfahren bei Erlaß des nationalen Gesetzes anbelangt, gegen die Vorschriften der Artikel 101 und 102 EWG-Vertrag sowie der Entscheidung des Rates der EWG vom 4. Dezember 1962, und was den Inhalt dieses Gesetzes betrifft (das bisher nur ein Gesetzentwuif ist), gegen die Artikel 3 Buchstabe d, 31 Absatz 1, 40 Absatz 2, 44, 46, 92 EWG-Vertrag, und festzustellen, daß die beklagte Kommission Artikel 155 Absatz 3 EWG-Vertrag verletzt hat, indem sie es unterlassen hat, die beantragte Entscheidung an die Kläger zu richten. Die Vorab- oder Zwischenfeststellung rechtfertige sich, so meinten sie, dadurch, daß ihr Antrag den Beweis eines Konflikts zwischen Vorschriften des nationalen Rechts und des Gemeinschaftsrechts voraussetze.

Die Kommission hat nicht verfehlt, den Klägern entgegenzuhalten, daß ein Verstoß eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag nur auf ihr Betreiben oder auf das eines anderen Mitgliedstaats festgestellt werden könne. Der Klageantrag sei daher nicht zulässig, wenn er auch nur incidenter und im Wege einer Untätigkeitsklage gestellt sei. Die Kläger haben ihn denn auch in ihren späteien Äußerungen fallen lassen, zumindest für den Fall, daß Sie diese Zwischenfeststellung als unnötig und geeignet ansehen sollten, die Klage unzulässig zu machen. Wenn ich die Ausführung des Anwalts der Kläger in der mündlichen Verhandlung richtig verstanden habe, so verzichten die Kläger ausdrücklich und vorbehaltslos auf diesen Antrag. Nach dieser Rücknahme eines Teils der Anträge, der keine Verfahrensvorschrift entgegensteht, haben Sie nur noch über den Vorwurf der Untätigkeit zu entscheiden, der der Kommission gemacht wird, weil sie keine Entscheidung an die Kläger gerichtet hat.

2. Die Beklagte hält den Klägern zunächst entgegen, eine Untätigkeit im Sinne von Artikel 175 des Vertrages liege nicht vor, denn sie habe vor Ablauf der Zweimonatsfrist Stellung genommen. Ich zitiere : Das Schreiben vom 22. Dezember 1969 und insbesondere der darin enthaltene Ausschluß der Möglichkeit einer Untätigkeitsklage mit Bezug auf den gestellten Antrag stellte einen Bescheid dar, der unausgesprochen die Weigerung beinhaltete, im gewünschten Sinne tätig zu werden, und eine die Untätigkeitsklage ausschließende Stellungnahme enthält.

Mir scheint dies äußerst zweifelhaft. Wie ich soeben schon sagte, enthält das Schreiben, auf das sich die Kommission beruft, lediglich eine Mitteilung an die Kläger, daß der Gesetzentwurf von den Dienststellen der Kommission geprüft werde; es ist also insoweit ein Zwischenbescheid, der keinerlei Stellungnahme enthält. Was speziell die an die Kläger zu richtende Entscheidung anbelangt, so liegt kein wie auch immer gearteter Bescheid vor: Die Beklagte sagt weder, daß sie diese Entscheidung nach einer Prüfung treffen werde noch daß sie sich weigere, sie zu erlassen. Die Angabe, daß mit Bezug auf die gestellten Anträge keine Klagemöglichkeit bestehe, ist nur eine Meinungsäußerung über die Zulässigkeit einer etwaigen späteren Klage, aber kein Bescheid auf den Antrag (mit diesem Antrag wurde eine an die Kläger zu richtende Entscheidung begehrt, nicht die Anerkennung ihres Klagerechts). Im übrigen ist zu bemerken, daß nach dem Vorbringen der Beklagten die in dem streitigen Schreiben gebrauchte Wendung unausgesprochen die Weigerung beinhaltete, in dem gewünschten Sinn tätig zu werden; eine unausgesprochene Weigerung ist aber noch keine Stellungnahme im Sinne von Artikel 175 des Vertrages, sie ist sogar der typische Fall, für den die in diesem Artikel geschaffene Klagemöglichkeit vorgesehen ist.

Die Beklagte beruft sich allerdings auf Ihr Urteil Lütticke vom 1. März 1966 (48/65, Slg. XII 40), aber nach meiner Ansicht zu Unrecht. Die Kläger jener Sache hatten bei der Kommission beantragt, die Bedingungen, zu denen die Bundesrepublik auf die Einfuhr von Milchpulver Umsatzausgleichsteuer erhob, für rechtswidrig zu erklären, die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 169 zu beschließen und ihnen einen Bescheid über die geforderten Beschlüsse zu erteilen. Auf das Schreiben hin, mit dem die Beklagte ihnen erklärte, sie teile ihre Ansicht nicht, daß die Ausgleichsteuer einen Verstoß gegen Artikel 95 darstelle, und halte demzufolge kein Einschreiten ihrerseits für erforderlich, hatten sie, übrigens hilfsweise, Untätigkeitsklage erhoben. Diese Klage haben Sie als unzulässig abgewiesen, weil Sie als feststehend ansahen, daß das Organ Stellung genommen hatte. Aber im Unterschied zum vorliegenden Fall bezog sich diese Stellungnahme eben auf den Gegenstand des Antrags und auf die Sache selbst.

Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß am 12. März 1970 ein Vizepräsident der Kommission den Klägern, um jedes Mißverständnis zu vermeiden, mitgeteilt hat, das Schreiben vom 22. Dezember 1969 gebe die Haltung des Organs zu dem Antrag richtig wieder und es sei kein anderer Bescheid zu erwarten. Dieses, übrigens nach Klageerhebung abgesandte Schreiben halte ich ebenfalls nicht für eine Stellungnahme; es ist für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klageanträge ohne Bedeutung und kann Sie auch nicht veranlassen, die Klage in der Hauptsache für erledigt zu erklären (vgl. für einen anderen Fall das Urteil 103/63 vom 2.7.1963, Rhenania GmbH, Slg. X 923-24).

3. Dennoch schlage ich Ihnen vor, die Klage für unzulässig zu erklären, aber aus einem anderen Grund, den die Beklagte ebenfalls geltend macht. Die Untätigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person setzt voraus, daß es die Kommission unter Verletzung des Vertrages unterlassen hat, einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an sie zu richten. Es muß also bewiesen werden, daß das Organ einen Akt unterlassen hat, zu dem es verpflichtet ist. Keine Gemeinschaftsrechtsnorm verpflichtet aber die Beklagte, den Klägern gegenüber die Entscheidung zu eilassen, die sie begehren. Diese berufen sich zwar auf Artikel 155 des Vertrages, wonach die Kommission das Verhalten aller Rechtsunterworfenen, der Einzelpersonen wie der Mitgliedstaaten, zu überwachen habe, aber man wird zugeben, daß diese Zuständigkeitsverleihung etwas zu allgemein gefaßt ist, um dem Antrag der Kläger als Grundlage zu dienen.

Was erwarteten diese übrigens von der Kommission? Nach ihren schriftlichen Erklärungen eine unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, daß sie nur für den Fall der endgültigen Annahme des Gesetzentwurfs gelte, ergehende Entscheidung, die der Form und der Sache nach im einzelnen bestimmen sollte, durch welches Verfahren oder welche materiellen Akte die Kläger den beiden Rechtsordnungen inhaltlich genügen könnten. In der mündlichen Verhandlung wurde Ihnen sogar gesagt, daß dieser Bescheid nicht nur für die Kläger, sondern für alle Grundbesitzer in Italien, wenn nicht gar im Gemeinsamen Markt, gelten würde, und es wäre in der Tat zwangsläufig so gewesen. Aber wird damit nicht anerkannt, daß die geforderte Maßnahme alle Merkmale einer Verordnung gehabt hätte, die nicht auf eine begrenzte Zahl namentlich bezeichneter oder doch bestimmbarer Adressaten anwendbar ist, sondern auf in ihrer Gesamtheit und abstrakt umrissene Personenkreise (Urteil 16 und 17/62 vom 14.12.1962, Confederation nationale des producteurs de fruits et légumes u.a., Slg. VIII 979), d.h. eine Maßnahme, die jedenfalls nicht an eine Einzelperson zu richten ist?

Meines Erachtens greift die Einrede der Beklagten durch.

Ich beantrage, die Klage der Streitgenossen Borromeo als unzulässig abzuweisen und diesen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.