Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.10.1970 – C-15/70

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Wie Sie wissen, weist die Klage des Herrn Chevalley bis auf einige Unterschiede, auf die ich im folgenden näher eingehen werde, große Ähnlichkeiten mit der Klage der Streitgenossen Borromeo auf, über die Sie am 15. Juli dieses Jahres entschieden haben.

Wie die Streitgenossen Borromeo ist Herr Chevalley ein italienischer Grundeigentümer, der ihm gehörende landwirtschaftliche Grundstücke verpachtet. Wie die Streitgenossen Borromeo hat Herr Chevalley daran Anstoß genommen, daß der italienische Senat am 19. Dezember 1969 einen von den Senatoren Di Marzi und Cipolla eingebrachten Gesetzentwurf angenommen hat, der in einigen Bestimmungen eine neue Methode zur Festsetzung der Pachtzinsen für landwirtschaftliche Grundstücke vorsieht.

Im wesentlichen soll nach diesen Bestimmungen der in Geld zu entrichtende Betrag dieser Pachtzinsen in bestimmter Weise pauschal berechnet werden, indem für jedes Grundstück der im Kataster eingetragene überprüfte Ertragswert mit einem von regionalen Ausschüssen festzulegenden Koeffizienten multipliziert werden soll.

Anscheinend entsprach das geplante Gesetz den finanziellen Interessen der Streitgenossen Borromeo und des Herrn Chevalley nicht; um es zu Fall zu bringen, beschlossen sie daher, in dieser Sache die europäischen Instanzen anzurufen.

Zu diesem Zweck richteten sie gleichlautende Schreiben an die Kommission, in denen sie beantragten, sie solle

1. aufgrund von Artikel 155 des Vertrages die in den Artikeln 101 und 102 EWG vorgesehenen Beratungen zwischen dem italienischen Staat, der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten einleiten;

2. dem Ministerrat aufgrund der Artikel 155, 145 und 100 des Vertrages einen Richtlinienentwurf zur einheitlichen Regelung der landwirtschaftlichen Pachtverträge in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft vorlegen ;

3. an jeden der Kläger eine Entscheidung richten, die im einzelnen bestimmt, wie die Kläger in concreto die Pachtverträge über diese landwirtschaftlichen Grundstücke abzuschließen haben, falls der im italienischen Senat erörterte Gesetzentwurf in der Italienischen Republik Gesetz werden sollte.

Der Antrag des Herrn Chevalley datiert vom 9. Dezember 1969 und ging am 16. Dezember bei der Kommission ein. Seltsamerweise erteilte die Kommission den Streitgenossen Borromeo und Chevalley verschiedene Bescheide.

Ich komme hierauf gleich noch zurück, für den Angenblick sei lediglich gesagt, daß der Präsident der Kommission den Antrag des Herrn Chevalley mit einem Schreiben vom 16. Februar 1970 beantwortete, worin er dem Anwalt des Klägers mitteilte

erstens, daß die Kommission nicht verpflichtet sei, gegenüber seinem Klienten irgendeine Maßnahme zu ergreifen;

zweitens, daß nach Artikel 175 Absatz 3 des Vertrages keine Möglichkeit bestehe, auf die von ihm gestellten Anträge eine Unzulässigkeitsklage zu stützen.

Die letztere Erklärung überzeugte Herrn Chevalley nicht, und so erhob er am 13. April 1970 die Klage, mit der Sie heute befaßt sind.

I

Ich halte die Bedeutung dieser Klageanträge, die im Laufe des Verfahrens geändert wurden, für klärungsbedürftig. Die Klageschrift hätte sich vielleicht dahin auslegen lassen, daß sich der Kläger mit seinen drei vorher bei der Kommission gestellten Anträgen nunmehr an Sie wende.

Jetzt ist meines Erachtens nach dem Wortlaut des vom Kläger am 22. Juni 1970 eingereichten Schriftsatzes und nach den heute vormittag vor dem Gerichtshof abgegebenen mündlichen Erklärungen anzunehmen, daß der Kläger sich lediglich gegen die Untätigkeit der Kommission oder ihre Weigerung wendet, ihm zu sagen, wie er künftig, falls der vom italienischen Senat geprüfte Entwurf Gesetz werden sollte, Pachtverträge abschließen könnte, ohne entweder gegen das Gemeinschaftsrecht oder gegen das nationale Recht zu verstoßen.

Auf die prozeßhindernde Einrede hin, welche die Beklagte vor Einlassung zur Hauptsache erhoben hat, bittet der Kläger mit Schriftsatz vom 22. Juni 1970, seine Klage entweder als Untätigkeitsklage nach Artikel 175 des Vertrages oder hilfsweise als Klage nach Artikel 173 gegen eine Maßnahme der Kommission für zulässig zu erklären.

Diese alternative Aufmachung der Klage mag recht ungewöhnlich erscheinen; ich glaube aber doch nicht, daß sie rechtlich unzulässig ist, wie heute morgen der Vertreter der Kommission meinte.

Zunächst ist zu bemerken, daß wir es hier mit der Umkehrung des Falles zu tun haben, den Sie am 4. Februar 1959 in der Rechtssache Gezamenlijke Steenkolenmijnen Limburg gegen Hohe Behörde (Rechtssache 17/57, Slg. V 26-27) zu entscheiden hatten.

Damals wollte ein Kläger, der eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 33 EGKS-Vertrag erhoben hatte, diese im Laufe des Verfahrens in eine Untätigkeitsklage nach Artikel 35 EGKS-Vertrag umwandeln, was natürlich, wie Sie feststellten, unzulässig war, da eine solche Umwandlung dazu geführt hätte, daß der Partei das ganze Vorverfahren erspart worden wäre, das nach Artikel 35 für den Nachweis der Untätigkeit der Hohen Behörde einzuhalten ist.

Im vorliegenden Fall ist es umgekehrt. Es handelt sich um eine ursprünglich auf Artikel 175 EWG- Vertrag gestützte Klage, die der Kläger hilfsweise in eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 umwandeln möchte.

Die Beklagte machte heute vormittag in der mündlichen Verhandlung geltend, diese Umwandlung sei unzulässig, weil die auf Artikel 173 gestützten Anträge erst am 22. Juni 1970, d.h. nach Ablauf der Klagefrist, gestellt worden seien. Dieses Vorbringen greift aber nach meiner Ansicht nicht durch.

Die Zulässigkeit einer Klage ist nach den Anträgen, nicht nach den Klagegründen oder den Vorschriften zu beurteilen, auf die die Klage gestützt werden soll.

Es steht aber fest, daß der Kläger in seiner am 13. April 1970 fristgerecht eingereichten Klage ganz unmißverständlich die Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 16. Februar beantragt hat. Hiervon kann man sich durch einen Blick auf die Seite 5 seines Schriftsatzes überzeugen.

Es kommt daher nicht darauf an, daß sich der Kläger in dieser ursprünglichen Klageschrift lediglich auf Artikel 175 gestützt hat und daß er jetzt hilfsweise auch noch Artikel 173 anführt; gegen Aufhebungsanträge, die in der Klagefrist gestellt worden sind, ist meines Erachtens keine prozeßhindernde Einrede wegen Fristversäumnis gegeben.

Ich schlage Ihnen daher vor, die Zulässigkeit dieser Klage zunächst unter dem Gesichtspunkt der Untätigkeitsklage nach Artikel 175 des Vertrages und dann unter dem einer Klage nach Artikel 173 gegen eine Maßnahme der Kommission zu prüfen.

II

Als Untätigkeitsklage halte ich die Klage des Herrn Chevalley aus zwei Gründen für unzulässig: der erste Grund ist der, daß Artikel 175 des Vertrages nach meiner Ansicht auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist.

Eine Untätigkeitsklage ist nur zulässig, wenn eine Untätigkeit vorliegt, wenn also, wie Artikel 175 ausdrücklich sagt, das Gemeinschaftsorgan ordnungsgemäß aufgefordert worden ist, tätig zu werden, und binnen zwei Monaten nicht Stellung genommen hat (pris Position).

Hat dieses Organ dagegen innerhalb dieser Zweimonatsfrist Stellung genommen (pris position), so ist die Untätigkeitsklage nach Artikel 175 unzulässig.

Sie haben dies in Ihrem Urteil Lütticke vom 1. März 1966 (EuGH 1. März 196648/65, Slg. 1966, 28) ausdrücklich entschieden.

Im vorliegenden Fall hat nun aber im Gegensatz zum Fall Borromeo die Kommission, wie ich meine, sehr wohl Stellung genommen (pris position).

Der Präsident der Kommission hat dem Anwalt des Klägers am 16. Februar 1970 geschrieben : Nach Prüfung des Antrags von Herrn Chevalley beehrt sich die Kommission, Ihnen mitzuteilen, daß sie nicht verpflichtet ist, irgendeine Maßnahme gegenüber Ihrem Klienten zu ergreifen.

Ein solches Schreiben hat eine ganz andere Bedeutung als die bloße hinhaltende Antwort, die ein Direktor der Dienststellen der Kommission den Streitgenossen Borromeo übermittelt hatte und die Sie den Schlußanträgen von Herrn Gand folgend nicht als eine Stellungnahme (prise de position) der Kommission angesehen haben.

Vielmehr sehe ich in diesem Schreiben vom 16. Februar 1970 durchaus eine Stellungnahme (prise de position), eine zwar nicht mit Gründen versehene, aber klar ausgedrückte Ablehnung, wofür auch die Parteien sie übereinstimmend halten.

Es handelt sich um einen Bescheid, der zwar kurz, vielleicht sogar summarisch ist, dessen Sinn aber nicht zweifelhaft sein kann.

Der Anwalt des Klägers hat allerdings heute vormittag in der mündlichen Verhandlung versucht, Ihnen zu beweisen, daß zwischen der Nichtbescheidung und der ausdrücklichen Verweigerung eines Bescheids, zwischen dem einfachen Schweigen und dem zum Ausdruck gebrachten Schweigen, wie er es mit einem glücklich gewählten Ausdruck bezeichnete, kein Unterschied bestehe.

Ich glaube aber nicht, daß Sie ihm hierin folgen können.

Zwischen diesen beiden Verhaltensweisen besteht der gleiche Unterschied wie zwischen einer selbst negativen Willensbekundung und dem Fehlen jeder Willensbekundung.

Schon der Wortlaut der Verträge läßt den Willen ihrer Verfasser erkennen, zwischen diesen beiden Haltungen deutlich zu unterscheiden, was die Anhängigmachung des Prozesses angeht.

Der Bescheid der Kommission-, ihre Stellungnahme (prise de position), erging übrigens am 16. Februar 1970, d.h. am Tag — oder Vortag, falls es sich um einen délai franc (Frist, bei welcher der dies a quo und der dies ad quem nicht mitgerechnet werden) handelte — des Ablaufs der Frist, innerhalb deren die Kommission den bei ihr am 16. Dezember 1969 eingegangenen Antrag des Klägers zu bescheiden hatte. Dieser Umstand unterstreicht noch den Willen des Präsidenten der Kommission, innerhalb der Fristen des Artikels 175 zu dem Antrag des Klägers Stellung zu nehmen (prendre position). Aus diesem ersten Grund halte ich die Klage für unzulässig, sofern sie als auf Artikel 175 des Vertrages gestützt anzusehen ist.

Sie ist auch aus einem zweiten Grund unzulässig, auf den Sie Ihr Urteil Borromeo gestützt haben.

Denn dem Kläger ging es mit seiner Anfrage bei der Kommission, wie er beim Abschluß von Landpachtverträgen sowohl das nationale Recht als auch die Gemeinschaftsrechtsordnung einhalten könne, falls das italienische Gesetz in Krafttr eten sollte, in Wirklichkeit um eine Stellungnahme (avis) bzw. einen Rat. Schon nach dem Wortlaut von Artikel 175 kann es aber, wie Sie den Streitgenossen Borromeo entgegengehalten haben, gegen die Unterlassung einer Stellungnahme (avis) oder einer Empfehlung keine Untätigkeitsklage geben.

Eingedenk dieser Schwierigkeit versuchte der Anwalt des Klägers heute vormittag, Sie davon zu überzeugen, daß sein Klient die Kommission keineswegs um eine Stellungnahme (avis), sondern um eine Anordnung gebeten habe, die ihn bei seiner künftigen Tätigkeit vor jeder Beanstandung schützen sollte.

Ich glaube aber nicht, daß Sie den vom Kläger an die Kommission gerichteten Antrag in diesem Sinne auslegen können, und zwar aus zwei Gründen :

1. Seine Anträge haben den gleichen Wortlaut wie die Anträge der Streitgenossen Borromeo, und es ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen Sie sie anders auslegen könnten.

2. Noch weniger ist ersichtlich, welche Bedeutung in Sachen eines Vertragsabschlusses eine an die möglichen Vertragsparteien gerichtete Anordnung haben könnte, für die zudem keine Rechtsgrundlage denkbar ist.

Nach alledem können der Klage des Herrn Chevalley, wenn man sie als eine auf Artikel 175 gestützte Klage ansieht, zwei prozeßhindernde Einreden entgegengehalten werden:

hat die Kommission, wie ich meine, Stellung genommen (pris position), so macht dies allein eine auf Artikel 175 gestützte Klage unzulässig,

hat die Kommission nicht Stellung genommen (pris position), so kann ihre Unterlassung einer Stellungnahme (avis) nicht im Klagewege angefochten werden.

III

Wie nach Artikel 175 ist die Klage des Herrn Chevalley auch dann unzulässig, wenn sie als Klage aufgrund von Artikel 173 gegen die Entscheidung der Kommission vom 16. Februar 1970 angesehen wird.

Wie ich bereits sagte, wurde die Kommission nach meiner Ansicht um eine Stellungnahme (avis) ersucht.

Die in Artikel 173 Absatz 2 vorgesehene Klage (Klage von Einzelpersonen) ist aber nicht gegen Stellungnahmen (avis) oder Empfehlungen zulässig.

Absatz zwei sagt dies zwar nicht ausdrücklich, er bestimmt aber, daß für die Klage, die er vorsieht, die gleichen Voraussetzungen gelten wie für die Klage nach Absatz 1 (Klage der Staaten, der Kommission oder des Rates). Und dieser Absatz 1 schließt Klagen gegen Stellungnahmen (avis) oder Empfehlungen ausdrücklich aus.

Es erscheint mir daher offensichtlich, daß mit der Klage gegen Stellungnahmen (avis) unausgesprochen, aber zwangsläufig auch Klagen gegen die Ablehnung einer Stellungnahme (avis) ausgeschlossen sind.

Die Auslegungsmethode, die Sie für Artikel 175 gewählt haben, muß auch für die Auslegung von Artikel 173 gelten.

Ebenso wie die Unterlassung einer Stellungnahme (avis) nicht mit der Klage nach Artikel 175 angefochten werden kann, ist auch die Ablehnung einer Stellungnahme (avis) nicht nach Artikel 173 anfechtbar.

Überdies sei noch vermerkt, daß die Beklagte, wie Sie in Ihrem Urteil Borromeo festgestellt haben, zur Abgabe der vom Kläger beantragten Stellungnahme (avis) zunächst hätte prüfen müssen, ob der italienische Gesetzentwurf dem Vertrag entspricht; auch aus diesem Grund hätte es sich bei der beantragten Stellungnahme um eine Maßnahme gehandelt, die nicht unter Artikel 175 Absatz 3 und Artikel 173 Absatz 2 fällt.

Aus allen genannten Gründen beantrage ich daher,

die Klage des Herrn Chevalley als unzulässig abzuweisen

und die Kosten des Rechtsstreits dem Kläger aufzuerlegen.