Europäischer Gerichtshof Urteil vom 11.02.1971 – C-39/70

In der Rechtssache 39/70

betreffend das dem Gerichtshof aufgrund von Artikel 177 EWG-Vertrag vom V. Senat des Finanzgerichts Hamburg in dem bei ihm anhängigen Rechtsstreit

NORDDEUTSCHES VIEH-UND FLEISCHKONTOR GMBH

gegen

HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der EWG-Verordnungen Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (Amtsblatt L 148, 24 ff.), Nr. 888/68 des Rates vom 28. Juni 1968 (Amtsblatt L 156, 7 ff.) und Nr. 1082/68 der Kommission vom 26. Juli 1968 (Amtsblatt L 181, 9 f.)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und A. Trabucchi (Berichterstatter), der Richter R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore und H. Kutscher,

Generalanwalt: A. Dutheillet de Lamothe

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung Nr. 805/68/EWG des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch bestimmt, daß der Rat für das zur Herstellung der in Absatz 2 Unterabsatz 1 genannten Konserven bestimmte Fleisch die allgemeinen Regeln für die Durchführung der vollständigen Aussetzung der Abschöpfung festlegt. Dies geschah durch die Verordnung Nr. 888/68 zur Festlegung der Grundregeln für die besondere Einfuhrregelung bei zur Verarbeitung bestimmtem Gefrierfleisch. Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung macht die vollständige Aussetzung der Abschöpfung von folgenden Voraussetzungen abhängig:

a) schriftliche Erklärung des Importeurs bei der Einfuhr, daß das Gefrierfleisch im einführenden Mitgliedstaat zur Herstellung von Konserven im Sinne von Artikel 14 Absatz 2 Ende von Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 805/68/EWG bestimmt ist;

b) Stellung einer Kaution in Hohe der Abschöpfung seitens des Importeurs als Sicherheit für die genannte Herstellung;

c) schriftliche Verpflichtung des Importeurs bei der Einfuhr, den in Absatz 5 genannten zusätzlichen Betrag zu zahlen, wenn nicht nach den Vorschriften von Absatz 3 für das gesamte eingeführte Gefrierfleisch nachgewiesen wird, daß es tatsächlich zur Konservenherstellung verwandt worden ist.

Nach den Absätzen 3 und 4 des genannten Artikels ist die Freigabe der Kaution von dem binnen sechs Monaten zu erbringenden Nachweis abhängig, daß eine bestimmte Konservenmenge, auf welche die von der Kommission in der Verordnung Nr. 1082/68 festgelegten Koeffizienten anzuwenden sind, aus eingeführtem Gefrierfleisch hergestellt worden ist.

Das Hauptzollamt Hamburg-St. Annen, der Beklagte des Ausgangsverfahrens, lehnte mit Bescheid vom 18. September 1968 den Antrag der Firma Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH, Hamburg, der Klägerin des Ausgangsverfahrens, auf Genehmigung eines Abschöpfungsgutverwendungsverkehrs für Rindergefrierfleisch ab. Es führte zur Begründung seiner Ablehnung aus, die Klägerin erfülle nicht die Voraussetzungen von § 55 Absatz 2 des deutschen Zollgesetzes, der die Vertrauenswürdigkeit des die Genehmigung beantragenden Unternehmens voraussetzt.

Die Beschwerde der Klägerin wurde von der Oberfinanzdirektion mit Bescheid vom 18. März 1969 zurückgewiesen, weil der dringende Verdacht bestehe, daß die Klägerin den steuerlichen Vorschriften über den internationalen Warenverkehr zuwidergehandelt habe. Insbesondere habe sie im Januar 1967 bei der Einfuhr von Rindfleisch der Zollbehörde eine Rechnung mit dem Vermerk for duty customs only (nur zur Verwendung bei den Zollbehörden) vorgelegt, die auf einen niedrigeren Betrag als die Originalrechnung gelautet habe. Dieses Verhalten reiche aus, das zwischen der Verwaltung und den Zollbeteiligten erforderliche Vertrauen auszuschließen, auch wenn sich im Laufe des in Duisburg eingeleiteten Rechtsbehelfsverfahrens herausstellen sollte, daß eine gewisse Wertminderung gegenüber der höheren Einkaufsrechnung wegen der Mängel der Waren tatsächlich berechtigt gewesen sei. Es sei unerheblich, ob der auf dieser zur Verwendung bei den Zollbehörden bestimmten Rechnung angegebene Betrag dem mutmaßlichen Warenwert entsprochen habe, denn die Zollwertfeststellung sei Sache der Zollverwaltung.

Aus diesen Gründen sei die Klägerin nicht vertrauenswürdig, auch wenn davon auszugehen sein sollte, daß sie gutgläubig angenommen habe, in etwa den richtigen Zollwert anzugeben. Dies genüge, der Klägerin die beantragten Zollverkehre nicht zu bewilligen, auch wenn ihre bisher unbeanstandete Gewerbeausübung und die nicht unbeträchtlichen wirtschaftlichen Nachteile bei einer Ablehnung der Genehmigung berücksichtigt würden.

Die Klägerin erhob am 24. April 1969 beim Finanzgericht Hamburg gegen diesen ablehnenden Bescheid Klage und berief sich auf verschiedene Tatsachen, die nach ihrer Auffassung die Vorlegung einer Rechnung über einen niedrigeren Betrag gerechtfertigt hätten. Sie trug ferner vor, das Hauptzollamt Duisburg sei in seiner Entscheidung über den von ihr gegen die Steuerbescheide vom 17. Dezember 1968 und 13. Januar 1969 eingelegten Einspruch in wesentlichen Punkten von den Vorwürfen abgerückt, welche die Zollfahndung Hamburg seinerzeit erhoben habe.

Im übrigen sei gegen diese Entscheidung des Hauptzollamts Duisburg vor dem Finanzgericht Düsseldorf Klage erhoben worden. Ein am 22. September 1969 vom Hauptzollamt Duisburg gegen die Klägerin verhängter Bußgeldbescheid über 1000 DM sei später wieder zurückgenommen worden.

Die Klägerin bemerkt, keiner der gegen sie erhobenen Vorwürfe sei rechtskräftig festgestellt, außerdem übe sie ihre Tätigkeit seit 12 Jahren aus und habe einen Jahresumsatz von etwa 100 Millionen DM, während sich die Steuerforderung der deutschen Verwaltung nur auf 54401,07 DM belaufe.

Die Ablehnung des Zollverkehrs, dessen Genehmigung das Unternehmen verlangt, bewirke praktisch den Ausschluß der Klägerin aus der Branche.

Das Finanzgericht Hamburg führt in seinem Vorlegungsbeschluß aus, die Begründetheit der Klage gegen die Zurückweisung des Antrages der Klägerin vom 13. September 1968 auf Genehmigung des Abschöpfungsgutverwendungsverkehrs hänge davon ab, wie Artikel 1 der Verordnung Nr. 888/68 in Verbindung mit den Artikeln 1 und 2 der Verordnung Nr. 1082/68 der Kommission auszulegen sei.

Sei nämlich anzunehmen, daß diese Bestimmungen das Verfahren der Abschöpfungsbegünstigung nach der Verordnung Nr. 805/68 abschließend regeln, so habe die Klage Erfolg, weil es dann — wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor einfachem nationalen Gesetzesrecht — nicht mehr darauf ankomme, ob der Inhaber der Klägerin im Sinne von § 55 Absatz 2 Satz 2 des Zollgesetzes vertrauenswürdig sei oder nicht. In der Verfügung des Beklagten liege, wenn auch nicht formal, so doch in der Wirkung, ein Ausschluß der Klägerin von der abschöpfungsfreien Einfuhr des Rindergefrierfleisches zur Konservenherstellung. Dafür, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 888/68 und die Verordnung Nr. 1082/68 eine abschließende Verfahrensregelung enthalten, welche durch nationale Bestimmungen wie § 55 des deutschen Zollgesetzes weder ergänzungsbedürftig noch ergänzungsfähig ist, spricht nach Meinung des Finanzgerichts Hamburg die detaillierte Regelung in diesen Verordnungen. Diese sehr eingehende Regelung lasse keine Verfahrenslücke erkennen, die durch Zulassung zu einem Zollgutverwendungsverkehr nach § 55 des Zollgesetzes zu schließen wäre. Würde die Erlangung der in Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung Nr. 805/68 genannten vollständigen Aussetzung der Abschöpfung die Zulassung zu einem Verwendungsverkehr nach dem Zollgesetz voraussetzen, so hinge die Gewährung der offenbar doch unmittelbar aus den EWG-Vorschriften fließenden Abschöpfungsfreiheit von einer Ermessensentscheidung der deutschen Zollverwaltung ab. Das Finanzgericht hebt das Ausmaß der der staatlichen Verwaltung auf diesem Gebiet zustehenden Ermessungsbefugnis hervor: So könne die Verwaltung unter anderem die Bewilligung des Zollverkehrs von einer Sicherheitsleistung abhängig machen und habe jederzeit die Möglichkeit des Widerrufs. Es erscheint dem Finanzgericht aber fraglich, ob diese Ermessensbefugnis damit vereinbar ist, daß die Verfasser der einschlägigen EWG-Verordnungen dem Importeur offenbar einen Rechtsanspruch auf die Abschöpfungsvergünstigung geben wollten. Das Finanzgericht führt aus, die Zollverwaltung sei innerhalb der Grenzen ihrer Ermessensbefugnis geblieben, indem sie die Vertrauenswürdigkeit der Klägerin im Sinne von § 55 Absatz 2 des Zollgesetzes verneinte. Die anhängige Klage müsse daher scheitern, wenn davon auszugehen sei, daß die EWG-Verordnungen keine abschließende Regelung der Voraussetzungen für die in der Verordnung Nr. 805/68/EWG vorgesehene Abschöpfungsfreiheit enthalten. Zwar sei der dem Bescheid der Verwaltungsbehörde, die beantragte Genehmigung nicht zu erteilen, zugrunde liegende Sachverhalt nicht rechtskräftig festgestellt, doch genüge nach dem Zollgesetz der Verdacht einer — vorsätzlich oder auch nur fahrlässig begangenen — Steuerverkürzung, um die Ablehnung der von der Klägerin beantragten Vergünstigung zu rechtfertigen. Der Verdacht der Verwaltung sei solange berechtigt, bis in den von der Klägerin angestrengten Rechtsbehelfsverfahren geklärt sei, daß die Klägerin sich redlich verhalten habe. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sei nur dann angebracht, wenn die angestrengten Rechtsbehelfsverfahren offensichtlich aussichtsreich erschienen.

Das Finanzgericht Hamburg hat durch Beschluß vom 25. Juni 1970, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 27. Juli 1970, das Verfahren ausgesetzt und aufgrund von Artikel 177 EWG-Vertrag dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Enthalten die Verordnungen (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (Amtsblatt L 148/24 ff.), Nr. 888/68 des Rates vom 28. Juni 1968 (Amtsblatt L 156/7) und Nr. 1082/68 der Kommission vom 26. Juli 1968 (Amtsblatt L 181/9), insbesondere die Artikel 1 der Verordnung Nr. 888/68 und 1 und 2 der Verordnung Nr. 1082/68, eine abschließende Regelung der verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der in Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten vollständigen Aussetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr oder kann die nationale Zollverwaltung aufgrund eigener, nationaler Bestimmungen die Gewährung der Abschöpfungsbegünstigung zusätzlich von weiteren Voraussetzungen abhängig machen; kann sie insbesondere verlangen, daß der Antragsteller nach ihrem Ermessen vertrauenswürdig sei, wie das § 55 Absatz 2 Satz 2 Zollgesetz von 1961 vorsieht?

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften haben gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

In der Sitzung vom 1. Dezember 1970 haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens war durch die Rechtsanwälte H. E. Müller und W. Ruthmann, beide zugelassen in Hamburg, die Beklagte des Ausgangsverfahrens durch Herrn R. Morawitz, Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft, und die Kommission durch ihren Rechtsberater P. Gilsdorf als Bevollmächtigten vertreten.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 13. Januar 1971 vorgetragen.

II — Vor dem Gerichtshof abgegebene Erklärungen

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bemerkt, der Rat der EWG habe in der Verordnung Nr. 888/68 in allen Einzelheiten die Voraussetzungen festgelegt, von denen die abschöpfungsfreie Einfuhr abhänge, und die Kommission habe darüberhinaus durch die Verordnung Nr. 1082/68 im einzelnen geregelt, unter welchen Voraussetzungen der Nachweis, daß das Gefrierfleisch vollständig zu Konserven verarbeitet worden ist, als geführt anzusehen sei.

Diese beiden Verordnungen wahrten hinreichend die Interessen aller betroffenen Kreise, sowohl der Importeure als auch der nationalen Verwaltungsbehörden. Da der EWG-Gesetzgeber eine erschöpfende Verfahrensregelung gegeben habe und Verfahrenslücken nicht erkennbar seien, bleibe für ergänzende Vorschriften des nationalen Gesetzgebers bei der Anwendung und Durchführung der genannten Verordnungen kein Raum.

Wenn die nationalen Behörden in besonderen Fällen die in der Gemeinschaftsregelung vorgesehene Abschöpfungsbefreiung nach ihrem Ermessen von weiteren Voraussetzungen abhängig machen könnten, wäre der Zweck der genannten Verordnungen nicht zu erreichen.

Die von den zuständigen deutschen Stellen auf diesem Gebiet beanspruchten Eingriffsbefugnisse würden zu Wettbewerbsverzerrungen führen, insbesondere wenn man berücksichtige, daß die in der Regelung vorgesehene Abschöpfungsvergünstigung aufgrund eines bloßen Verdachts versagt werden solle. Durch dieses Verfahren würden im Ergebnis an die Stelle einer Gemeinschaftsordnung wieder lokale Willkür oder lokales Ermessen treten.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist der Auffassung, im Falle der abschöpfungsfreien Einfuhr für die Konservenindustrie bestimmten Rindfleischs seien die materiellen Voraussetzungen von der Gemeinschaft festgelegt worden, während die verfahrensmäßige Ausgestaltung mangels eines gemeinschaftlichen Zollverfahrensrechts in diesem Bereich den Mitgliedstaaten überlassen worden sei. Dabei sei die Prüfung der Vertrauenswürdigkeit des Antragstellers ein wesentlicher Bestandteil der deutschen Verfahrensregelung, ohne daß damit die Tragweite des Gemeinschaftsrechts eingeschränkt werde. Der Wortlaut des eine Sonderregelung für bestimmtes Gefrierfleisch enthaltenden Artikels 14 der Verordnung Nr. 805/68 des Rates stelle in Absatz 3 klar, daß nur die Voraussetzungen der Begünstigung geregelt werden sollten und kein Eingriff in das nationale Abwicklungsverfahren vorgesehen sei. Dies werde bestätigt durch die Verordnung Nr. 888/68, welche die Grundregeln für diese Sonderregelung aufstelle, jedoch weder eine Verwaltungsregelung für die Erhebung und Wiederauszahlung der Kaution, noch ein Kontrollverfahren für die Ermöglichung des Nachweises der Herstellung von Konserven im Sinne des Artikels l4 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 805/68 einschließe. Unter diesen Umständen sei der Rückgriff auf die Formvorschriften des nationalen Rechts unausweichlich.

Die deutsche zollamtliche Überwachung der Einhaltung der Voraussetzungen für die Abgabenbegünstigung baue aus praktischen Gründen grundsätzlich auf der buchmäßigen Überwachung auf. Diese Überwachung, die namentlich den Vorteil habe, die kaufmännische Abwicklung im wesentlichen ungestört zu lassen, sei jedoch nur möglich, wenn die Verwaltung sich auf die Buchführung verlassen könne. Daher sei die Vertrauenswürdigkeit nach deutschem Zollverfahrensrecht die unverzichtbare Grundlage des Überwachungsverfahrens. Ohne die Überleitung in die allgemeine, für derartige Vergünstigungen vorgesehene Zollgutverwendung würde die EWG-Regelung für Gefrierfleisch nach Artikel 14 der Verordnung Nr. 805/68 in der Bundesrepublik nicht praktikabel sein. In diesem Zusammenhang sei die Vertrauenswürdigkeit des Importeurs nur die verfahrensmäßige Voraussetzung zur Ermöglichung des in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 888/68 vorgeschriebenen Nachweises der ordnungsgemäßen Verwendung.

Ein wirksames Überwachungssystem habe in diesem Bereich um so größere Bedeutung, als die Gefahr von Abgabenhinterziehungen hier besonders groß sei. Wenn die Bundesrepublik ein solches System praktiziere, handle sie im wohlverstandenen Interesse der Gemeinschaft, weil die Einnahmen aus den Abschöpfungen an die Gemeinschaft abgeführt werden müßten.

Da der Begriff der Vertrauenswürdigkeit der uneingeschränkten Nachprüfung durch die Gerichte unterliege, sei die Gefahr einer unsachgemäßen Differenzierung zwischen den betroffenen Unternehmen ausgeschlossen.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hebt hevor, die umstrittene Gemeinschaftsregelung gehe sehr ins Detail und lasse erkennen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bestrebt gewesen sei, alle Vorkehrungen zu treffen, um zu verhindern, daß das zur Herstellung von Konserven unter Aussetzung der Abschöpfung eingeführte Gefrierfleisch einer anderen Verwendung zugeführt werde als derjenigen, für die das betroffene Unternehmen die Vergünstigung erhalten habe. Hierzu sei vorgesehen, daß der Importeur den Nachweis für die ordnungsgemäße Verarbeitung des Fleisches zu erbringen habe und daß die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 888/68 vorgesehene Kaution verliere, falls er diese Voraussetzung nicht erfüllt. Für die Nachweispflicht stelle Artikel 1 Absatz 4 dieser Verordnung die Grundregel auf, die durch die Verordnung Nr. 1082/68 der Kommission präzisiert worden sei.

Jeder Importeur habe, sofern er die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 888/68 bestimmten Voraussetzungen erfülle, einen Rechtsanspruch auf die Abschöpfungsaussetzung. Dies ergebe sich zum einen aus der unmittelbaren Geltung der Gemeinschaftsverordnungen in den Mitgliedstaaten, zum anderen daraus, daß die Aussetzung der Abschöpfung in einer jeden Ermessensspielraum der staatlichen Instanzen ausschließenden Weise geregelt sei. Es entspreche den volkswirtschaftlichen Erfordernissen und letztlich dem Interesse des Verbrauchers, der Verarbeitungsindustrie die Möglichkeit zu geben, sich mit billigem Importfleisch zu versorgen. Diese Versorgung solle in der ganzen Gemeinschaft zu den gleichen Bedingungen erfolgen können, was wiederum eine gleichmäßige Anwendung der Einfuhrregelung in allen Mitgliedstaaten erfordere.

Diese Feststellung schließe indessen den Erlaß innerstaatlicher Verfahrensvorschriften zur verwaltungsmäßigen Durchführung der Gemeinschaftsregelung nicht aus. Es gehe darum, die Grenzen der diesbezüglichen Befugnisse der staatlichen Stellen zu bestimmen. Nach dem deutschen Abschöpfungserhebungsgesetz vom 25. Januar 1962 seien die deutschen Zollvorschriften anwendbar, soweit sie mit den Gemeinschaftsverordnungen vereinbar sind. Daher müßten im Konfliktfalle die deutschen Zollvorschriften ohne Rückgriff auf eine allgemeine gemeinschaftsrechtliche Konfliktsnorm vor der Gemeinschaftsregelung zurücktreten.

Nach diesen einleitenden Bemerkungen weist die Kommission darauf hin, daß der Importeur nach § 55 des Zollgesetzes auf die Bewilligung der Zollgutverwendung keinen Rechtsanspruch habe, und zwar auch dann nicht, wenn der begünstigende materiell-rechtliche Tatbestand unbestreitbar vorliege. Nach Rechtsprechung und Lehre sei diese Bewilligung eine echte Ermessungsentscheidung der Verwaltung.

Dieser Regelung liege offenbar die Vorstellung zugrunde, daß die Zulassung zu diesen besonderen Zollverkehren eine ausnahmsweise erteilte Vergünstigung darstelle, die auch ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen Verwaltung und Bürger voraussetze. Dieses Kriterium hänge auch damit zusammen, daß die deutsche Zollgesetzgebung auf andere Möglichkeiten der Sicherung dieser Zollverkehre, zum Beispiel Nachweispflichten und Kautionsregelungen wie die des Gemeinschaftsrechts, einen geringeren Nachdruck lege.

Eine so weitgehende Ermessensfreiheit, wie sie den deutschen Verwaltungsbehörden hier eingeräumt sei, finde in den Rechtssystemen der anderen Mitgliedsstaaten kein Äquivalent.

Die Kommission verweist auf den vom Gerichtshof im Putensterzefall und im Tapiokamehlfall aufgestellten allgemeinen Grundsatz, daß es den Mitgliedstaaten verwehrt ist, zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Verordnungen Vorschriften zu erlassen, welche die Tragweite dieser Verordnungen berühren. Die Kommission hebt hervor, dieser Grundsatz habe fundamentale Bedeutung, denn würde er nicht beachtet, so könnte eine einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts in der ganzen Gemeinschaft nicht mehr gewährleistet werden.

Auch zu einer so detaillierten Gemeinschaftsregelung wie der hier vorliegenden könne es den Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht verwehrt sein, noch Durchführungsbestimmungen — auch normativer Art — zu erlassen. Selbstverständlich besäßen die Mitgliedstaaten das Recht, die verfahrensrechtlichen Vorschriften formaler Art zu regeln, die das Gemeinschaftsrecht nicht regeln könne, z. B. die Form der Antragstellung, die zuständige Behörde und andere Einzelheiten.

Nach Meinung der Kommission läßt sich auf die Frage, ob die deutsche Behörde mit der Anwendung von § 55 des Zollgesetzes noch im Rahmen der bloßen Durchführung der Gemeinschaftsregelung geblieben sei oder weitere, im Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehene Voraussetzungen aufgestellt habe, keine pauschale Antwort geben. Sie lasse sich vielmehr nur für jede einzelne der in § 55 vorgesehenen Voraussetzungen beantworten.

Soweit diese Vorschrift fordere, daß der Antragsteller ordnungsgemäß kaufmännische Bücher führe oder regelmäßige Abschlüsse mache, greife sie auf feste Rechtsbegriffe zurück, die der Verwaltung nur einen minimalen Beurteilungsspielraum ließen. Diese Voraussetzungen entsprächen normalen Anforderungen der Verwaltung, die außerdem mit der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Nachweispflicht im Zusammenhang ständen. Im ganzen gesehen bestehe nicht die Gefahr, daß diese Voraussetzungen zu spürbaren Unterschieden in der Verwaltungspraxis der Mitgliedstaaten führen könnten. Ohne zu der Frage abschließend Stellung zu nehmen, neigt die Kommission zu der Ansicht, daß diese Erfordernisse die Tragweite der Gemeinschaftsverordnung nicht berühren.

Dagegen enthalte § 55 des Zollgesetzes offensichtlich andere Elemente, welche die Tragweite der Gemeinschaftsregelung berührten. Nachdem die Gemeinschaft eine detaillierte Kautionsregelung aufgestellt habe, könne es nicht mehr der nationalen Zollverwaltung überlassen bleiben, ob sie eine Sicherheitsleistung fordern wolle oder nicht. Das gleiche gelte hinsichtlich der Fristen für die Verwendung, die im Gemeinschaftsrecht bindend vorgeschrieben seien.

Noch stärker werde die Tragweite der Gemeinschaftsregelung berührt, wenn die Abschöpfungsaussetzung, wie in Deutschland, im Ermessen der Behörde stehe. Eine solche Befugnis begründe die Gefahr, daß die nationale Behörde die Anwendung der vorliegenden Gemeinschaftsregelung aus Erwägungen versagen könnte, die dem Gemeinschaftsrecht möglicherweise völlig fremd wären. Es bestände weiter die Gefahr einer Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Abschöpfungsfreiheit, und zwar auch dann, wenn die Verwaltungen in allen Mitgliedstaaten — was aber nicht der Fall sei — einen solchen Ermessensspielraum besäßen.

Die Kommission ist der Auffassung, man könne der staatlichen Verwaltung nicht die Befugnis zuerkennen, die Abschöpfungsbefreiung nur deshalb zu versagen, weil der Antragsteller nach ihrem Ermessen nicht vertrauenswürdig sei; das gelte nicht nur, wenn dieser Begriff ein Ermessensbegriff sei, sondern auch, wenn man ihn als unbestimmten Rechtsbegriff zu betrachten habe, denn wie dem auch sei, der Beurteilungsspielraum der Zollverwaltung reiche sehr weit und nähere sich jedenfalls der Ausübung reinen Ermessens. Wenn diese Voraussetzung auch die Chance etwas erhöhen könne, daß potentielle Betrüger von vornherein von dem besonderen Zollverkehr ausgeschlossen würden, so begründe sie andererseits eine Gefahr, die schwerer wiege als der etwaige Nutzen ihrer Anwendung; nämlich, daß durch einen a-priori-Ausschluß nach sehr weit gefaßten Kriterien, so wie sie in der Praxis angewandt würden,. Importeure in Fällen, in denen in Wahrheit keine Mißbrauchsgefahr besteht, von dem Handel ferngehalten werden könnten, zu dem sie nach der Gemeinschaftsregelung zugelassen seien.

Zum andern habe die Gemeinschaft selbst zur Verhinderung von Mißbräuchen und Hinterziehungen eine detaillierte Regelung aufgestellt, die den Nachdruck auf die Kautionsstellung und den Nachweis der Verwendung lege. Im Bereich der tatsächlichen Kontrolle der von den Importeuren beigebrachten Nachweise hätten die Mitgliedstaaten noch einen eigenen Handlungsspielraum. Die Kommission ist der Auffassung, vor allem durch einen Ausbau der Beweisvorschriften könne man mögliche Betrügereien wirksamer verhindern oder abstellen. Es gehe nicht an, diesem Erfordernis mit dem Hinweis auf die dadurch notwendig werdende Mehrarbeit zu begegnen. Schließlich spreche gegen, die Zulässigkeit des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit, daß es zu einer diskriminierenden Behandlung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten führen könne. Denn bei der Dehnbarkeit dieses Begriffes erscheine es nicht undenkbar, daß Antragstellern aus anderen Mitgliedstaaten, die der staatlichen Zollverwaltung nicht näher bekannt seien, die Vertrauenswürdigkeit eher versagt werde als einheimischen Firmen oder daß diesen Antragstellern die Vertrauenswürdigkeit jedenfalls nur unter schwereren Bedingungen zugesprochen werde als einheimischen.

1 Das Finanzgericht Hamburg hat mit Beschluß vom 25. Juni 1970, beim Gerichtshof eingegangen am 27. Juli 1970, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, welche die Auslegung der den Erlaß und die Durchführung einer besonderen Einfuhrregelung bei zur Verarbeitung bestimmtem Gefrierfleisch betreffenden Verordnungen Nr. 805/ 68/EWG vom 27. Juni 1968 und Nr. 888/68/EWG vom 28. Juni 1968 des Rates sowie Nr. 1082/68/EWG vom 26. Juli 1968 der Kommission zum Gegenstand hat.

2 Der Gerichtshof wird ersucht zu entscheiden, ob diese Verordnungen eine abschließende Regelung der verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der in Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung Nr. 805/68 genannten vollständigen Aussetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr [enthalten] oder [ob] … die nationale Zollverwaltung aufgrund eigener, nationaler Bestimmungen die Gewährung der Abschöpfungsbegünstigung zusätzlich von weiteren Voraussetzungen abhängig machen [kann]. Insbesondere soll der Gerichtshof entscheiden, ob die nationale Zollverwaltung verlangen kann, daß der betroffene Importeur nach ihrem Ermessen vertrauenswürdig sei, wie das § 55 Absatz 2 Satz 2 des deutschen Zollgesetzes von 1961 vorsieht.

3 Um eine zufriedenstellende Versorgung der Verarbeitungsbetriebe der Gemeinschaft zu ermöglichen, sieht die Gemeinschaftsregelung die Aussetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr einiger zur Konservenherstellung bestimmter Fleischarten vor. Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 888/68 macht die vollständige Aussetzung der Abschöpfung von folgenden Voraussetzungen abhängig:

a) schriftliche Erklärung des Importeurs bei der Einfuhr, daß das Gefrierfleisch im einführenden Mitgliedstaat zur Konservenherstellung bestimmt ist;

b) Stellung einer Kaution in Höhe der Abschöpfung als Sicherheit für die genannte Herstellung;

c) schriftliche Verpflichtung des Importeurs bei der Einfuhr, den in Absatz 5 genannten zusätzlichen Betrag zu zahlen, wenn nicht nach den Vorschriften von Absatz 3 für das gesamte eingeführte Gefrierfleisch nachgewiesen wird, daß es tatsächlich zur Konservenherstellung verwandt worden ist.

Nach den Absätzen 3 und 4 des genannten Artikels hängt ferner die Freigabe der Kaution von dem erwähnten Nachweis ab, den der Importeur binnen sechs Monaten zu erbringen hat. Hierzu hat die Kommission durch die Verordnung Nr. 1082/68 die Koeffizienten festgesetzt, nach denen zu bestimmen ist, welche Konservenmenge die Verarbeitung des eingeführten Gefrierfleischs ergeben muß. Mit der vorgelegten Frage soll also geklärt werden, ob angesichts dieser ins einzelne gehenden Regelung die nationale Behörde die Anwendung dieser Regelung noch von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig machen kann, die sich aus ihrer Zollgesetzgebung ergeben.

4 Obliegt der Vollzug einer Gemeinschaftsverordnung den nationalen Behörden, so ist davon auszugehen, daß er grundsätzlich nach den Form- und Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts zu geschehen hat. Um der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts willen ist jedoch der Rückgriff auf innerstaatliche Rechtsvorschriften nur in dem zum Vollzug der Verordnung notwendigen Umfang zulässig. Eine solche Notwendigkeit ist im vorliegenden Fall nicht dargetan, denn die Bestimmungen, um deren Auslegung ersucht wird, enthalten eine vollständige Regelung der Voraussetzungen der Abschöpfungsaussetzung sowie der Sicherheits- und Kontrollvorkehrungen, durch die Abgabenverkürzungen verhindert werden sollen.

5 Zwar können die nationalen Behörden die von ihrer Rechtsordnung bereitgestellten geeigneten Mittel einsetzen, um Verkürzungen der gemeinschaftsrechtlichen Abgaben zu verhindern. Anders liegen die Dinge jedoch, wenn das innerstaatliche Recht von Merkmalen ausgeht, die mit dem Garantie- und Beweissystem der Gemeinschaftsregelung nicht im Einklang stehen. Solche innerstaatlichen Rechtsvorschriften sind mit dieser Regelung erst recht nicht vereinbar, wenn sie auf ein Merkmal wie den Grad der Vertrauenswürdigkeit des Importeurs abstellen, das den staatlichen Behörden einen zu weiten Entscheidungsspielraum läßt. Denn bei Anwendung derartiger Merkmale besteht die Gefahr, daß die Importeure aus den einzelnen Mitgliedstaaten ungleich behandelt werden und daß damit die unerläßliche einheitliche Anwendung der Gemeinschaftsregelung im gesamten Gemeinsamen Markt in Frage gestellt wird. Daher scheidet die Anwendung innerstaatlicher Vorschriften aus, wenn diese auf Merkmale abstellen, die mit den vom Gemeinschaftsgesetzgeber gewählten nicht im Einklang stehen.

6 Nach alledem wäre es mit der Gemeinschaftsregelung unvereinbar, wenn die nationale Zollverwaltung den Anspruch der Importeure auf Abschöpfungsaussetzung von Voraussetzungen des innerstaatlichen Rechts abhängig machte, die auf subjektive Beurteilungsmerkmale abstellen.

Kosten

7 Die Auslagen der Kommission und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die vor dem Gerichtshof Erkärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem Finanzgericht Hamburg anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seines Artikels 177,

aufgrund der Verordnungen Nr. 805/68 EWG vom 27. Juni 1968 und Nr. 888/68/EWG vom 28. Juni 1968 des Rates sowie Nr. 1082/68/EWG vom 26. Juli 1968 der Kommission,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Finanzgericht Hamburg gemäß dessen Beschluß vom 25. Juni 1970 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

1. Die staatlichen Behörden können bei der Anwendung der Verordnungen Nr. 805/68/EWG und 888/68/EWG des Rates und 1082/68/EWG der Kommission die Importeure, auf welche die in diesen Verordnungen vorgesehene Sonderregelung anwendbar ist, keinen aus dem nationalen Recht abgeleiteten zusätzlichen Vorausetzungen unterwerfen, die mit den der Gemeinschaftsregelung zugrunde liegenden Merkmalen unvereinbar sind.

2. Es ist mit dem System der Gemeinschaftsregelung unvereinbar, die Anwendbarkeit der genannten Sonderregelung von einer Voraussetzung abhängig zu machen, die auf eine subjektive Beurteilung durch die staatliche Verwaltung abstellt.