Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.03.1971 – C-47/70

In der Rechtssache 47/70

HEINRICH KSCHWENDT, Beamter der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft in Luxemburg-Howald, Prozeß- und Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Ernest Arendt, Centre Louvigny, 34/B/IV, rue Philippe-II, Luxemburg, zugelassen in Luxemburg,

Kläger,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Louis de la Fontaine als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Emile Reuter, Rechtsberater der Kommission, 4, boulevard Royal, Luxemburg,

Beklagte,

wegen — beim gegenwärtigen Verfahrensstand — Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen die stillschweigende ablehnende Entscheidung der Kommission über die Beschwerde vom 30. April 1970, mit der der Kläger die Zahlung der Tagegelder und der Umzugskostenpauschale gemäß Artikel 10 Absätze 1 und 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut und des Artikel 25 Absätze 1 und 3 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten verlangt hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Trabucchi, der Richter P. Pescatore (Berichterstatter) und H. Kutscher,

Generalanwalt: A. Dutheillet de Lamothe

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt

Herr Heinrich Kschwendt wurde von der EAG-Kommission mit Vertrag vom 20. September 1965 als wissenschaftlicher Bediensteter auf Zeit eingestellt und der Forschungsanstalt Ispra der Gemeinsamen Kernforschungsstelle zugeteilt.

Bei seinem Dienstantritt wurde Graz (Österreich) als sein Herkunftsort im Sinne von Artikel 7 Absatz 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut festgestellt. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 des Anhangs VII zum Statut und Artikel 25 Absatz 1 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten erhielt der Kläger bis 31. Januar 1966 das Tagegeld für Beamte oder Bedienstete auf Zeit, die nachweislich nicht weiterhin an ihrem bisherigen Wohnsitz wohnen können und die nicht an den Ort ihrer dienstlichen Verwendung Umgezogen sind.

Am 27. Juni 1966 teilte der Leiter des Personal- und inneren Verwaltungsdienstes der Forschungsanstalt Ispra dem Kläger mit, er erfülle weder die Voraussetzungen für die Zahlung des Tagegeldes noch die für die Erstattung der tatsächlichen oder pauschalen Umzugskosten, da er schon vor seiner Einstellung am Wohnsitz seiner Ehefrau am Ort seiner dienstlichen Verwendung Wohnung genommen habe; er werde daher aufgefordert, die zu Unrecht empfangenen Tagegelder zu erstatten.

Auf eine Beschwerde, die er am 26. Juli 1966 beim Generaldirektor für Verwaltung und Personal der Kommission erhob, wurde dem Kläger vom Leiter des Personal- und inneren Verwaltungsdienstes der Forschungsanstalt Ispra am 5. Oktober 1966 mitgeteilt, Tagegeld könne ihm nicht bewilligt werden, weil er zum Zeitpunkt seines Dienstantritts in dem von (seiner) Ehefrau begründeten Wohnsitz gewohnt und weil seine Einstellung für ihn keine Trennung von seiner Familie zur Folge gehabt habe, welche allein die Zahlung dieser Zulage rechtfertigen würde. Die tatsächlichen Umzugskosten könnten ihm aber erstattet werden.

Am 5. Dezember 1966 beantragte der Kläger beim Personal- und inneren Verwaltungsdienst Ispra gemäß Artikel 10 Absatz 3 des Anhangs VII zum Statut (Artikel 25 Absatz 3 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten) und gemäß dem Rundschreiben Nr. 16 der Kommission vom 16. September 1965 die Umzugskostenpauschale.

Diesen Antrag lehnte der Leiter des Personal- und inneren Verwaltungsdienstes mit Memorandum vom 9. Januar 1967 ab, worin er seine Auffassung bekräftigte, daß Herr Kschwendt zum Zeitpunkt seiner Einstellung mit seiner Ehefrau an seinem Dienstort gewohnt habe.

Am 30. Januar 1970 erinnerte der Kläger, der mit Wirkung vom 1. April 1968 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt worden war, den Personaldienst Ispra an ein Schreiben vom 7. März 1967, worin er namentlich gebeten hatte, ihm genau mitzuteilen, ob sein Einstellungsort Graz oder Ispra sei.

Am 20. März 1970 teilte der Leiter des Personal- und inneren Verwaltungsdienstes Ispra dem Kläger mit, sein Fall sei erneut einer sehr eingehenden Prüfung unterzogen worden, aufgrund deren er auf die folgenden Punkte hingewiesen werde:

a) Bei seiner Einstellung sei aufgrund seiner eigenen Angaben zu Unrecht Graz statt Reno di Leggiuno bei Ispra als sein Wohnort festgestellt worden;

b) Tagegeld könne ihm nicht bewilligt werden, da er zum Zeitpunkt seines Dienstantritts an dem von seiner Ehefrau begründeten Wohnsitz gewohnt und seine Einstellung daher für ihn keine Trennung von seiner Familie zur Folge gehabt habe;

c) da er keinen Anspruch auf Tagegeld habe, stehe ihm auch die Umzugskostenpauschale nicht zu.

In einem am 5. Mai eingetragenen Schreiben vom 30. April 1970 stellte der Kläger aufgrund von Artikel 90 des Statuts bei der Anstellungsbehörde seines Organs den förmlichen Antrag, die Weigerung, Graz als seinen Wohnort zum Zeitpunkt seiner Einstellung anzuerkennen, zurückzunehmen und ihm das Tagegeld und die Umzugskostenpauschale zu zahlen.

Da er von der Kommission keinen Bescheid erhielt, hat der Kläger die vorliegende Klage auf Aufhebung der stillschweigenden ablehenden Entscheidung über seinen Antrag eingereicht.

II — Verfahren

Die Klageschrift ist am 6. August 1970 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die Kommission hat mit einem am 10. Oktober 1970 eingereichten Schriftsatz aufgrund von Artikel 91 der Verfahrensordnung beantragt, vorab über die Zulässigkeit der Klage zu entscheiden und die Klage für unzulässig zu erklären.

Der Kläger hat in seiner am 6. November 1970 eingereichten Stellungnahme beantragt, in erster Linie die Entscheidung dem Endurteil vorzubehalten, hilfsweise die prozeßhindernde Einrede zurückzuweisen und in beiden Fällen neue Fristen für die Fortsetzung des Hauptverfahrens zu bestimmen.

Der Gerichtshor hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung über die Einrede einzutreten.

Die Parteien haben über die Zulässigkeit der Klage mündlich verhandelt und die ihnen vom Berichterstatter und vom Generalanwalt in der Sitzung vom 14. Januar 1971 gestellten Fragen beantwortet. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge zur Zulässigkeit der Klage in der Sitzung vom 3. Februar 1971 vorgetragen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien zur Zulässigkeit der Klage

Die Beklagte und Antragstellern im Zwischenstreit hält die Klage für unzulässig, weil sie sich gegen eine ablehnende Entscheidung richte, die frühere, selbst nicht fristgerecht gemäß Artikel 91 des Beamtenstatuts mit der Klage angefochtene Entscheidungen bestätige.

Die mit der vorliegenden Klage angefochtene stillschweigende Entscheidung erweise sich bei näherer Prüfung als eine bloße Bestätigung der Entscheidungen vom 27. Juni 1966, vom 5. Oktober 1966 und vom 9. Januar 1967.

a) Gegen die Entscheidung vom 27. Juni 1966 sei nach Artikel 90 des Statuts am 26. Juni 1966 Beschwerde erhoben worden. Diese Beschwerde sei am 5. Oktober 1966 durch einen bestätigenden Bescheid zurückgewiesen worden, den der Kläger nicht innerhalb dreier Monate nach seiner Zustellung mit der Klage angefochten habe.

Der Kläger habe sich im Gegenteil darauf beschränkt, mit Schreiben vom 5. Dezember 1966 eine neue Beschwerde nach Artikel 90 einzureichen; auch ihr sei keine Klage gefolgt, obwohl am 9. Januar 1967 ein neuer — wiederum bestätigender — Bescheid ergangen sei.

Die Verfügung der Kommission vom 20. März 1970 sei unbestreitbar eine bestätigende Entscheidung. Nach ständiger Rechtsprechung sei aber die Zurückweisung einer Beschwerde durch einen eine frühere Entscheidung bestätigenden Bescheid keine beschwerende Maßnahme im Sinne von Artikel 91 des Statuts.

b) Die Tatsache, daß die Verwaltung vor der Bestätigung ihrer früheren Entscheidungen den Fall des Klägers erneut eingehend geprüft habe, nehme dem nach dieser erneuten Prüfung ergangenen Bescheid nicht seinen bestätigenden Charakter. Denn selbst eine nach neuen Erhebungen ergangene bestätigende Entscheidung eröffne keine neue Klagefrist, und die Zurückweisung einer außergerichtlichen oder Verwaltungsbeschwerde behalte ihren bestätigenden Charakter, auch wenn sie auf neue Gründe gestützt werde.

c) Darin, daß die Verwaltung in ihrer bestätigenden Verfügung vom 20. März 1970 die Absicht geäußert habe, das Erforderliche zu tun, um Reno di Leggiuno an Stelle von Graz als Wohnort des Klägers zum Zeitpunkt seiner Einstellung feststellen zu lassen, liege noch nicht einmal ein neuer Grund, der zudem in keinem Fall ausreichen würde, um abgelaufene Fristen neu zu eröffnen. Die Feststellung des Herkunftsorts des Beamten bei seinem Dienstantritt beziehe sich nur auf die Reisekosten. Für die Voraussetzungen für die Gewährung des Tagegeldes sei ein anderer Begriff maßgebend, nämlich der, daß die Beamten nicht weiterhin an ihrem bisherigen Wohnsitz wohnen können; und in dieser Hinsicht hätten sich weder die Überlegungen der Verwaltung noch der Sachverhalt geändert: Es gebe weder eine neue Tatsache noch neue Umstände noch selbst neue Gründe.

Die Verwaltung habe sich stets auf die gleiche Tatsache gestützt, daß nämlich der Kläger bei seiner Einstellung an seinem Wohnsitz verblieben sei.

d) Der Einwand des Klägers, es habe vor dem 30. April 1970 keine Beschwerde im Sinne von Artikel 90 des Statuts gegeben, gehe fehl.

Das Statut sehe neben der Aufsichtsbeschwerde den Einspruch beim Urheber des angegriffenen Aktes vor. Nach Artikel 91 sei die Klage gegen das Ausbleiben einer Entscheidung der zuständigen Behörde, nicht nur der Anstellungsbehörde, gegeben. Der Kläger nehme zu Unrecht an, daß eine Entscheidung von der Anstellungsbehörde ausgehen müsse, um anfechtbar zu sein.

e) Daher sei klar ersichtlich, daß die Verwaltungsbeschwerde vom 30. April 1970 wegen Fristüberschreitung unzulässig gewesen sei, was die Unzulässigkeit der gerichtlichen Klage zur Folge haben müsse.

Der Kläger und Antragsgegner im Zwischenstreit hält es für wünschenswert, zu vermeiden, daß die Erörterung der Hauptsache umgangen werde, und beantragt in erster Linie, die Entscheidung über den Zwischenstreit dem Endurteil vorzubehalten.

a) Zur Frage der Begründetheit der Einrede hält er die Rechtsprechung für sehr fragwürdig, wonach die Zurückweisung eines Antrags oder einer Beschwerde ein rein bestätigender, keine Beschwerde begründender Akt ist, wenn sie nach Ablauf der Klagefrist gegen die stillschweigende Ablehnung erfolgt und im Vergleich zu der zum Zeitpunkt der stillschweigenden Ablehnung bestehenden Rechts- oder Sachlage nichts Neues enthält.

b) In jedem Falle könnte nach Ansicht des Klägers die ausdrückliche ablehnende Verfügung vom 20. März 1970 nur dann die Bestätigung einer früheren stillschweigenden Ablehnung darstellen, wenn die Verwaltung vorher mit einer Beschwerde im Sinne von Artikel 90 des Statuts befaßt worden wäre; dies sei aber vorliegend nicht der Fall, denn

keines der Schreiben des Klägers sei, wie es nach Artikel 90 erforderlich sei, an die Anstellungsbehörde gerichtet gewesen; die angerufenen Instanzen seien nicht berechtigt gewesen, eine anfechtbare Entscheidung zu erlassen, und die Anstellungsbehörde sei nicht angerufen gewesen und habe daher durch ihr Schweigen auch keinen Antrag ablehnen können.

Es sei auf einen Irrtum zurückzurühren, daß der Kläger sein Schreiben vom 26. Juli 1966 selbst als Beschwerde im Sinne von Artikel 90 bezeichnet habe; auch die Kommission habe ihre Antwort vom 5. Oktober 1966 zu Unrecht als Entscheidung bezeichnet, denn in dieser Antwort liege kein Tätigwerden der Anstellungsbehörde.

Mit dem Schreiben des Klägers vom 7. März 1967 seien nur eine Reihe von Fragen gestellt worden; es habe somit weder einen Antrag noch eine Beschwerde im Sinne von Artikel 90 des Statuts gegeben.

Die erste und einzige an die Anstellungsbehörde gerichtete Beschwerde im Sinne von Artikel 90 sei das Schreiben das Klägers an die Kommission vom 30. April 1970. Dieses Schreiben habe sich auf die Verfügung vom 20. März 1970 bezogen, der gegenüber die Beschwerde- und Klagefristen eingehalten worden seien.

c) Auch wenn die Antwort der Verwaltung vom 5. Oktober 1966 als ausdrücklicher ablehnender Bescheid der Anstellungsbehörde auf eine Verwaltungsbeschwerde des Klägers im Sinne von Artikel 90 angesehen werden könnte, sei festzustellen, daß die Verwaltung dadurch, daß sie dem Kläger noch vor Ablauf der Frist für die gerichtliche Klage erneut geschrieben habe, die Auseinandersetzung über die streitigen Fragen auf der örtlichen Verwaltungsebene gehalten und damit der Maßnahme vom 5. Oktober 1966 ihren förmlichen Charakter genommen und verhindert habe, daß sie die Klagefrist in Gang setzte.

Das Schreiben der Verwaltung vom 9. Januar 1967 habe die Klagefrist nicht erneut in Gang setzen können, da es nicht von der zuständigen Behörde ausgegangen sei.

d) Schließlich könne das Memorandum der Verwaltung vom 20. März 1970 jedenfalls nicht als bloße Bestätigung einer früheren Ablehnung angesehen werden. Denn es sei nach einer neuen, sehr eingehenden Prüfung der streitigen Fragen verfaßt worden; es lasse das Bestreben der Verwaltung erkennen, ihre Haltung durch eine eingehende Begründung zu erläutern; es enthalte neue tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte: Der neue tatsächliche Gesichtspunkt sei die Auffassung des Generaldirektors, die dem Kläger bis dahin unbekannt gewesen sei; die neuen rechtlichen Gesichtspunkte seien in den neuen Ausführungen der Verwaltung zur Frage der Neufeststellung des Wohnorts des Klägers für den Zeitpunkt seiner Einstellung sowie zur Ablehnung der Umzugskostenerstattung zu erblicken.

1 Gegenstand der Klage ist ein Antrag auf Aufhebung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung der Kommission über eine Beschwerde des Klägers vom 30. April 1970, mit der die Zahlung von Tagegeld und der Umzugskostenpauschale gemäß Artikel 10 Absätze 1 und 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut und Artikel 25 Absätze 1 und 3 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten begehrt wurde.

2 Die Kommission beantragt gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung, über die Zulässigkeit der Klage vorab zu entscheiden.

3/7 Der Kläger wurde durch Vertrag vom 20. September 1965 von der EAG-Kommission als wissenschaftlicher Bediensteter auf Zeit eingestellt und der Forschungsanstalt Ispra der Gemeinsamen Kernforschungsstelle zugeteilt. Anfangs erhielt er bis zum 31. Januar 1966 das Tagegeld, das die Artikel 10 Absatz 1 des Anhangs VII zum Statut und 25 Absatz 1 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten, für Beamte oder Bedienstete auf Zeit vorsehen, die nachweislich nicht weiterhin an ihrem bisherigen Wohnsitz wohnen können und nicht an den Ort ihrer dienstlichen Verwendung umgezogen sind. Am 27. Juni 1966 teilte der Leiter des Personal- und inneren Verwaltungsdienstes der Forschungsanstalt dem Kläger durch Memorandum mit, daß dieser weder die Voraussetzungen für die Zahlung des Tagegeldes noch für die Erstattung der tatsächlichen Umzugskosten oder der Umzugskostenpauschale erfülle, da er schon vor seiner Einstellung am Wohnsitz seiner Ehefrau, die ebenfalls Beamtin der Forschungsanstalt ist, am Ort seiner dienstlichen Verwendung gewohnt habe. Laut einer in dem gleichen Memorandum enthaltenen Abrechnung wurden die vom 23. September 1965 bis 31. Januar 1966 empfangenen Tagegelder mit anderen dem Kläger und seiner Ehefrau zustehenden Entschädigungen verrechnet, wobei dem Kläger freigestellt wurde, den Restbetrag entweder sofort zu erstatten oder ihn zum Zeitpunkt seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit abziehen zu lassen. Tatsächlich wurde dieser Restbetrag bei der Auszahlung der restlichen Einrichtungsbeihilfe nach der Ernennung des Klägers zum Beamten auf Lebenszeit abgezogen.

8/9 Dem Vorstehenden ist zu entnehmen, daß die Gemeinschaftsverwaltung am 27. Juni 1966 eine Verfügung an den Kläger gerichtet hat, die nach Artikel 91 des Statuts im Klagewege angefochten werden konnte. Der Kläger hatte zu dieser Zeit die Wahl, entweder sofort nach Artikel 91 des Beamtentatuts Klage zu erheben oder sich nach Artikel 90 des gleichen Statuts mit einer Beschwerde gegen die an ihn gerichtete Verfügung an die Anstellungsbehörde zu wenden.

10/12 Tatsächlich hat der Kläger mehrere Anträge oder Beschwerden eingereicht, von denen die erste, vom 26. Juli 1966 datierende, unter Berufung auf Artikel 90 des Statuts an den Generaldirektor für Verwaltung und Personal der Kommission in Brüssel gerichtet war. Zuletzt hat der Leiter des Personal- und inneren Verwaltungsdienstes der Forschungsanstalt dem Kläger auf dessen verschiedene oben aufgeführte Beschwerden hin am 20. März 1970 mitgeteilt, daß sein Fall erneut sehr eingehend geprüft worden sei, daß diese Prüfung aber nicht zu einer Änderung der bisherigen Haltung der Verwaltung habe führen können. Nachdem der Kläger am 30. April 1970 eine neue Beschwerde an die Anstellungsbehörde gerichtet und innerhalb der in Artikel 91 des Beamtenstatuts vorgesehenen Frist keinen Bescheid erhalten hatte, hat er am 6. August 1970 seine Anfechtungsklage gegen die stillschweigende ablehnende Entscheidung über seine Beschwerde eingereicht.

13/14 Der Kläger meint, die der mit dieser Klage angefochtenen Entscheidung vorangegangenen Verfügungen seien nicht von der zuständigen Behörde erlassen worden und seine eigenen Beschwerden gegen diese Verfügungen seien nicht an die in Artikel 90 des Beamtenstatuts bezeichnete Behörde gerichtet gewesen. Daher sei die im Anschluß an die Stellungnahme der Verwaltung vom 20. März 1970 und an die Beschwerde vom 30. April 1970 erhobene Klage zulässig.

15/18 Wäre die ursprüngliche Verfügung vom 27. Juni 1966 von einer unzuständigen Stelle erlassen worden, so wäre sie wegen Unzuständigkeit anfechtbar gewesen. Angenommen, die Beschwerde vom 26. Juni 1966 wäre nicht ordnungsgemäß erhoben gewesen, so wäre demnach die durch die Verfügung vom 27. Juni 1966 eröffnete Klagefrist gemäß Artikel 91 Absatz 2 nach drei Monaten abgelaufen. Für den Fall jedoch, daß die Beschwerde vom 26. Juli 1966 als ordnungsgemäß erhoben anzusehen wäre, wäre die Klagefrist nach Artikel 91 Absatz 2 Unterabsatz 2 spätestens vier Monate nach Einreichung dieser Beschwerde abgelaufen. Hieraus folgt, daß die Klagefrist jedenfalls spätestens gegen Ende des Jahres 1966 abgelaufen war. Die Mitteilung des Leiters des Personal- und Verwaltungsdienstes der Forschungsanstalt vom 20. März 1970 — die von der gleichen angeblich unzuständigen Stelle ausging, welche die ursprüngliche Entscheidung erlassen hatte — ist eine Verfügung, die lediglich eine durch das Memorandum vom 27. Juni 1966 unanfechtbar gewordene Lage bestätigt, und konnte kein neues Klagerecht begründen.

19 Die Klage ist daher als unzulässig abzuweisen.

Kosten

20/22 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Der Kläger ist mit seinen Klagevorbringen unterlegen. Zwar tragen nach Artikel 70 der Verfahrensordnung die Organe in Verfahren von Bediensteten der Gemeinschaften ihre Auslagen selbst, doch nimmt diese Bestimmung namentlich die ohne angemessenen Grund oder böswillig verursachten Kosten im Sinne von Artikel 69 § 3 Absatz 2 aus.

23/25 Die Unzulässigkeit der Klage ist offensichtlich. Die Vergünstigung von Artikel 70 der Verfahrensordnung kann nicht auf eine unter diesen Umständen eingereichte Klage ausgedehnt werden. Der Kläger ist daher zur Tragung der gesamten Kosten des Verfahrens zu verurteilen.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Beamtenstatuts, insbesondere seiner Artikel 90 und 91 sowie der Artikel 7 Absatz 3 und 10 Absätze 1 und 3 seines Anhangs VII,

aufgrund der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften, insbesondere ihrer Artikel 25 Absätze 1 und 3,

aufgrund der Protokolle über die Satzung des Gerichtshofes,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften,

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.

2. Der Kläger trägt die gesamten Kosten des Verfahrens.