Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.12.1971 – C-38/71

Schlussanträge des generalanwalts

Alain Dutheillet de Lamothe

vom 15. Dezember 1971

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Es dürfte, glaube ich, von Nutzen seih, uns kurz die für die Denaturierung von Zucker geltende Gemeinschaftsregelung ins Gedächtnis zu rufen, bevor ich auf die besonderen Fragen eingehe, welche die vorliegende Rechtssache aufwirft.

Diese in zahlreichen, mitunter schwer verständlichen Vorschriften enthaltene Regelung ist sehr kompliziert.

In diesem Gestrüpp sind jedoch eine Reihe von Anhaltspunkten zu erkennen:

1. Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker verpflichtet die staatlichen Interventionsstellen, alle ihnen angebotenen Zuckermengen zum Interventionspreis der Gemeinschaft zu erwerben.

2. Um die als Folge dieser Verpflichtung möglicherweise entstehenden Überschüsse abzubauen, haben die Gemeinschaftsbehörden zwei Systeme vorgesehen:

eine Beihilfe für Ausfuhren nach dritten Ländern durch Gewährung von Erstattungen,

eine Regelung, welche die Denaturierung von Zucker, namentlich durch Umwandlung zur menschlichen Ernährung geeigneten Zuckers in Futtererzeugnisse, vorsieht.

3. Letztere Regelung enthält zahlreiche Modalitäten. Für uns ist lediglich das sogenannte Ausschreibungsverfahren von Interesse.

Mit einer Reihe komplizierter Rechtsakte ermächtigen die Gemeinschaftsbehörden die staatlichen Interventionsstellen, unter bestimmten Bedingungen bestimmte Zuckermengen zur Denaturierung auszuschreiben.

Im Grunde handelt es sich um den Verkauf zur Denaturierung bestimmter Zukkermengen durch eine staatliche Interventionsstelle an gewerbliche Händler, wobei nach dem ursprünglichen System in zwei Punkten ein Wettbewerb zwischen den Kaufinteressenten möglich war:

beim Kaufpreis, wo der Meistbietende, das heißt der Händler, der den höchsten Preis bot, zum Zuge kam;

bei der Denaturierungsprämie, wo der den geringsten Betrag Fordernde, das heißt der Händler mit der bescheidensten Prämienforderung, zum Zuge kam.

Schließlich hat der Zuschlagsempfänger in jedem System das Recht, die Denaturierung in einem anderen als dem Staat durchführen zu lassen, in dem die mit dem Verkauf befaßte Interventionsstelle ihren Sitz hat.

Aus verschiedenen Gründen, die hier zu vertiefen zu weit führen würde, hat sich diese ursprüngliche Regelung allmählich in zwei Punkten gewandelt.

a) Nach dem ursprünglichen System war lediglich die Festsetzung eines Mindestpreisgebots durch die Gemeinschaftsbehörden vorgesehen; die Entwicklung führte aber schließlich zur vorherigen Festsetzung des Verkaufspreises durch die Gemeinschaftsbehörden, so daß der Faktor Preis aus dem Wettbewerb ausgeschaltet wurde, den die Ausschreibungsregelung gewährleisten sollte.

b) Dieser Wettbewerb besteht heute tatsächlich nur noch bei der Höhe der Denaturierungsprämie, aber unter von Fall zu Fall verschiedenen Bedingungen.

In einigen Fällen setzen die Gemeinschaftsbehörden den Höchstbetrag der Prämie vor der Ausschreibung fest.

In anderen Fällen gilt dieser Höchstbetrag gemäß den Vorschriften als nach der Ausschreibung aufgrund von Angebot und Marktlage festgesetzt, was im Grunde darauf hinausläuft, daß die Gemeinschaftsbehörden das Recht haben, die Denaturierungsprämie, die sich aus dem von der staatlichen Interventionsstelle berücksichtigten Angebot ergibt, anzunehmen oder abzulehnen und dabei namentlich das Ergebnis der in anderen Ländern durchgeführten Ausschreibungen zu berücksichtigen.

Eine Ausschreibung der letzten Art liegt dem beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven anhängigen Rechtsstreit zugrunde, in dem dieses Gericht Sie angerufen hat.

Die deutsche Interventionsstelle war von den Gemeinschaftsbehörden ermächtigt worden, Weißzucker zur Denaturierung und anschließenden Verwendung als Tierfutter zu verkaufen.

Der Verkaufspreis war durch die Verordnung Nr. 820/70 der Kommission im voraus auf 21,73 Rechnungseinheiten je 100 kg festgesetzt worden; für die Denaturierungsprämie war kein Höchstbetrag im voraus bestimmt worden.

Die Firma Westzucker reichte mehrere Angebote über insgesamt 3000 Tonnen ein, in denen sie sich zur Annahme von Denaturierungsprämien bereit erklärte, deren Betrag sie in Deutscher Mark angab.

Sie teilte ferner mit, daß bei Annahme ihres Angebots die Denaturierung nicht in der Bundesrepublik Deutschland, sondern im Königreich der Niederlande stattfinden werde.

Diese Firma schlug bei der Ausschreibung die niedrigste Prämie vor.

Die Firma Dietz hatte für ein anderes Los von 25000 Tonnen den niedrigsten Prämienvorschlag gemacht.

Darauf schalteten sich die Gemeinschaftsbehörden ein, um den Höchstbetrag der Denaturierungsprämie festzusetzen, das heißt in Wahrheit, um das Geschäft so zu genehmigen, wie es sich aus dem Ausschreibungsverfahren ergab.

Sie setzten den Höchstbetrag der Prämie so fest, daß er den Vorschlägen entsprach, welche die den geringsten Betrag fordernden Firmen vorgeschlagen hatten, so daß diese den Zuschlag erhielten.

Da die Denaturierung des Zuckers in Holland erfolgte, beantragten die Betroffenen den Bescheid über ihre Ansprüche auf die Denaturierungsprämien bei der niederländischen Interventionsstelle.

Die niederländische Stelle gab diesen Anträgen statt, gab aber den Prämien betrag in Rechnungseinheiten an und setzte dahinter in Klammern den Guldenbetrag, berechnet nach dem der Verordnung Nr. 129 zu entnehmenden festen Umrechnungssatz zwischen nationaler Währung und Rechnungseinheiten. Mit diesem Vorgehen waren die betroffenen Firmen sehr unzufrieden.

Angesichts der damaligen Kursschwankungen auf dem Devisenmarkt war ihnen daran gelegen, daß die Prämie auf die in ihren Angeboten angegebenen DM-Beträge festgesetzt und in Deutscher Mark ausgezahlt werde.

Denn durch den Wiederverkauf dieser Mark auf dem freien Devisenmarkt hätten sie mehr Gulden erhalten als nach dem von der niederländischen Interventionsstelle angewandten System; das wäre für sie vor allem für die Bezahlung der Beträge von Vorteil gewesen, die sie etwa niederländischen Firmen für die Denaturierung des Zuckers schuldeten.

Die betroffenen Firmen fochten daher die Entscheidung der niederländischen Interventionsstelle zunächst bei dieser selbst und später beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven an. Mit der Sache befaßt, hat dieses Gericht Ihnen die sechs Ihnen vorliegenden Fragen gestellt.

Wie die Kommission sehr richtig erkannt hat, sind die von dem niederländischen Gericht gestellten Fragen eigentlich mit drei Problemen verknüpft, die sich ergeben können, wenn die Denaturierung in einem anderen Staat als dem der Ausschreibung erfolgt.

Ich schlage Ihnen vor, diese Probleme in folgender Reihenfolge zu prüfen:

1. Welcher Staat hat die Denaturierungsprämie zu zahlen?

2. In welcher Währung muß dieser Staat den Prämienbetrag ausdrücken?

3. Welchen Umrechnungskurs muß er zur Ermittlung des Prämienbetrags zugrunde legen?

I

Die Lösung des ersten Problems ergibt sich, wie mir scheint, schon aus dem Wortlaut der einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen.

Die Verordnung Nr. 1987/69 der Kommission ließ insoweit zwar noch einige Zweifel bestehen, da-ihr Artikel 9 lediglich vorsah, daß durch den Mitgliedstaat, in dem die Denaturierung erfolgt, ein Prämienbescheid … ausgegeben … wird, so daß man sich wie die niederländischen Richter fragen konnte, wer die in dem Bescheid festgestellte Schuld zu begleichen habe, und ob dem Gläubiger nicht sogar die Wahl des Schuldners, an den er sich halten wolle, in gewisser Hinsicht freistehe.

Aber für den hier maßgebenden Zeitraum scheinen mir die Zweifel durch den Wortlaut von Artikel 6 der Verordnung Nr. 2049/69 des Rates über die Grundregeln für die Denaturierung von Zucker für Futterzwecke völlig behoben zu sein. Dieser Artikel 6 stellt einen Grundsatz auf und sieht eine Ausnahmemöglichkeit vor:

Der Grundsatz: Die Denaturierungsprämie wird von dem Mitgliedstaat gewährt, in dessen Hoheitsgebiet die Denaturierung stattfindet.

Die Ausnahme: Im Zuckerwirtschaftsjahr 1969/70 kann die Denaturierungsprämie von dem die Ausschreibung vornehmenden Mitgliedstaat gewährt werden, auch wenn die Denaturierung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats stattgefunden hat.

Wie die Kommission, namentlich unter Hinweis auf die Begründung der Verordnung, bemerkt, eröffnet die letztgenannte Vorschrift nicht den Marktteilnehmern, sondern den Staaten eine Wahlmöglichkeit.

Da die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch machen zu müssen glaubte, gilt im vorliegenden Fall also lediglich der im ersten Absatz von Artikel 6 aufgestellte Grundsatz.

Bedeuten die Worte die Prämie wird … gewährt sowohl die Erteilung des Bescheids als auch die Auszahlung der Prämie?

Gewiß kann man sich wie die Kommission diese Frage stellen. Ich bin meinerseits aus den drei nachstehenden Gründen entschieden dafür, sie zu bejahen:

1. Ein Vergleich des Wortlauts dieses Artikels 6 der Verordnung Nr. 2049/69 mit den übrigen den gleichen Gegenstand betreffenden Verordnungstexten erscheint mir bezeichnend. Alle früheren Vorschriften sprachen nur von der Erteilung des … Bescheids, wobei die Frage der Zahlung offen blieb.

Wenn der Rat, dem dies bewußt war, ein Verb oder einen verbalen Ausdruck von sehr allgemeiner Bedeutung wählte — die Prämie wird gewährt, im französischen Text accordée, im italienischen accordato, im niederländischen toegekend —, so geschah dies absichtlich, um alle Vorgänge von der Erteilung des Bescheids bis zur tatsächlichen Auszahlung zu erfassen.

2. Artikel 6 Absatz 2 letzter Unterabsatz liefert hierfür die Bestätigung, denn laut dieser Vorschrift gilt der Denaturierungsprämienbescheid nur für die Denaturierung in dem Mitgliedstaat, in dem er erteilt worden ist, abgesehen von dem Ausnahmefall, daß der Ausschreibungsstaat sich die Auszahlung der Prämie vorbehalten will, gleichviel in welchem Staat die Denaturierung stattgefunden hat.

Hieraus folgt notwendigerweise, daß ein Anspruch auf die Prämie nur gegen den Ausschreibungsstaat besteht, denn würde der Anspruch gegen einen anderen Mitgliedstaat erhoben, so könnte dieser geltend machen, daß der ihm vorgelegte Bescheid nicht gültig sei.

3. Es sei noch bemerkt, daß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2049/69 neben der an den Ausschreibungsstaat zu zahlenden Ausschreibungskaution eine Denaturierungskaution vorsieht, die an den Staat zu zahlen ist, der den Denaturierungsprämienbescheid zu erteilen hat, also, abgesehen von dem in Absatz 2 letzter Unterabsatz genannten Ausnahmefall, an den Staat, in dem die Denaturierung erfolgte.

Aus allen diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, die von dem niederländischen Gericht gestellten Fragen 2 und 3 wie folgt zu beantworten:

Die Erteilung des Denaturierungsprämienbescheids und die Auszahlung der Denaturierungsprämie obliegen nach Absatz 1 der oben zitierten Bestimmung dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Denaturierung stattgefunden hat, es sei denn, daß der Staat, in dem die Ausschreibung erfolgt ist, von der ihm für das Zuckerwirtschaftsjahr 1969/70 in Artikel 6 Absatz 1 Untersabsatz 2 der Verordnung Nr. 2049/69 eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat.

Geben Sie diese Antwort, so sind damit sicher die Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem zweiten und dritten der oben bezeichneten Probleme stellen, noch nicht alle geklärt, es ist aber doch eine Richtschnur für ihre Erörterung gegeben.

II

Das zweite Problem ergibt sich aus der ersten von dem niederländischen Gericht vorgelegten Frage: Muß der Mitgliedstaat, in dem die Denaturierung erfolgte, die Denaturierungsprämie ausschließlich in der Währung des Staates ausdrücken, in dem die Ausschreibung vorgenommen und der Zuschlag erteilt wurde?

Das niederländische Gericht hat sich in diesem Zusammenhang sichtlich gefragt, ob eine niederländische Regelung, die herangezogen würde und nach der die Prämie in Gulden auszudrücken ist, mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vereinbar ist. Die Schwierigkeit ergibt sich hier aus einer gewissen Mehrdeutigkeit der die Ausschreibung regelnden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts.

Denn während in den Ausschreibungsbekanntmachungen der Zuckerpreis und der Betrag der Ausschreibungskaution in Rechnungseinheiten und daneben in Deutscher Mark ausgedrückt sind, ist andererseits ausdrücklich vorgesehen, daß der Prämienbetrag in nationaler Währung auszudrücken ist.

Diese Vorschrift bietet keine Schwierigkeiten, wenn die Denaturierung im Ausschreibungsstaat stattfindet. Sie kann aber zu Schwierigkeiten führen, wenn die Denaturierung in einem anderen Staat erfolgt und die freien Wechselkurse wesentlich von den Währungsparitäten abweichen, welche die Gemeinschaftsbehörden für Agrarmarktgeschäfte festgesetzt haben.

Eigentlich hätten diese Schwierigkeiten durch Verordnungen geregelt werden müssen; denn die Praxis war eher schwankend, da die Ausschreibungsbekanntmachungen vorsehen:

bald die Angabe der Prämie nur in nationaler Währung,

bald die Angabe der Prämie nur in Rechnungseinheiten (das einzige System, das alle Schwierigkeiten ausräumt),

bald wiederum, wie im vorliegenden Fall, die Angabe der Prämie in nationaler Währung, jedoch mit dem in einer Fußnote enthaltenen Hinweis auf die Parität dieser Währung zur Rechnungseinheit.

Hieraus leiten die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens ihr Hauptargument her: Da wir unser Angebot in DM gemacht haben, ist unsere Forderung in dieser Währung anzugeben und übrigens auch auszuzahlen.

Ich halte diese Argumentation aus den drei folgenden Gründen für verfehlt:

1. Der Bieter braucht zwar die Höhe der Prämie nur in nationaler Währung anzugeben; aus der gesamten Regelung ergibt sich aber, daß dieses der Einfachheit halber in nationaler Währung ausgedrückte Angebot tatsächlich nur einen Wert in Rechnungseinheiten nennt, der zu einem festen Umrechnungssatz in diese Währung umgerechnet worden ist.

Dies ist der wesentliche Grund dafür, daß in den Bestimmungen der Ausschreibungsbekanntmachung über die Abfassung der Denaturierungsprämienangebote die Fußnote angebracht wurde.

2. Das ganze System der Kontrolle der Ausschreibungen durch die Gemeinschaft kann nur funktionieren, wenn davon ausgegangen wird, daß das den Prämienbetrag bezeichnende Angebot auf diese Weise berechnet wurde.

Wird der Höchstbetrag dieser Denaturierungsprämie im voraus festgelegt, so selbstverständlich in Rechnungseinheiten.

Wird er erst aufgrund der Ausschreibungsergebnisse festgelegt, so setzt die Entscheidung einen Vergleich zwischen den Prämienangeboten der den geringsten Betrag Fordernden aus allen Gemeinschaftsländern voraus, denn Ziel der Maßnahme ist es, mit den geringsten Kosten Geschäfte zu ermöglichen, die sich auf das Gleichgewicht des Zuckermarktes in der gesamten Gemeinschaft und nicht nur in einem bestimmten Binnenmarkt auswirken.

Ein solcher Vergleich läßt sich natürlich nur durchführen, wenn die in nationaler Währung ausgedrückten Angebote auf die Rechnungseinheit zurückgeführt werden.

In Rechnungseinheiten waren übrigens auch die Höchstbeträge für die beiden fraglichen Geschäfte festgesetzt; vgl. die Entscheidungen der Kommission vom 20. Mai, 3. Juni und 10. Juni 1970 (Amtsblatt vom 10. Juni 1970 Nr. L 126 S. 26, vom 16. Juni 1970 Nr. L 131 S. 19, vom 25. Juni 1970 Nr. L 138 S. 22).

3. Wenn die Gemeinschaftsbehörden den Erwerbern zur Denaturierung bestimmten Zuckers gestatteten, diese Denaturierung in einem anderen als dem Ausschreibungsland durchzuführen — was übrigens in mancher Hinsicht angreifbar war —, so wollten sie den Marktteilnehmern damit eine Möglichkeit eröffnen, die ihnen ihre Tätigkeit erleichtern sollte; sie wollten aber sicherlich in keiner Weise Vorschriften antasten, die bis zur Errichtung einer Währungsunion weitergelten.

Bisher macht es keine Gemeinschaftsverordnung den Mitgliedstaaten zur Pflicht, für ihre Schulden, gleich welcher Art, eine bestimmte Währung, namentlich eine andere als ihre eigene, für maßgebend zu erklären.

Die für den EAGFL geltenden Vorschriften sind in dieser Hinsicht recht bezeichnend, denn sie sehen ausdrücklich vor, daß die nationalen Interventionsstellen dem Fonds den Betrag dieser Interventionen in ihrer nationalen Währung zu melden haben, gleichgültig, in welcher Währung sie etwa die durch diese Interventionen veranlaßten Zahlungen zu leisten hatten. Daher schließt die Tatsache, daß das Denaturierungsprämienangebot in einer nationalen Währung ausgedrückt wurde, nicht aus, daß bei Vornahme der Denaturierung in einem anderen Land die zuständige Stelle dieses Mitgliedstaats den Betrag der Prämie in ihrer nationalen Währung ausdrückt. Ich schlage Ihnen daher vor, die erste Frge des niederländischen Gerichts wie folgt zu beantworten: Der Mitgliedstaat, der den Denaturierungsprämienbescheid zu erteilen und die Prämie auszuzahlen hat, kann den Betrag dieser Prämie in seiner nationalen Währung festsetzen und auszahlen.

III

Als letztes bleibt noch die Frage des anwendbaren Umrechnungskurses.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens tragen hierzu folgendes vor:

1. Wenn der Prämienbescheid, wie sie in erster Linie geltend machen, in D-Mark auszustellen gewesen sei, so habe das niederländische Organ den sich aus den Börsenmarktnotierungen ergebenden Tageswechselkurs anwenden müssen, falls es die Zahlung in Gulden habe vornehmen wollen.

2. Hilfsweise meinen sie, wenn der Prämienbescheid in Gulden habe erteilt werden dürfen, so sei jedenfalls für die Umrechnung des sich aus dem Zuschlag ergebenden DM-Betrages in Gulden der Tageswechselkurs des Börsenmarktes, nicht aber der für die Tätigkeit der Marktorganisationen geltende feste Umrechnungssatz zugrunde zu legen.

Meine Ausführungen zu dem vorigen Problem ersparen es mir, auf das eingehen zu müssen, was die Klägerinnen in erster Linie vorbringen. Auch das Hilfsvorbringen kann nach meiner Ansicht aus entsprechenden Gründen nicht durchgreifen, hier möchte ich nur noch drei Bemerkungen anfügen:

a) Wäre die von den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vorgeschlagene Methode anzuwenden, so könnte dies dazu führen, daß die beteiligten Firmen eine Prämie beziehen könnten, die über dem von den Gemeinschaftsbehörden, ohne deren Zustimmung kein Verkauf im Wege der Ausschreibung durchgeführt werden darf, in Rechnungseinheiten festgesetzten Höchstbetrag läge. Dies wäre vorliegend auch tatsächlich der Fall.

b) Dieses Verfahren stünde im krassen Widerspruch zu der Vorschrift des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 129, welche bestimmt: Sind bei Maßnahmen … (es handelt sich um Maßnahmen aufgrund der gemeinsamen Agrarmarktregelung) … in einer Währung ausgedrückte Beträge in eine andere Währung umzurechnen, so ist der Umrechnungskurs anzuwenden, der der Währungsparität entspricht, die beim internationalen Währungsfonds angemeldet … ist — das heißt praktisch der festen Parität der Währungen der Mitgliedstaaten zueinander, die sich für die gemeinsame Agrarpolitik aus dem Verhältnis dieser Währungen zur Rechnungseinheit ergibt —.

c) Die Anwendung dieser Vorschriften ist für die Firmen nicht so ungünstig oder unbillig, wie man Ihnen dartun wollte.

Denn sie schützt sie gegen die Wechselkursänderungen, die auf den Devisenmärkten in der Zeit zwischen der Abnahme der Ware und der Auszahlung der Denaturierungsprämie eintreten können.

Zwar kann den Firmen — und das ist hier der Fall — ein erwarteter Gewinn entgehen, mit dem sie nach den zu einer bestimmten Zeit auf dem Devisenmarkt herrschenden Tendenzen gerechnet hatten; aber das erscheint vom Standpunkt der Gemeinschaft her aus den beiden folgenden Gründen sehr wenig bedauerlich:

1. Es wird von abwegigen Geschäften abhalten, die zwar kommerziell interessant sein mögen, aber aus der Sicht der Agrarmarktorganisation, um die es sich handelt, keine Berechtigung haben.

2. Es wird insbesondere verhindern, daß sich eine Art legalen Betruges herausbilden kann. Ich will jedoch gleich hinzufügen, daß ein solcher vorliegend in keiner Weise gegeben ist.

Folgte man der These der Klägerinnen, gäbe es jedoch keine Möglichkeit, ein Geschäft wie dieses zu verhindern:

Unter Berücksichtigung der Kursschwankungen zwischen D-Mark und Gulden während der fraglichen Zeit kauft ein Unternehmen in Holland Zucker, den es dann wegen des hohen DM-Kurses der Interventionsstelle in der Bundesrepublik anbietet.

Darauf erhält es in Deutschland den Zuschlag für die gleiche Menge Zucker, die es in Holland denaturieren läßt, und der zweite Kursgewinn, den es bei der Auszahlung der Prämie erzielt, ermöglicht es ihm, das Geschäft von neuem zu beginnen.

Die Opfer, welche die Steuerzahler des Gemeinsamen Marktes auf sich nehmen, um den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft zu finanzieren, werden ganz sicher nicht gebracht, um solche Geschäfte zu ermöglichen.

Ich schlage Ihnen daher vor, die Fragen vier bis sechs des niederländischen Gerichts wie folgt zu beantworten:

Will der Mitgliedstaat, in dem die Denaturierung erfolgt ist, den Betrag der Denaturierungsprämie in seiner nationalen Währung festsetzen, so hat er den in der Ausschreibungsbekanntmachung in der nationalen Währung des Ausschreibungsstaats angegebenen Betrag zu dem in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 129 vom 23. Oktober 1962 vorgesehenen Wechselkurs umzurechnen.

Ich beantrage daher, die Fragen des niederländischen Gerichts so zu beantworten, wie es meinen Ausführungen zu den einzelnen Fragen entspricht.