Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.06.1972 – C-5/72

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Ihnen von der Corte d'appello Brescia zur Vorabentscheidung vorgelegte Fall wird Ihnen Veranlassung geben, die Auslegung der Vorschriften von Artikel 20 der Verordnung Nr. 19 des Rates aus dem Jahre 1962 über Erstattungen für Getreideausfuhren aus einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft nach Ländern außerhalb des Gemeinsamen Marktes zu bestätigen, aber auch zu verfeinern.

Bevor ich noch einmal auf die Struktur der vor dem 1. Juli 1967 in Kraft gewesenen Erstattungsregelung eingehe, will ich zunächst kurz die Umstände schildern, welche die Corte Brescia veranlaßt haben, von ihrer Befugnis aus Artikel 177 des Vertrages von Rom Gebrauch zu machen, und dann die Tragweite ihrer Fragen an Sie präzis klären.

Die italienische Firma Fratelli Grassi , die ihren Sitz in Cavatigozzi (Provinz Cremona) hat, betreibt den Handel, namentlich den Ausfuhrhandel, mit Getreide und Getreideerzeugnissen. In der Zeit von Oktober 1965 bis August 1968 führte sie Mehl nach Ländern außerhalb des Gemeinsamen Marktes aus. Nachdem sie bei der Finanzintendantur Cremona die ihr für diese Geschäfte zustehenden Erstattungen beantragt hatte, gelangte sie zu der Auffassung, daß ihr durch die verzögerte Auszahlung der Erstattungen, die sie zur Inanspruchnahme von Bankvorschüssen genötigt und dadurch mit Zinsen belastet habe, ein Schaden entstanden sei. Sie erhob deshalb am 8. November 1969 beim Tribunale Brescia Schadensersatzklage gegen den italienischen Staat. Das Gericht wies ihre Klage durch Urteil vom 18. März 1971 mit der Begründung ab, daß der italienische Staat nach den für die fraglichen Ausfuhren geltenden Gemeinschaftsverordnungen und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil 31/69 vom 17. 2. 1970, Kommission gg. Italien, Slg. 1970, 26 ff.) nicht verpflichtet gewesen sei, die Erstattungen innerhalb einer bestimmten Frist auszuzahlen, sondern daß der Zeitpunkt in sein Ermessen gestellt gewesen sei.

Die Firma Grassi legte bei der Corte d'appello Brescia Berufung gegen dieses Urteil ein. Dieses Gericht machte in seinem Urteil vom 24. November 1971 einen Unterschied zwischen denjenigen Erstattungen, die für vor dem 1. Juli 1967 erfolgte Ausfuhren gemäß Artikel 20 der Verordnung des Rates Nr. 19/62 zu gewähren waren, und denen, die für nach diesem Zeitpunkt, das heißt nach Inkrafttreten der durch die Verordnung Nr. 120/67 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide eingeführten Regelung, erfolgte Ausfuhren geschuldet waren.

Was diese zweite Gruppe von Geschäften anbelangt, so hat die Corte d'appello vorbehaltlich einer etwaigen Nachprüfung durch die Corte di Cassazione dahin gehend in der Sache entschieden, daß die Finanzverwaltung den Betrag derjenigen Erstattungen, die für nach dem 1. Juli 1967 erfolgte Ausfuhren bewilligt wurden, vom Tage der Einreichung eines begründeten Erstattungsantrags bei der Finanzdirektion an zum gesetzlichen Zinsfuß zu verzinsen habe.

Hinsichtlich der vor dem 1. Juli 1967 erfolgten Ausfuhren hat sie hingegen entschieden, daß Ihnen folgende Fragen vorzulegen sind:

1. Haben die Bestimmungen des Vertrages und der Gemeinschaftsverordnungen Nrn. 19 und 20 des Jahres 1962 in Verbindung mit Artikel 16 der Verordnung Nr. 120/67 in der Zeit bis zum 1. Juli 1967 die Verwaltungen der Mitgliedstaaten verpflichtet oder nur ermächtigt, diese Erstattungen zu gewähren?

2. Gestatten es die genannten Bestim-mungen des Vertrages und der erwähnten Verordnungen den genannten Verwaltungen etwa, Zahlungsfristen in Anspruch zu nehmen?

Die Fassung der ersten Frage erfordert zwei Klarstellungen:

Erstens: Die Corte d'appello Brescia glaubte zwar, die Verordnung Nr. 120/67 heranziehen zu müssen; aus den Gründen des Urteils geht aber klar hervor, daß sie nur eine Auslegung des für Ausfuhren vor dem 1. Juli 1967 maßgebenden Gemeinschaftsrechts, das heißt der Vorschriften des Artikels 20 der Verordnung Nr. 19/62, von Ihnen verlangt.

Die durch diese Vorschrift geschaffene Übergangsregelung für die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide ist außer Kraft getreten und mit Wirkung vom 1. Juli 1967 durch die mit der Verordnung Nr. 120/67 geschaffene Regelung ersetzt worden, was zur Folge hatte, daß die Erstattungen, deren Gewährung bis dahin lediglich freigestellt war, nunmehr von der Kommission festgesetzt werden und seit Inkrafttreten der neuen Verordnung für die Mitgliedstaaten zwingend vorgeschrieben sind.

Die Vorlage ist lediglich zu dem Streit um die von der Firma Grassi bis zum 1. Juli 1967 getätigten Ausfuhren erfolgt; sie betrifft daher nur die im Jahre 1962 ergangenen Vorschriften und kann auch nur sie betreffen, berührt aber die Vorschriften der Verordnung Nr. 120/67 in keiner Weise.

Zweitens: Das vorlegende Gericht erwähnt auch die Verordnung Nr. 20, die den Schweinefleischmarkt betrifft: Hier handelt es sich unzweifelhaft um eine offensichtlich unrichtige Verweisung, da es nach den eigenen Feststellungen der Corte di Brescia nur um Ausfuhren von Getreideerzeugnissen geht.

Anscheinend meinte die Corte d'appello eigentlich die Verordnung Nr. 90 der Kommission, eine Durchführungsvorschrift zur Verordnung Nr. 19 des Rates vom gleichen Jahr.

Wie dem auch sei, die Fragen, die sie Ihnen vorlegt, betreffen die Auslegung durch die Gemeinschaftsorgane erlassener und somit Ihrer Zuständigkeit unterliegender Verordnungsvorschriften; der gemäß Artikel 177 des Vertrages von Rom gestellte Vorabentscheidungsantrag ist daher zulässig.

Was ich soeben zur Tragweite der ersten Frage sagte, ermöglicht es mir, auch die vom Vertreter der Firma Grassi vor Ihnen vertretene Auffassung gleich jetzt zurückzuweisen, daß Sie zu entscheiden hätten, ob die durch die Verordnungen Nr. 19 und Nr. 120/67 geschaffenen Regelungen für die Getreideexporteure der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft subjektive Rechte auf Ausfuhrerstattungen begründet haben, wenn die Ausfuhren erwiesen waren. Ungeachtet des Wortlauts des Vorlageurteils — das, wie wir gesehen haben, nur auf die vor dem 1. Juli 1967 in Kraft gewesene Regelung abstellt — seien Sie berechtigt, eine weitergehende, auch die Regelung für nach diesem Zeitpunkt erfolgte Ausfuhren erfassende Antwort zu erteilen; nur eine umfassende Antwort sei geeignet, dem italienischen Gericht eine sachgerechte Entscheidung zu ermöglichen.

Sie könnten aber, meine Herren, der Klägerin des Ausgangsverfahrens hierin nicht folgen, ohne ultra petita zu entscheiden, ohne die scharfe und wie gesagt nur den Streit um Ausfuhren aus der Zeit vor dem 1. Juli 1967 einschließende Grenze zu überschreiten, die das Urteil der Corte von Brescia trotz der Unzulänglichkeiten seiner Fassung, die wir festgestellt haben, klar gezogen hat.

Die Firma Grassi will Sie mit ihrer Aufforderung, zum Bestehen eines subjektiven Rechts der Exporteure auf die Erstattungen und damit einer entsprechenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ihnen diese Erstattungen zu gewähren, sowohl für die Übergangszeit der schrittweisen Errichtung des Getreidemarkts als auch für die Zeit nach der endgültigen Ingangsetzung dieser gemeinsamen Organisation Stellung zu nehmen, in Wahrheit dazu veranlassen, von einer schon gefestigten Rechtsprechung abzugehen.

Denn Sie haben zwar in der Rechtssache 31/69 (Kommission gg. Italien), auf die sich die Firma Grassi beruft, die Verpflichtung der Mitgliedstaaten und das subjektive Recht der Exporteure anerkannt, indem Sie festgestellt haben: Am 1. Juli 1967 ist für eine Anzahl landwirtschaftlicher Erzeugnisse (darunter für Getreide) eine Marktorganisation mit in der gesamten Gemeinschaft einheitlichen Preisen, Abschöpfungen und Erstattungen in Kraft getreten. Aus ihr ergibt sich für die betroffenen Exporteure ein Anspruch auf diese Erstattungen und für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, den Exporteuren diese Erstattungen vorzuschießen. Ganz anders liegt der Fall aber für die vorangegangene Übergangs-zeit, in der die Gewährung dieser Erstattungen lediglich freigestellt war.

In dem am 27. Oktober 1971 ergangenen Urteil 6/71 (Rheinmühlen, Slg. 1971, 837) haben Sie ausdrücklich entschieden, daß es … den Mitgliedstaaten … frei [stand], von der Gewährung von Erstattungen gänzlich abzusehen.

Diese Auslegung haben Sie in Ihrem Urteil 21/71 vom 15. Dezember (Brodersen, Slg. 1971, 1077) bestätigt.

Dort haben Sie erklärt, daß die Mitgliedstaaten zwar bei der Festlegung der Voraussetzungen für die ihrer freien Entscheidung überlassene Erstattungsgewährung eine Reihe für die Anwendung des in der Verordnung Nr. 19 vorgesehenen allgemeinen Systems notwendiger Normen oder Grundsätze beachten mußten, daß es ihnen jedoch frei [stand], einschränkendere als die in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Merkmale zu wählen.

Schließlich haben Sie noch vor kurzem in Ihrem Urteil 85/71 vom 23. März 1972 — Kampffmeyer — nicht nur bestätigt, daß es den Mitgliedstaaten in der Übergangszeit freistand, Erstattungen zu gewähren oder nicht, sondern auch festgestellt, daß dies das Recht einschloß, den in den Gemeinschaftsverordnungen für die Erstattungen vorgesehenen Anspruchsvoraussetzungen weitere hinzuzufügen; ferner haben Sie entschieden, daß die Mitgliedstaaten nach Artikel 20 der Verordnung Nr. 19 in Verbindung mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 90 berechtigt waren, gegenüber einzelnen Ländern unterschiedliche, unter den in den Gemeinschaftsverordnungen vorgesehenen Sätzen liegende Erstattungssätze festzusetzen.

Hiermit haben Sie den Grundsatz aufgestellt, daß die Mitgliedstaaten nach der vor dem 1. Juli 1967 in Kraft gewesenen Regelung auf dem Gebiet der Erstattungen Handlungsfreiheit genossen. Dieser Grundsatz ergibt sich allerdings schon aus dem Wortlaut von Artikel 20 der Ratsverordnung Nr. 19 sowie aus Artikel 1 der Kommissionsverordnung Nr. 90. Aber der Grund für diese Handlungsfreiheit ergibt sich aus folgenden Wesenszügen der damaligen vorläufigen Marktorganisation für Getreide:

Die Gemeinschaftsverordnungen bestimmten lediglich die Höchstsätze für die Erstattungen, wobei sie an den Satz der Einfuhrabschöpfung anknüpfen, legten aber in keiner Weise fest, unter welchen Voraussetzungen der Anspruch auf diese Erstattung entstand.

Die aus den Erstattungen erwachsende finanzielle Belastung, die anfangs die Mitgliedstaaten allein zu tragen hatten, wurde erst seit dem Wirtschaftsjahr 1963/64, und auch da nur teil- und schrittweise, von der Gemeinschaft übernommen.

Bei dieser Regelung war mit Sicherheit während ihrer Geltungsdauer eine gemeinschaftsrechtliche Definition der Ausfuhren, die einen Erstattungs-anspruch begründeten, ausgeschlossen. Dies war übrigens nur eine Folge des vorläufigen und noch embryonalen Zustands einer gemeinsamen Agrarmarktorganisation, in der es noch keine von der Gemeinschaft für alle Mitgliedstaaten einheitlich festgesetzten Interventions- und Schwellenpreise, kein für Ausfuhren nach dritten Ländern einheitlich geltendes Erstattungssystem und schließlich auch kein Verbot für die Mitgliedstaaten gab, Erstattungen für Ausfuhren nach anderen Staaten der Gemeinschaft zu gewähren.

Dies, meine Herren, sind die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten, die Ihnen der Vertreter der Kommission noch einmal dargelegt hat und die Ihnen zu gut bekannt sind, als daß ich noch näher darauf eingehen müßte. Ich ziehe auch gleich eine erste Schlußfolgerung daraus: Nach der Verordnung Nr: 19, die für die bis zum 1. Juli 1967 von der Firma Grassi getätigten Ausfuhren, auf die sich die erste Frage der Corte von Brescia bezieht, allein maßgebend war, bestand für den italienischen Staat keine Verpflichtung.

Es ist nun noch die zweite Frage zu prüfen.

Der von der Firma Grassi bei den italienischen Gerichten anhängig gemachte Rechtsstreit geht auf die zweifellos tatsächlich schadenverursachende Verzögerung zurück, mit der die Finanzverwaltung die Erstattung auszahlte, und wir haben gesehen, daß die Corte von Brescia die Finanzverwaltung nach italienischem innerstaatlichem Recht verurteilt hat, der Klägerin auf die Erstattungen, die nach dem 1. Juli 1967 erfolgte Ausfuhren betrafen, die gesetzlichen Zinsen zu zahlen, wobei sie übrigens nicht auf ein Verschulden dieser Verwaltung abgestellt und jeden Gedanken an Verzugszinsen ausgeschlossen hat.

Dagegen stellt Ihnen die Corte d'appello für die Erstattungen, die sich auf frühere Ausfuhren bezogen, die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht der Verwaltung gestattete, Zahlungsfristen in Anspruch zu nehmen.

Tatsächlich ist auch hier wiederum der Frage eine Fassung gegeben, die sich aus dem von dem vorlegenden Gericht eingenommenen Standpunkt erklärt, aber dem vorliegenden Fall kaum angemessen ist, da sie stillschweigend vorauszusetzen scheint, daß die Erstattungen grundsätzlich sofort fällig gewesen seien oder doch zumindest hätten gezahlt werden müssen, sobald der Händler die Ausfuhren nachgewiesen hatte, es sei denn, daß das Gemeinschaftsrecht es den Mitgliedstaaten gestattete, Zahlungsfristen in Anspruch zu nehmen.

Ich glaube aber, meine Herren, man muß in umgekehrter Richtung vorgehen. Da anerkannt ist, daß während der Übergangszeit für den Staat keinerlei Verpflichtung bestand, Erstattungen zu gewähren, stellt sich die Frage, ob für den Fall, daß ein Staat von der ihm eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht und sich für die Gewährung von Ausfuhrerstattungen an seine Exporteure entschieden hat, die zuständige Verwaltung für die tatsächliche Auszahlung der aus diesem Grunde geschuldeten Beträge an irgendeine Frist gebunden ist.

Auch hier befinde ich mich wiederum in Übereinstimmung mit der Kommission und der italienischen Regierung, wenn ich Ihnen vorschlage, diese Frage für das Gemeinschaftsrecht zu verneinen.

Ich muß hier allerdings noch einmal auf den grundlegenden Unterschied zwischen den beiden Erstattungsregelungen zurückkommen, die zeitlich aufeinander folgten. Für die der Verordnung Nr. 120/67 haben Sie in der bereits zitierten Rechtssache 31/69, Kommission gegen Italien, entschieden, daß die Staaten zur Zahlung der Erstattung verpflichtet sind, daß aber die Gemeinschaftsverordnungen den Mitgliedstaaten noch einen gewissen Entscheidungsspielraum lassen, namentlich hinsichtlich der Bestimmung der Unterlagen, die den Erstattungsanspruch beweisen. Sie haben zwar hinzugefügt, daß diese Verordnungen die Staaten verpflichten, die Erstattungen binnen angemessener Frist auszuzahlen, das hat Sie aber im konkreten Fall nicht dazu veranlaßt, dem Klageantrag der Kommission auf Feststellung einer Pflichtverletzung stattzugeben, weil Sie zu Lasten der italienischen Regierung keine übermäßige Verzögerung feststellen zu können glaubten.

Auf diese Weise haben Sie zumindest zum Ausdruck gebracht, daß die neue, der Quelle nach rein gemeinschaftsrechtliche Erstattungsregelung hinsichtlich der Zahlungsfrist, die Sie als notwendig anerkannt, aber nicht eindeutig bestimmt haben, keine völlige Unbestimmtheit zuließ.

Bei den Erstattungen nach der Übergangsregelung von 1962 kann sich dagegen nach meiner Ansicht die Frage der Zahlungsfrist auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts nicht stellen.

Daß es für die Staaten keine zwingende Vorschrift gibt, überhaupt Erstattungen vorzusehen, schließt a fortiori aus, daß sich aus den Gemeinschaftsverordnungen irgendein Fristerfordernis ergibt. Ein solches Erfordernis könnte sich allenfalls aus dem innerstaatlichen Recht ergeben.

Es wäre zwar denkbar gewesen, daß der Rat Vorschriften erlassen hätte, wonach ein Mitgliedstaat, der von der Möglichkeit, seinen Exporteuren Erstattungen zu gewähren, Gebrauch machte (wie es anscheinend in Italien der Fall war), verpflichtet gewesen wäre, die geschuldeten Beträge innerhalb einer bestimmten Frist auszuzahlen. Wir haben aber gesehen, daß selbst nach der ab 1. Juli 1967 geltenden Regelung keine ausdrückliche Gemeinschaftsnorm eine solche Zahlungsfrist vorschreibt. Sie selbst haben die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, daß die Erstattungen in angemessener Frist ausgezahlt werden, nur unter Zuhilfenahme des Gedankens feststellen können, daß eine Ungleichbehandlung der Exporteure je nach der Grenze, über die sie ihre Erzeugnisse ausführen, zu vermeiden sei. Dieser Gleichheitsgedanke, der wegen des Bestehens einer wahrhaft gemeinschaftlichen Erstattungsregelung seit 1967 zwingend ist, könnte jedenfalls bei der Rechtslage, wie sie bis 1967 gegeben war, nicht sinnvoll herangezogen werden, bei der die Erstattungsgewährung vom Willen der einzelnen Mitgliedstaaten abhing mit der einzigen Einschränkung, daß die in der Verordnung Nr. 90 der Kommission festgesetzten Höchstbeträge einzuhalten waren.

Auch wenn ein Staat beschlossen hatte, Erstattungen zu gewähren, blieb er daher Herr über die Bestimmung der Voraussetzungen und darüber, ob die Erstattungen innerhalb sich etwa aus seinen Rechtsvorschriften ergebender Fristen auszuzahlen waren.

Aber, meine Herren, Sie können sich nicht an die Stelle der nationalen Gerichte setzen, die allein zuständig sind, darüber zu entscheiden, ob eine Schuld des Staates gegenüber einem seiner Bürger innerhalb einer Frist zu bezahlen ist, die das innerstaatliche Recht vorschreibt (oder nicht vorschreibt).

Ich schlage Ihnen daher vor, für Recht zu erkennen,

1. daß nach den Vorschriften des Artikels 20 der Verordnung Nr. 19 des Rates und des Artikels 1 der Verordnung Nr. 90 der Kommission die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet waren, ihren Bürgern für Ausfuhren von Getreide oder Getreideerzeugnissen, die unter diese Verordnung fielen, nach dritten Ländern Erstattungen zu gewähren.

2. daß ein Staat, der von der ihm durch Artikel 20 der Verordnung Nr. 19 eröffneten Möglichkeit Gebrauch machte, solche Erstattungen zu gewähren, nach Gemeinschaftsrecht an keine Zahlungsfrist gebunden war.