Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.03.1973 – C-33/72

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 22. März 1973

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

I — Streitgegenstand und Sachverhalt

Unter den verschiedenen Komponenten der Dienstbezüge von Beamten der Europäischen Gemeinschaften, die in dem für diese geltenden Statut aufgezählt sind, findet sich die sogenannte Auslandszulage, die nach Artikel 69 dieser Regelung 16 % des Grundgehalts beträgt.

Diese Zulage, die bereits zu mehreren vor dem Gerichtshof ausgetragenen Rechtsstreitigkeiten Veranlassung gegeben hat, wird nach Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII zum Statut gewährt,

einerseits (Buchstabe a) Beamten, die die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen europäischem Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, nicht besitzen und nicht besessen haben und während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben. Bei Anwendung dieser Vorschrift bleibt die Lage unberücksichtigt, die sich aus dem Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation ergibt;

andererseits (Buchstabe b) Beamten, die die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, besitzen oder besessen haben, jedoch während eines bei ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von zehn Jahren aus einem anderen Grund als der Ausübung einer Tätigkeit in einer Dienststelle eines Staates oder in einer internationalen Organisation ihren ständigen Wohnsitz nicht in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates hatten.

Der Anspruch auf die Auslandszulage ist also in bezug auf den Ort, an dem der Beamte seine Tätigkeit ausübt, von zwei Umständen abhängig, der gegenwärtigen oder früheren Staatsangehörigkeit des Betreffenden und dem ständigen Wohnsitz während eines bestimmten Zeitraums vor Dienstantritt.

Im vorliegenden Rechtsstreit geht es um die Anwendung dieser Bestimmungen auf einen Beamten mit doppelter Staatsangehörigkeit.

Fräulein Gunnella wurde am 12. August 1925 in Calais als Kind eines italienischen Vaters und einer französischen Mutter geboren.

Dadurch erwarb sie eine doppelte Staatsangehörigkeit:

die französische aufgrund des Gesetzes vom 10. August 1927, das die Abstammung von mütterlicher Seite für staatsangehörigkeitsbegründend erklärte und bestimmte, daß ein von einer Französin in Frankreich geborenes eheliches Kind die französische Staatsangehörigkeit erwarb (Art. 1 Abs. 3);

die italienische nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz dieses Staates vom 13. Juni 1912 (Art. 1), wonach das Kind eines italienischen Vaters unabhängig vom Geburtsort durch die Gebun italienischer Staatsangehöriger wird.

Allerdings räumt Artikel 7 dieses Gesetzes einem italienischen Staatsangehörigen, der in einem fremden Staat geboren wurde und dort seinen Wohnsitz hat und der durch die Geburt die Staatsangehörigkeit dieses Staates erworben hat, das Recht ein, die italienische Staatsangehörigkeit aufzugeben, sobald er die Volljährigkeit erreicht oder für volljährig erklärt wird.

Fräulein Gunnella machte von dieser Möglichkeit Gebrauch und erklärte bei Eintritt ihrer Volljährigkeit, sie gebe die italienische Staatsangehörigkeit auf.

Nachdem die Klägerin den größten Teil ihrer Jugend in Italien verbracht hatte — nach ihren Angaben hielt sie sich dort von 1930 bis 1945 auf —, kehrte sie 1949 erneut in dieses Land zurück, um dort zu leben. Sie wurde von der Allüerten Hohen Kommission für Deutschland eingestellt und von dieser Einrichtung bis August 1951 in Rom beschäftigt. Auch während der zehn folgenden Jahre wohnte sie in dieser Stadt, wo sie als Sekretärin bei der französischen Botschaft arbeitete.

Dann wurde sie am 1. April 1961 von der Euratom-Kommission als Stenotypistin eingestellt und in Brüssel verwendet. Sie blieb dort nur knapp zwei Jahre und kehrte am 15. November 1962, nachdem ihr Urlaub aus persönlichen Gründen gewährt worden war, nach Rom zurück, um für das französische Finanzministerium zu arbeiten.

Am 20. September 1965 wurde sie auf ihren Antrag wieder in den Dienst der Kommission der Europäischen Gemeinschaften übernommen, jedoch nicht in Brüssel, sondern im Gemeinsamen Forschungsinstitut Ispra in Italien eingesetzt.

Nahezu fünf Jahre später beantragte sie in einem Schreiben vom 30. August 1971 an die Personalabteilung der Kommission unter Hinweis auf die Bestimmungen des Artikels 4 im Anhang VII zum Statut die Bewilligung einer Auslandszulage. Dieser Antrag wurde am 9. März 1972 mit der Begründung abgelehnt, auf sie sei, da sie bis zum 21. Lebensjahr nicht nur die französische, sondern darüber hinaus auch die italienische Staatsangehörigkeit besessen habe, Absatz 1 Buchstabe b der genannten Vorschrift anwendbar, wonach die Gewährung der Auslandszulage davon abhänge, daß der Betreffende während eines bei seinem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von zehn Jahren seinen ständigen Wohnsitz nicht in dem Hoheitsgebiet des Staates gehabt habe, in dem er seine Diensttätigkeit ausübe. Die Klägerin erfülle diese Voraussetzungen nicht, da sie von 1949 bis 1961, also die letzten zwölf Jahre vor ihrer Ernennung zur Beamtin der Kommission, in Italien gewohnt habe.

Fräulein Gunnella beantragt, diese Entscheidung aufzuheben, ferner festzustellen, daß ihr seit dem 30. September 1965 ein Anspruch auf Auslandszulage zusteht, und die Kommission zur Zahlung des seit diesem Tage aufgelaufenen Betrages zu verurteilen.

II — Klagezulässigkeit

Zwar hat sich die Beklagte zunächst zur Hauptsache eingelassen, ohne die Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, doch ist sie der Klage in der mündlichen Verhandlung mit der zweifach begründeten Einrede der Klagefristversäumung entgegengetreten.

Die Klagefristen haben Ihrer Rechtsprechung zufolge zwingenden Charakter (EuGH 12. Dezember 1967 — Anne Collignon, verehelichte Müller, 4/67 — Slg. 1967, 497; EuGH 14. April 1970 — Theo Nebe, 24/69 — Slg. 1970, 152). Folglich kann das Verstreichen dieser Fristen in jeder Verfahrenslage geltend gemacht werden, und Sie haben, sogar von Amts wegen, zu prüfen, ob die Klage nicht verspätet erhoben ist (EuGH 7. Juli 1971 — Müllers, 79/70 — Slg. 1971, 696).

Es ist deshalb notwendig, auch vorliegend in diese Untersuchung einzutreten und dabei zwei voneinander zu unterscheidenden Fragen nachzugehen.

Ist, so die erste Frage, gegenüber der Klägerin wegen der Auslandszulage nicht schon eine Regelung durch eine frühere Entscheidung als diejenige, die den Gegenstand der Klage bildet, getroffen worden? In der mündlichen Verhandlung sind Sie daran erinnert worden, daß Fräulein Gunnella nach einem 1962 aus persönlichen Gründen genommenen Urlaub auf ihren Antrag wiedereingestellt wurde. Dieser Wiedereinstellung am 6. September 1965 folgte am 5. Oktober eine Entscheidung, in der namentlich ihre Dienstbezüge in allen ihren Bestandteilen festgesetzt wurden. Eine Abschrift dieser Entscheidung wurde zur Personalakte genommen, eine weitere Abschrift wurde einem Vermerk am Ende dieses Schriftstückes zufolge der Klägerin ausgehändigt. Ein derartiger Verwaltungsakt enthält eine Reihe von Angaben, aus denen sich die dienstrechtliche Stellung des Beamten bestimmen läßt: Laufbahngruppe, Besoldungsgruppe, Dienstalter und Dienstaltersstufe, Dienstjahre ebenso wie das Grundgehalt und die Zulagen, auf die der Beamte einen Rechtsanspruch hat.

Bei Durchsicht dieses Schriftstückes läßt sich feststellen, daß unter der Kennzeichnung ID, die für indemnite de dépaysement (Auslandszulage) steht, das Wort non erscheint. Die Verwaltung traf also schon am 5. Oktober 1965 die Entscheidung, keine derartige Zulage zu gewähren. Da der Klägerin ein Doppel dieser Entscheidung übermittelt wurde, hätte sie schon damals entweder innerhalb von drei Monaten unmittelbar den Gerichtshof anrufen oder innerhalb dieser Frist bei der Kommission Beschwerde im Sinne von Artikel 90 des Statuts einlegen und die ausdrückliche oder stillschweigende Ablehnung dieser Beschwerde rechtzeitig anfechten müssen.

Fräulein Gunnella könne schwerlich behaupten — so die Kommission —, von dieser Entscheidung keine Kenntnis gehabt zu haben, denn sie habe dem Gehaltsstreifen, den sie jeden Monat erhielt, entnehmen können, daß ihr die Auslandszulage tätsächlich nicht gezahlt wurde. Diese Kenntnis räume sie in ihrem Antrag vom 30. August 1971 übrigens auch selber ein. Demnach sei die damalige Entscheidung bestandskräftig geworden und nicht mehr anfechtbar.

Dieses Vorbringen scheint mir schlüssig. Der Bescheid, in dem die Dienstbezüge, der Klägerin anläßlich ihrer Wiedereinstellung festgesetzt wurden, sprach ihr den Anspruch auf Auslandszulage ausdrücklich ab. Er hatte den Charakter einer beschwerenden Entscheidung, wurde der Klägerin bekanntgemacht und auch vollzogen.

Es steht fest, daß die Klägerin ihn nicht innerhalb der vorgeschriebenen Klagefrist angefochten hat.

Für die prozeßhindernde Einrede wird noch eine weitere Begründung geliefert, die mir ebenfalls zutreffend erscheint. Der Vertreter der Kommission hat nämlich geltend gemacht, nach Artikel 91 des Statuts in der seinerzeit geltenden Fassung müsse der am 30. August 1971 von Fräulein Gunnella gestellte Antrag auf Nachzahlung der streitigen Zulage als zwei Monate nach seiner Einreichung bei der Verwaltung stillschweigend abgelehnt gelten.

Die Klägerin hätte aufgrund des genannten Artikels gegen die stillschweigende Entscheidung innerhalb von zwei Monaten Klage erheben müssen. Dies hat sie nicht getan. Ihre Klage richtet sich gegen den Bescheid vom 9. März 1972, mit dem ihr Antrag ausdrücklich abgelehnt wurde. Sie haben jedoch wiederholt erkannt, daß die Klage gegen einen Bescheid, der nichts weiter als die Bestätigung einer wegen Versäumung der Klagefrist unanfechtbar gewordenen stillschweigenden Entscheidung darstellt, unzulässig ist (EuGH 24. Juni 1971 — Vinck/Kommission, 53/70, Zweite Kammer — Slg. 1971. 609).

Diese Rechtsprechung trifft den vorliegenden Fall. Der ablehnende Bescheid, der mit der Klage angegriffen wird, bestätigt lediglich die stillschweigende Ablehnung, die sich aus dem von der Verwaltung auf den Antrag der Klägerin mehr als zwei Monate lang bewahrten Schweigen ergibt.

Sie könnten sich also, meine Herren, mit der Feststellung begnügen, die Klage sei aus dem einen oder anderen Grunde verspätet.

Aber auch, wenn Sie nicht bei der Zulässigkeitsprüfung stehenbleiben, sondern die Begründetheit zu untersuchen sich entscheiden sollten, würden Sie, glaube ich, zur Klageabweisung gelangen. Deshalb halte ich es für zweckmäßig, Ihnen dazu meine Ansicht vorzutragen.

III — Erörterung der Begründetheit

Mit ihrem ersten und wichtigsten Klagegrund macht die Klägerin geltend, sie habe nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII zum Statut Anspruch auf Auslandszulage.

Sie bestreitet nicht, bis zum 21. Lebensjahr tatsächlich eine doppelte Staatsangehörigkeit, die italienische und die französische, besessen zu haben, meint jedoch, eine engherzige, am Wortlaut klebende Auslegung der Vorschrift widerspreche dem Geist und den Zielvorstellungen des Gemeinschaftsgesetzgebers. Sie betont, mit dem in dieser Bestimmung enthaltenen Erfordernis, daß der Beamte die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen europäischem Hoheitsgebiet er seine Tätigkeit ausübt, nicht besitzt und nicht besessen hat, solle lediglich verhindert werden, daß ein Beamter durch einen willentlichen Wechsel der Staatsangehörigkeit — durch Heirat oder Einbürgerung — die Auslandszulage erlange. Auf diese Bestimmung könne dagegen nicht zurückgegriffen werden, wenn der Betroffene unfreiwillig durch die automatische Wirkung innerstaatlicher Gesetze eine doppelte Staatsangehörigkeit erworben habe.

So verhielt es sich bei der Klägerin, die aufgrund ihrer Abstammung von väterlicher Seite durch die Geburt die italienische Staatsangehörigkeit erwarb, diesen Zustand allerdings — das hebt sie hervor —, sobald ihr dies rechtlich überhaupt möglich war, dadurch beendete, daß sie diese Staatsangehörigkeit ausdrücklich aufgab und nur noch die französische Staatsangehörigkeit behielt.

Bei der Auslegung der fraglichen Vorschrift ist es daher nach Auffassung der Klägerin angebracht, allein auf die Angehörigkeit zu demjenigen Staat abzustellen, mit dem der Betroffene am engsten verbunden ist (effektive Staatsangehörigkeit).

Dieser Argumentation ist meiner Ansicht nach nicht zu folgen.

Um den Sinn oder die Tragweite einer Gemeinschaftsnorm zu ermitteln, ist es gewiß manchmal ratsam, den eigentlichen Zweck der getroffenen Bestimmungen und den darin verkörperten Willen aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung heraus, in der sie enthalten sind, zu erforschen, jedoch bedarf es eines Rückgriffs auf diese Auslegungsmethode nicht bei einer Vorschrift, die in sich eindeutig ist und die nach den Regeln der Grammatik, der Semantik und der Syntax nicht die geringste Veranlassung zu irgendeiner Erörterung bietet.

So verhält es sich mit den Statutsvorschriften, die für das Recht auf Auslandszulage maßgebend sind.

Unter den einzelnen Voraussetzungen für die Gewährung dieser Zulage knüpft Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII an die gegenwärtige oder die frühere Staatsangehörigkeit die gesetzliche Vermutung des Lebens im eigenen oder in einem fremden Land.

Unter Buchstabe a behandelt diese Vorschrift den Fall, daß der Betreffende die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet er seine Tätigkeit ausübt, nicht besitzt und nicht besessen hat. Für diesen Fall hat der Gemeinschaftsgesetzgeber den Grundsatz aufgestellt, daß bei dem dann anzunehmenden Fehlen jeglicher gegenwärtigen oder früheren Bindung an diesen Staatsverband ein Recht auf Auslandszulage zuerkannt wird, vorausgesetzt, daß der Beamte während eines sechs Monate vor seinem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem Hoheitsgebiet des betreffenden Staates weder seine ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch seinen ständigen Wohnsitz gehabt hat.

Im zweiten Fall dagegen haben die Verfasser des Statuts unter Buchstabe b an die gegenwärtige oder frühere Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet der Beamte seine Tätigkeit ausübt, die Folge geknüpft, daß der Beamte, um in den Genuß der Auslandszulage zu kommen, während eines bei seinem Dienstantritt ablaufenden doppelt so langen Zeitraums, also von zehn Jahren, seinen ständigen Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet dieses Staates gehabt hat.

Das Grundkriterium für den Anspruch auf die Zulage ist also, wo der Beamte vor seinem Dienstantritt seinen ständigen Wohnsitz gehabt hat.

Erst dann wird das Merkmal der Staatsangehörigkeit relevant, und zwar bei der Bestimmung der Zeitspanne, in der sich der Wohnsitz außerhalb des Landes, in dem die Tätigkeit ausgeübt wird, befunden haben muß.

Dabei wird die gegenwärtige oder die frühere Staatsangehörigkeit des Beamten als eine von der allein dazu berufenen innerstaatlichen Gesetzgebung geschaffene Tatsache hingenommen. Sie schließt jede Unterscheidung nach dem Grund des Staatsangehörigkeitserwerbs oder -verlusts aus.

Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat mit gutem Grund davon abgesehen, den Organen in dieser Beziehung irgendwelche Ermessensbefugnisse einzuräumen. Während der Begriff des ständigen Wohnsitzes mitunter auslegungsbedürftig sein kann, genügt eine einfache Feststellung für die Staatsangehörigkeit, deren Nachweis ausschließlich durch das Staatsangehörigkeitsrecht des betreffenden Staates erbracht wird. Für einen Begriff wie Angehörigkeit zu demjenigen Staat, mit dem der Betroffene am engsten verbunden ist, besteht hier also kein Raum.

Vorliegend steht fest, daß die Klägerin bis zum Eintritt ihrer Volljährigkeit die italienische Staatsangehörigkeit besessen hat. Aus der Tatsache, daß sich ihr Dienstort seit ihrer Wiederverwendung auf italienischem Hoheitsgebiet befindet, folgt zwangsläufig, daß sich ihre Lage ausschließlich nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b bestimmt.

Im Grunde stellt die Klägerin mit ihrem Vorbringen die im Statut getroffene Regelung als solche und nicht die Anwendung der Vorschrift in ihrem jetzigen Wortlaut auf ihren Fall in Frage.

Sie versucht aber auf diesem Felde vergeblich, einen Vorstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Beamten darzutun. Das zur Feststellung der Staatsangehörigkeit verwandte Kriterium ist für sämtliche Bediensteten dasselbe. Es führt rechtlich zu keinerlei Diskriminierungen zwischen ihnen. Die Situation ist daher nicht derjenigen vergleichbar, die Sie in Ihren Urteilen vom 7. Juni 1972 (Bertoni, verehelichte Sabbatini, und Bauduin, verehelichte Chollet) mit dem Ausspruch mißbilligt haben, das Statut dürfe die Beamten nicht nach dem Geschlecht verschieden behandeln, die Beendigung des Zustands des Lebens in der Fremde müsse sich für die Beamten beiderlei Geschlechts aus einheitlichen, von der Verschiedenheit des Geschlechts unabhängigen Tatbestandsmerkmalen ergeben.

Daß sich das in Artikel 4 Absatz 1 verwandte Kriterium der Staatsangehörigkeit in der Praxis als etwas hankantig erweisen und in gewissen Grenzfällen unbillige Ergebnisse zeitigen mag, ist eine andere Frage, der sich zuzuwenden nicht Sache des an den Gesetzes wonlaut gebundenen Richters, sondern des Gemeinschaftsgesetzgebers ist, der hier allein Abhilfe zu schaffen vermag, indem er den Anspruch auf Auslandszulage von anderen Kriterien, wie etwa der Entfernung zwischen dem Dienston und dem vor Dienstantritt innegehabten ständigen Wohnsitz des Beamten abhängig macht. Der zweite, hilfsweise vorgebrachte Klagegrund hat Bezug auf einen angeblichen Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b.

Nach dieser Bestimmung ist, wie wir gesehen haben, der Anspruch auf Auslandszulage abhängig vom ständigen Wohnsitz außerhalb des staadichen Hoheitsgebiets, in dem die Tätigkeit ausgeübt wird, während eines bei Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von zehn Jahren. Unter dieser Formulierung ist nach Auffassung der Klägerin der jeweilige Dienstantritt an einem bestimmten Dienston, vorliegend also in Ispra auf italienischem Hoheitsgebiet, zu verstehen. In Ispra nun nahm Fräulein Gunnella ihre Diensttätigkeit erst am 20. September 1965, dem Tage ihrer Wiederverwendung, auf. Sie macht geltend, in der zehnjährigen Periode vor ihrer Wiedereinstellung habe sie nicht ständig in Italien gewohnt, denn vom 1. April 1961 bis zum 15. November 1962 sei sie in Brüssel beschäftigt gewesen und habe auch in dieser Stadt gewohnt.

Der in Artikel 4 Absatz 1 verwandte Begriff des Dienstantritts kann aber, meine Herren, nur als die erstmalige Übernahme eines Amtes im Dienst der Gemeinschaften verstanden werden. Für den Begriff des Lebens in einem fremden Land im Sinne dieser Vorschrift ist der Umstand ausschlaggebend, daß eine Person, bevor sie Gemeinschaftsbeamter wurde, in einem anderen als dem Hoheitsgebiet des Staates, in dem sie erstmalig ihre Diensttätigkeit aufnahm, niedergelassen war.

Nachfolgende Ortswechsel, denen ein Beamter ausgesetzt sein kann, sind, da mit dem ständigen Wohnsitz vor dem Dienstantritt das entscheidende Kriterium bereits ein- für allemal feststeht, ohne Einfluß.

Der Wortlaut der Vorschrift steht jeder anderen Auslegung entgegen. Er schließt insbesondere aus, daß innerhalb des zehnjährigen Zeitraums vor Dienstantritt Zeiten berücksichtigt werden, in denen der Betreffende in Ausübung einer Tätigkeit in einer internationalen Organisation seinen ständigen Wohnsitz nicht in dem Hoheitsgebiet des Staates gehabt hat, in dem er seiner Diensttätigkeit nachgeht. Die Europäischen Gemeinschaften selber stellen nichts anderes als eine internationale Organisation dar, so daß bei ihnen abgeleistete Dienstzeiten bei einer Würdigung der Anspruchsvoraussetzungen der Auslandszulage nicht angerechnet werden können.

Anders zu entscheiden, wäre gleichbedeutend mit einer Verwechslung von Dienstantritt und bloßem Wechsel des Dienstorts.

Die Lösung kann im Falle einer Wiederverwendung nach einem Urlaub aus persönlichen Gründen keine andere sein. Das Tatbestandsmerkmal, auf das allein zur Abgrenzung abgestellt werden muß, ist der ständige Wohnsitz vor dem ersten Dienstantritt.

Fräulein Gunnella wohnte von 1949 bis 1961, also die zwölf Jahre vor ihrem Eintritt in den Dienst der Europäischen Gemeinschaft, in Italien. Als sie am 1. April 1961 in Brüssel eingestellt wurde, erhielt sie eine Auslandszulage nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a, weil sie einerseits nicht die belgische Staatsangehörigkeit besaß und niemals besessen hatte und andererseits vor ihrem Dienstantritt keinen Wohnsitz in Belgien gehabt hatte.

Wäre sie 1965 in einer der Dienststellen der Kommission in Brüssel wiederverwendet worden, hätte sie erneut Anspruch auf diese Zulage gehabt. Sie wurde jedoch in Ispra beschäftigt. Dort harte beides zusammen, ihre frühere italienische Staatsangehörigkeit und ihr ständiger Wohnsitz in Italien während eines Zeitraums von zehn Jahren vor ihrem Dienstantritt, von Rechts wegen den Verlust dieses Anspruchs zur Folge. Der zweite Klagegrund vermag somit zur Begründetheit der Klage nichts beizutragen.

Nach allem beantrage ich,

die Klage abzuweisen

und nach Artikel 70 der Verfahrensordnung auszusprechen, daß jede der Parteien ihre Kosten selbst trägt.