Europäischer Gerichtshof Urteil vom 08.05.1973 – C-33/72

In der Rechtssache 33/72

MONIQUE GUNNELLA, Beamtin der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft in Ranco (Varese, Italien), Via Alberto 17, Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Marcel Slusny, zugelassen bei der Cour d'appel in Brüssel, Zustellungsbevollmächtigte: Fräulein Victoria Zandona, 1, rue Guillaume Schneider, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Pierre Lamoureux als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Emile Reuter, Rechtsberater der Kommission, 4, boulevard Royal, Luxemburg,

Beklagte,

wegen Gewährung einer Auslandszulage

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Pescatore, der Richter H. Kutscher und M. Sørensen (Berichterstatter),

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Kurze Zusammenfassung des Sachverhalts und des Verfahrensablaufs

Die Klägerin wurde 1925 in Calais (Frankreich) als Kind eines italienischen Vaters und einer französischen Mutter geboren. Sie besaß bis zum Eintritt ihrer Volljährigkeit im Jahre 1946, als sie sich für die französische Staatsangehörigkeit entschied, eine doppelte Staatsangehörigkeit, die italienische und die französische.

Nachdem sie den größten Teil ihrer Jugend in Italien verbracht hatte, wo sie nach eigenen Angaben von 1930 bis 1945 wohnte, kehrte die Klägerin 1949 erneut in dieses Land zurück, um dort zu leben. Sie wurde von der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland eingestellt und von dieser Einrichtung bis August 1951 in Rom beschäftigt. Auch während der zehn folgenden Jahre wohnte sie in dieser Stadt, wo sie als Sekretärin bei der französischen Botschaft arbeitete.

Am 1. April 1961 wurde sie von der Euratom-Kommission eingestellt und in Brüssel verwendet. Als sie am 15. November 1962 Urlaub aus persönlichen Gründen erhielt, kehrte sie nach Rom zurück, um für das französische Finanzministerium zu arbeiten.

Am 20. September 1965 wurde sie auf ihren Antrag wieder in den Dienst der Kommission übernommen und im Gemeinsamen Forschungszentrum Ispra in Italien eingesetzt.

Bei dieser Gelegenheit wurden durch Entscheidung vom 5. Oktober 1965 ihre Dienstbezüge im einzelnen festgesetzt. Eine Abschrift dieser Entscheidung wurde zur Personalakte genommen, eine weitere Abschrift wurde einem Vermerk am Ende dieses Schriftstückes zufolge der Klägerin ausgehändigt. Ein derartiger Verwaltungsakt enthält eine Reihe von Angaben, aus denen sich die dienstrechtliche Stellung des Beamten bestimmen läßt: Laufbahngruppe, Besoldungsgruppe, Dienstalter und Dienstaltersstufe ebenso wie das Grundgehalt und die Zulagen, auf die der Beamte einen Rechtsanspruch hat. Bei Durchsicht dieses Schriftstückes läßt sich feststellen, daß unter der Kennzeichnung ID, die für indemnité de dépaysement (Auslandszulage) steht, die Bemerkung non (nein) erscheint.

Mit Schreiben vom 30. August 1971 an die Personalabteilung der Kommission beantragte die Klägerin die Zahlung der in Artikel 69 des Beamtenstatuts vorgesehenen Auslandszulage, wobei sie sich auf Artikel 4 des Anhangs VII zum Statut stützte, der wie folgt lautet:

1.Eine Auslandszulage in Höhe von 16 % des Gesamtbetrags des Grundgehalts und der dem Beamten zustehenden Zulagen für den Familienvorstand und für unterhaltsberechtigte Kinder wird gewährt:a)Beamten, diedie Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen europäischem Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, nicht besitzen und nicht besessen haben undwährend eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben. Bei Anwendung dieser Vorschrift bleibt die Lage unberücksichtigt, die sich aus dem Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation ergibt.b)Beamten, die die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, besitzen oder besessen haben, jedoch während eines bei ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von zehn Jahren aus einem anderen Grund als der Ausübung einer Tätigkeit in einer Dienststelle eines Staates oder in einer internationalen Organisation ihren ständigen Wohnsitz nicht in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates harten.…

Mit Schreiben vom 9. März 1972 teilte die Personalabteilung der Klägerin mit, solange sie in Ispra beschäftigt sei, könne ihr keine Auslandszulage gewährt werden. Die für sie einschlägige Regelung finde sich in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b, denn bis zum 21. Lebensjahr habe sie nicht nur die französische, sondern auch die italienische Staatsangehörigkeit besessen. Da sie außerdem von 1949 bis 1961 die letzten zwölf Jahre vor ihrem Dienstantritt bei den Europäischen Gemeinschaften in Italien gewohnt habe, erfülle sie nicht die in der genannten Statutsvorschrift ausdrücklich verlangten Voraussetzungen.

Die Klägerin hat am 14. Juni 1972 Klage erhoben.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß durchgeführt worden.

Der Gerichtshof (Zweite Kammer) hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten. Die Parteien haben in der Sitzung vom 1. März 1973 mündlich verhandelt. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 22. März 1973 vorgetragen.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt im wesentlichen,

1. die Entscheidung vom 9. März 1972 aufzuheben.

2. festzustellen, daß ihr seit dem 30. September 1965 nach Artikel 69 des Statuts in Verbindung mit Artikel 4 des Anhangs VII zum Statut ein Anspruch auf Auslandszulage zusteht,

3. die Kommission zur Zahlung des seit diesem Tage aufgelaufenen Betrages zu verurteilen,

4. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen und die Klägerin zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

III — Kurze Zusammenfassung der Angriffs - und Verteidigungsmittel der Parteien

A — Zur Zulässigkeit

Im Laufe der mündlichen Verhandlung hat die Kommission mit zweifacher Begründung die Einrede der Klagefristversäumung erhoben und darauf hingewiesen, der Gerichtshof habe, sogar von Amts wegen, zu prüfen, ob die Klagefristen, die zwingenden Charakter hätten, eingehalten seien.

Die Kommission trägt in erster Linie vor, wegen der Auslandszulage sei gegenüber der Klägerin bereits in der Entscheidung vom 5. Oktober 1965, also in einer früheren Entscheidung als derjenigen, die den Gegenstand der Klage bilde, eine Regelung getroffen worden. Die Klägerin hätte gegen diese Entscheidung vom 5. Oktober 1965 entweder innerhalb von zwei Monaten mit der Beschwerde bei der Anstellungsbehörde oder innerhalb von drei Monaten gemäß Artikel 91 des Statuts in der damals geltenden Fassung im Klagewege vorgehen müssen.

Die Kommission macht in zweiter Linie geltend, aufgrund der genannten Bestimmung müsse der am 30. August 1971 von der Klägerin gestellte Antrag als zwei Monate nach seiner Einreichung bei der Verwaltung stillschweigend abgelehnt gelten. Nach dieser selben Vorschrift hätte die Klägerin innerhalb von zwei Monaten die stillschweigende Entscheidung klageweise anfechten müssen. Dies habe sie nicht getan. Ihre Klage richte sich gegen den Bescheid vom 9. März 1972, mit dem ihr Antrag ausdrücklich abgelehnt worden sei. Der Gerichtshof habe jedoch wiederholt erkannt, daß die Klage gegen einen Bescheid, der nichts weiter als die Bestätigung einer wegen Versäumung der Klagefrist unanfechtbar gewordenen stillschweigenden Entscheidung darstelle, unzulässig sei.

Die Klägerin entgegnet, ein Beamter könne nicht daran gehindert werden, auf der Grundlage neuer Argumente ein ihn angehendes Problem stets erneut aufzuwerfen. Seit der Entscheidung von 1965 sei es zu keiner Erörterung gekommen. Die Entscheidung von 1965 mache es ihr nicht für alle Zeiten unmöglich, die Prüfung ihrer Lage zu beantragen.

Die Klägerin macht ferner geltend, vor der endgültigen Ablehnung durch die Verwaltung im März 1972 habe die Kommission sie zu ergänzenden Erklärungen aufgefordert. Durch diese Aufforderung müsse der Fristenlauf als gehemmt worden angesehen werden.

Jedenfalls, meint die Klägerin, müßten die Verfahrenskosten der Kommission auferlegt werden, die bei ihr bis zur mündlichen Verhandlung den Eindruck erweckt habe, als sei sie bereit, sich auf eine Sacherörterung einzulassen.

B — Zur Begründetheit

1. Erster Klagegrund: Verletzung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII zum Statut

Die Klägerin macht geltend, ihr Fall sei nicht unter Buchstabe b sondern unter Buchstabe a von Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII zum Statut zu subsumieren. Sie bestreitet nicht, bis zum 21. Lebensjahr eine doppelte Staatsangehörigkeit, die französische und die italienische, besessen zu haben. Sie meint jedoch, die genannte Bestimmung müsse nicht streng buchstäblich, sondern im Sinne der ratio legis ausgelegt werden. Diese liege — so die Klägerin — darin zu verhindern, daß ein Beamter durch einen gewillkürten Wechsel der Staatsangehörigkeit die Auslandszulage erlange. Die Lage sei anders zu beurteilen, wenn es sich — wie vorliegend — um einen Fall unfreiwillig erworbener doppelter Staatsangehörigkeit handle, zumal sie, die Klägerin, obendrein ihre italienische Staatsangehörigkeit zu dem gesetzlich frühestmöglichen Zeitpunkt aufgegeben habe.

Buchstabe b des genannten Artikels auf einen solchen Fall anzuwenden, sei nicht nur unbillig, sondern führe auch zu einer Ungleichbehandlung der Beamten. In diesem gedanklichen Zusammenhang beruft sich die Klägerin auf allgemeine Rechtsgrundsätze, darunter das Recht des einzelnen, die Staatsangehörigkeit zu wechseln, sowie das Gebot, auf die Effektivität der Staatsangehörigkeit abzustellen. Vorliegend sei zu berücksichtigen, daß bei ihr stets die französische Nationalität vorherrschend gewesen sei. Deshalb sei bei Anwendung der genannten Vorschrift allein dieser Nationalität Rechnung zu tragen.

Die Kommission hält dem entgegen, die Bestimmung treffe keine Unterscheidung je nach der Art und Weise, wie der Verlust einer früheren Staatsangehörigkeit eingetreten sei, und lasse insoweit auch weder ausdrücklich noch stillschweigend irgendeine Ausnahme zu. Die ratio legis der Bestimmung sei nicht, wie die Klägerin sie ihr beilege, irgendwelchen Machenschaften entgegenzuwirken, die Beamte mit ihrer Staatsangehörigkeit zu begehen versucht sein könnten, um in den Genuß einer Auslandszulage zu kommen, sondern dem Umstand Rechnung zu tragen, daß einerseits eines der Merkmale für das Leben in einem fremden Staat die fehlende Bindung an diesen Staat sei und andererseits gerade die Staatsangehörigkeit eine enge Bindung an einen Staat schaffe. Im gegenwärtigen Rechtsstreit sei die Bindung an Italien besonders wirkungsvoll gewesen, da die Klägerin in ihrer Kindheit und auch später noch viele Jahre in diesem Land gelebt habe.

Die Verfasser des Statuts hätten sich für die Staatsangehörigkeit — bzw. die mehrfache Staatsangehörigkeit —, die ein Beamter gegenwärtig besitze oder früher besessen habe, als leicht feststellbares Tatbestandsmerkmal entschieden, ohne rechtswissenschaftliche Auseinandersetzungen über die Unzuträglichkeiten oder den unnatürlichen Zustand doppelter Staatsangehörigkeit sowie über den Verlust der Staatsangehörigkeit, der mit oder ohne Einverständnis des betroffenen Beamten eintreten könne, auslösen zu wollen oder zuzulassen. Das Statut knüpfe an ein einziges Merkmal an, die Bindung, die ein Beamter durch die gegenwärtige oder frühere Staatsangehörigkeit an den Staat, in dessen Hoheitsge biet sich sein Dienstort befinde, gegenwärtig habe oder früher gehabt haben könne, ohne Rücksicht auf eine Einfachoder Mehrfachstaatsangehörigkeit und deren Erwerbsgrund.

Die Verfasser des Statuts hätten im übrigen anerkannt, daß sich aus der fremden Staatsangehörigkeit nicht in allen Fällen auf eine gleich tiefgreifende Veränderung der Lebensverhältnisse schließen lasse und deshalb dieses erste Tatbestandsmerkmal unter Anknüpfung an das Staatsgebiet, in dem der Betreffende während eines bestimmten Zeitraums vor dem Dienstantritt seinen ständigen Wohnsitz gehabt habe, um ein weiteres ergänzt.

Was die Bestimmung in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich betrifft, meint die Klägerin, sie erfülle die dort genannte Voraussetzung: Ihr Aufenthalt in Italien während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt 1961 ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren sei durch eine Tätigkeit im Dienst des französischen Staates bedingt gewesen und dürfe deshalb nicht berücksichtigt werden. Ferner sei sie bei ihrem Dienstantritt im Jahre 1961 in Brüssel verwendet worden, so daß ihr Aufenthalt in Italien vom 1. April 1961 bis zum 15. November 1962 unterbrochen worden sei. Erst am 20. September 1965 habe sie ihren Dienst in Ispra im italienischen Hoheitsgebiet angetreten, und die Aufnahme des Dienstes in dem Hoheitsgebiet des Staates, in dem der Dienstort hege, sei es, auf die bei der Beurteilung, ob eine Veränderung der Lebensverhältnisse eintrete oder nicht, abzustellen sei.

Die Kommission hat zu den in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich aufgestellten Voraussetzungen keine Stellung genommen.

2. Zweiter Klagegrund: Verletzung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe b

Hilfsweise und für den Fall, daß ihre italienische Staatsangehörigkeit im Sinne der Bestimmungen über die Auslandszulage für erheblich erachtet werden sollte, macht die Klägerin geltend, sie habe gemäß Buchstabe b der genannten Vorschrift Anspruch auf eine derartige Zulage.

Nach Buchstabe b sei der Anspruch des Beamten auf Auslandszulage abhängig vom ständigen Wohnsitz in einem anderen als dem Hoheitsgebiet, in dem er seine Tätigkeit ausübe, während eines bei seinem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von zehn Jahren. Unter Dienstantritt sei der Dienstantritt in dem Hoheitsgebiet des Staates zu verstehen, in dem sich jeweils der letzte Dienstort befinde, im Gegensatz zur Aufnahme der Tätigkeit als Beamter bei einer Gemeinschaftsbehörde überhaupt. Vorliegend sei also auf den 20. September 1965, den Zeitpunkt ihres Beschäftigungsbeginns in Ispra im italienischen Hoheitsgebiet, abzustellen und nicht auf den 1. April 1961, den Tag, an dem sie in den Dienst der Gemeinschaften eingetreten sei.

Die Klägerin gibt zu bedenken, sie habe vor ihrem Dienstantritt in Italien im Jahre 1965 im Laufe der vorangegangenen zehn Jahre eine gewisse Zeit, in der sie in Brüssel beschäftigt gewesen sei, nämlich vom 1. April 1961 bis zum 15. November 1962 außerhalb des italienischen Hoheitsgebietes gewohnt. Dabei habe es sich nicht bloß um eine gelegentliche Unterbrechung ihres Aufenthaltes in Italien gehandelt, denn sie habe in dieser Zeit tatsächlich ihren Lebensmittelpunkt außerhalb des italienischen Hoheitsgebiets gehabt.

Die Kommission erwidert, die Klägerin verkenne infolge irriger Auslegung die Bestimmungen des Buchstaben b. Der Ausdruck Dienstantritt könne nicht in dem Sinne ausgelegt werden, daß er jede Art der Tätigkeitsaufnahme in einem bestimmten Staatsgebiet erfasse, selbst wenn es sich dabei lediglich um eine Versetzung und nicht um den erstmali gen Dienstantritt des Beamten handle. In Anwendung von Absatz 1 Buchstabe b könne die Klägerin einen Anspruch auf Auslandszulage nur dann haben, wenn sie während der zehn Jahre vor ihrem Dienstantritt bei den Gemeinschaften, das heißt vor 1961, aus anderen Gründen als der Ausübung einer Tätigkeit in einer Dienststelle eines Staates oder in einer internationalen Organisation außerhalb Italiens gewohnt hätte.

Außerdem könne die Klägerin, selbst wenn auf den Zeitpunkt ihres Beschäftigungsbeginns in Ispra abzustellen wäre, sich nicht auf ihren Aufenthalt in Brüssel vom 1. April 1961 bis zum 15. November 1962 berufen, denn dieser sei durch die Ausübung einer Tätigkeit bei den Europäischen Gemeinschaften bedingt gewesen, während Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b aber gerade die Berücksichtigung der Ausübung einer Tätigkeit in einer Dienststelle eines Staates oder in einer internationalen Organisation ausschließe.

3. Auf Anregung der Klägerin hat der Gerichtshof die Kommission aufgefordert, zum Fall zweier Beamtinnen Stellung zu nehmen, die durch Heirat die italienische Staatsangehörigkeit erworben hatten, und bei denen angeblich im Anschluß an die Urteile des Gerichtshofes vom 7. Juni 1972 in den Rechtssachen 20/71 und 32/71 die Zahlung der Auslandszulage wiederaufgenommen worden war. Dazu hat die Kommission vorgetragen, die Wiederaufnahme der Zahlung sei nicht etwa in der Erkenntnis erfolgt, daß zuvor die italienische Staatsangehörigkeit der Betreffenden übersehen worden sei, sondern weil sich erwiesen habe, daß beide die Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe b mit Bezug auf den ständigen Wohnsitz in der Zeit vor ihrem Dienstantritt bei den Gemeinschaftsorganen erfüllten.

1/2 Die Klägerin begehrt die Aufhebung der Entscheidung vom 9. März 1972, in der die Kommission ihr die im Statut der Beamten vorgesehene Auslandszulage zu gewähren versagte. Sie begehrt ferner die Feststellung, daß ihr Anspruch auf Gewährung einer derartigen Zulage seit dem 30. September 1965 zu Recht besteht.

3/4 Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung die prozeßhindernde Einrede der Klageverspätung erhoben. Der Gerichtshof hat von Amts wegen zu prüfen, ob die Klagefrist, die zwingenden Rechts ist, eingehalten ist.

5/7 Die Klägerin wurde nach einem Urlaub aus persönlichen Gründen vom 20. September 1965 an wieder in den Dienst der Kommission übernommen und im Gemeinsamen Forschungszentrum Ispra beschäftigt. Bei dieser Gelegenheit wurden in einer Entscheidung am 5. Oktober 1965 ihre Dienstbezüge im einzelnen festgesetzt. Der in Schriftform ergangenen Entscheidung, von der der Klägerin eine Abschrift ausgehändigt wurde, läßt sich entnehmen, daß ihr eine Auslandszulage nicht zugebilligt wurde.

8 Die Klägerin hat diese Entscheidung weder binnen zwei Monaten mit der Beschwerde bei der Anstellungsbehörde noch binnen drei Monaten mit der Klage beim Gerichtshof angegriffen, wie sie dies nach Artikel 91 des Statuts der Beamten in der damals geltenden Fassung hätte tun können.

9 Die Klägerin wendet sich mit der gegenwärtigen Klage gegen das Schreiben vom 9. März 1972, in dem die Kommission in Bescheidung eines Antrages vom 30. August 1971 feststellte, die Klägerin könne keine Auslandszulage erhalten, da sie die in Artikel 4 des Anhangs VII zum Statut geforderten Voraussetzungen nicht erfülle.

10/11 Dieses Schreiben, in dem alle bei der Entscheidung berücksichtigten Sachverhaltselemente aufgeführt wurden, stellte lediglich eine Bestätigung der früheren Entscheidung dar, in der die Kommission eine Auslandszulage zu gewähren abgelehnt und der Klägerin zu erkennen gegeben hatte, daß eine solche Zulage ihr nicht gezahlt werden könne, solange sie in Ispra beschäftigt sei. Eine derartige Mitteilung konnte nicht bewirken, daß für die Klägerin eine neue Klagefrist in Gang gesetzt wurde.

12 Die Klage ist daher unzulässig.

Kosten

13/15 Die Klägerin ist mit ihrem Klagevorbringen unterlegen. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 70 der Verfahrensordnung tragen jedoch die Organe in Rechtsstreitigkeiten mit Bediensteten der Gemeinschaften ihre Kosten selbst.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund der Protokolle über die Satzung des Gerichtshofes,

aufgrund des Beamtenstatuts der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere seines Artikels 91,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, namentlich seiner Artikel 69 und 70,

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Jede der Parteien trägt ihre eigenen Kosten.