Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.07.1973 – C-11/73

Schlussanträge des generalanwalts Jean-Pierre Warner

vom 5. juli 1973

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Dieser Fall kommt vor den Gerichtshof aufgrund eines Ersuchens um Vorabentscheidung seitens des Hessischen Finanzgerichts. Der Rechtsstreit ist aus Anlaß zweier Einfuhrgeschäfte in die Bundesrepublik entstanden, des einen für französischen Weizen und des anderen über französische Gerste. Die Klägerin führte diese im Herbst 1963 durch. Warum das Verfahren in diesem Fall so langwierig gewesen ist, wird dem Gerichtshof nicht mitgeteilt. Aber unter diesen Umständen ist es nicht überraschend, daß die für diese Einfuhren einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen seit langem aufgehoben sind.

Damit soll nicht gesagt werden, daß die durch den Vorlagebeschluß aufgeworfenen Fragen im Hinblick auf die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts völlig überholt sind, denn ähnliche (wenn auch nicht in jeder Hinsicht identische) Fragen können im Zusammenhang mit den jetzt geltenden Verordnungen auftauchen.

Sie werden sich erinnern, daß vor 1962 zumindest einige der damaligen Mitgliedstaaten durch Zolltarife, mengenmäßige Beschränkungen und andere Mittel ihre Landwirtschaft schützten. Am 4. April 1962 erließ der Rat die Verordnung Nr. 19. Diese bezweckte die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide in den Mitgliedstaaten als Vorstufe zu der etwaigen Errichtung eines einheitlichen Gemeinschaftsmarktes. Diese Verordnung und die mit ihr zusammenhängenden Ausführungsbestimmungen wurden ab 1. Juli 1967 durch die Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates ersetzt, durch die die gemeinsame Organisation des Gemeinschaftsmarktes für Getreide, im wesentlichen so wie wir sie heute kennen, errichtet wurde.

Der gegenwärtige Rechtsstreit fällt in die zwischen 1962 bis 1967 liegende Übergangszeit, für welche die Verordnung Nr. 19 galt. Kennzeichnend für diese Verordnung war, daß jeder einzelne Mitgliedstaat weiterhin seine eigene Landwirtschaft sogar gegen Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten (wenn auch in geringerem Maße als gegen Einfuhren aus Nicht-Mitgliedstaaten) schützen durfte, jedoch — soweit es sich um Getreide handelte — nur durch das in der Verordnung geregelte Abschöpfungssystem.

Das System arbeitete — um es ganz kurz und, soweit hier von Interesse, darzustellen — folgendermaßen: Jeder Mitgliedstaat setzte jährlich für jede unter die Verordnung fallende Getreideart und innerhalb der von dem Rat festgelegten Grenzwerte, gewisse Grundrichtpreise fest. Darunter waren die Preise zu verstehen, die, nach der Absicht des Mitgliedstaates, in seinem Hoheitsgebiet auf der Einkaufsstufe des Großhandels an dem Handelsplatz mit dem größten Zuschußbedarf gelten sollten. In der Bundesrepublik war Duisburg die in Betracht kommende Richtpreiszone. Jeder Mitgliedstaat setzte danach jährlich entsprechende Schwellenpreise fest; zu diesen Preisen mußten die fraglichen Erzeugnisse in den Mitgliedstaat eingeführt werden, wenn sie in der Richtpreiszone nicht weniger als den für sie geltenden Richtpreis erreichen sollten. Als letzte Maßnahme setzte die Kommission Frei-Grenze-Preise für Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Preise fest, die auf dem repräsentativsten Markt des jeweiligen Ausfuhrlandes vorherrschten. Jeder Mitgliedstaat war damals berechtigt, diese Einfuhren mit einem Abschöpfungsbetrag zu belasten. Dieser entsprach dem Unterschied zwischen dem maßgebenden Frei-Grenze-Preis und dem jeweiligen Schwellenpreis. Von dem letzteren erfolgte ein Abschlag, um Einfuhren aus Mitgliedstaaten gegenüber solchen aus Nicht-Mitgliedstaaten den Vorzug zu geben. Bei Einfuhren aus Nicht-Mitgliedstaaten hatte die Kommission cif-Preise anstelle von Frei-Grenze-Preise festzusetzen, nach denen dann die Abschöpfung erfolgte. Ich glaube aber nicht, daß das irgendwie die Fragen berührt, über die Sie in dem gegenwärtigen Fall zu befinden haben.

Der vorliegende Rechtsstreit betrifft die von der Bundesrepublik bei der Festsetzung der Schwellenpreise für das Jahr 1963/64 angewandte Methode.

Die nach der Verordnung Nr. 19 bei der Festsetzung der Schwellenpreise anzuwendenden Grundsätze waren Gegenstand der Rechtssache 76/70 Ludwig Wünsche & Co./Hauptzollamt Ludwigshafen/Rhein (Slg. 1971, 393). Nach den Ausführungen des Gerichtshofes in dem erwähnten Urteil (besonders auf den Seiten 399 bis 400) und denen des Generalanwalts Roemer (besonders auf den Seiten 404 bis 407) steht meines Erachtens folgendes zweifelsfrei fest:

1. Nach dem in der Verordnung Nr. 19 entworfenen System waren zur Festlegung der Schwellenpreise von den jeweiligen Richtpreisen die einem Einführer zwischen dem Ort des Ankaufs vom Exporteur zu Frei-Grenze-Preisen und dem Ort des Geltungsbereichs der Richtpreise (d. h. demjenigen des hypothetischen Verkaufs seitens des Importeurs an den Großhändler in der Richtpreiszone) mutmaßlich entstehenden Kosten sowie eine Gewinnspanne abzuziehen.

2. Die bei der Berechnung der Schwellenpreise zu berücksichtigenden Kosten waren unter Beachtung der Kostenfaktoren zu ermitteln, welche die Importeure im allgemeinen belasten und nicht unter Beachtung derjenigen festzusetzen, welche ein einzelner Importeur im Zusammenhang mit einer bestimmten Einfuhr hat, und sei es nur deshalb, weil die Schwellenpreise jährlich im voraus festzusetzen waren und für alle Einfuhren unabhängig von dem jeweiligen Importeur gelten mußten.

3. Hierbei waren nur solche Kosten zu berücksichtigen, die jedem Importeur bei der wirtschaftlichsten Einfuhr erwachsen. Das setzte unter anderem voraus, daß sozusagen eine hypothetische Einfuhr, welche von einem beliebigen Punkt der Grenzen des fraglichen Staates aus bis zur Richtpreiszone die kostengünstigste sein würde, Verordnungstatbestand wurde. Der so (im Verhältnis zu Duisburg) in der Bundesrepublik ermittelte Punkt war Emmerich.

Die Klägerin trägt vor, die Bundesrepublik habe bei der Festsetzung der Schwellenpreise für 1963/64 gewisse den Importeur belastende Kosten nicht, bzw. nicht ausreichend, berücksichtigt; folglich habe sie diese Preise zu hoch festgesetzt, mit der weiteren Folge, daß die Abschöpfungen für die beiden von der Klägerin durchgeführten und von mir bereits erwähnten Einfuhren ebenfalls zu hoch gewesen seien.

In dem Vorlagebeschluß des Hessischen Finanzgerichts ist die Frage folgendermaßen gefaßt:

Sind die Artikel 2 und 4 der Verordnung Nr. 19/1962 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. EWG 1962, S. 933) so auszulegen, daß bei der Abschöpfungsbemessung die von der Klägerin angeführten Kostenfaktoren, insbesondere…

jetzt folgt eine Aufzählung der fraglichen Kosten —

abgezogen werden mußten oder war eine solche Anrechnung nicht geboten?

Diese Formulierung, welche derjenigen des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz in der Rechtssache Wünsche entspricht, ist in gewisser Hinsicht unzutreffend, weil genau genommen zur Berechnung des Schwellenpreises die jeweiligen Kosten von dem Richtpreis abzuziehen waren, und nicht vom Schwellenpreis zur Bemessung des Abschöpfungsbetrages. Ich kann mir jedoch vorstellen, daß das Hessische Finanzgericht mit dieser Formulierung den Hinweis berücksichtigen wollte, den der Gerichtshof in der Rechtssache Wünsche gegeben hat, daß nämlich, wenn ein Mitgliedstaat es versäumt hat, bei der Festsetzung der Schwellenpreise die in Betracht kommenden Kosten abzuziehen, es Sache der Gerichte dieses Mitgliedstaats sei, die Dinge durch die Anordnung eines entsprechenden Kostenabzugs vom Abschöpfungsbetrag richtigzustellen.

Aus der Durchsicht der schriftlichen Stellungnahmen der Klägerin, der Kommission und derjenigen der Bundesregierung folgt, daß die Verfahrensbeteiligten einhellig der Meinung sind, daß einige der fraglichen Kosten jeden Importeur unvermeidlich belasten und folglich abzugsfähig sind. Diese Kosten lassen sich in fünf Gruppen wie folgt zusammenfassen:

1. Die Kosten der Gestellung der obligatorischen Kaution nach Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung Nr. 19. Diese Sicherheit kann entweder mittels eines hinterlegten Betrages oder mittels einer Bankbürgschaft erbracht werden.

2. Die Gebühren und Kosten der nach deutschem Recht für alle Einfuhren, somit auch für Getreide, vorgeschriebenen Pflanzenbeschau; dagegen nicht die Kosten der sich aus der U ntersuchung ergebenden möglichen Folgeanordnungen, wie zum Beispiel der Begasung. Denn, so tragen die Kommission und die Bundesregierung vor, derartige Maßnahmen werden nicht notwendigerweise bei jeder Einfuhr angeordnet.

3. Die Zollabfertigungskosten, die gewöhnlich als Agenturgebühren anfallen. Darin sind die von den deutschen Zollbehörden erhebbaren Zollabfertigungsgebühren nicht enthalten. Nach den Ausführungen der Kommission und der Bundesregierung fallen Zollabfertigungsgebühren nur an, wenn der Importeur die zollamtliche Abfertigung der Ware außerhalb des Amtsplatzes oder der Dienststunden wünscht.

Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang vor, daß die zuletzt erwähnte Gebühr wie auch die Pflanzenbeschaugebühr ihrer Natur nach Abgaben mit zollgleicher Wirkung und deshalb rechtswidrig seien. Ob das zutrifft, ist keine Frage, um deren Beantwortung das Hessische Finanzgericht den Gerichtshof ersucht hat. Deshalb mache ich hierzu auch keine Ausführungen.

Die beiden letzten nach einhelliger Meinung abzugsfähigen Kostenfaktoren waren:

4. Die deutsche Umsatzausgleichsteuer, welche Gegenstand des Rechtsstreits Wünsche war und die der Gerichtshof für abzugsfähig erachtete.

5. Die Frachtkosten von Emmerich nach Duisburg. Hier geht der Streit nur darum, in welchem Ausmaße diese Kosten abzugsfähig sind. Die Entscheidung darüber gehört zur Zuständigkeit des Hessischen Finanzgerichts — und nicht, jedenfalls nicht in diesem Verfahrensstadiuni — zu derjenigen des Gerichtshofes.

Es ist auch einhellige Meinung, daß zusätzlich zu diesen fünf Kostenfaktoren eine Handelsspanne zur Abgeltung der anteiligen Einfuhrgeschäftsunkosten und des Importeurgewinnes anzurechnen sei.

Meines Erachtens ist es nach den sich aus der Rechtssache Wünsche ergebenden Grundsätzen eindeutig, daß diese fünf Kostenfaktoren sowie die Handelsspanne bei der Berechnung des Schwellenpreises voll abzuziehen waren.

Der Streit über die Kosten der aufgrund der Pflanzenbeschau angeordneten Maßnahmen oder über die anfallenden deutschen Zollgebühren muß meiner Meinung nach von dem Hessischen Finanzgericht entschieden werden, denn dabei handelt es sich jeweils um die Frage, ob derartige Kosten in Zusammenhang mit jeder Einfuhr unvermeidlich entstehen. Die Beantwortung dieser Frage setzt die Anwendung des Gemeinschaftsrechts und nicht nur seine Auslegung voraus. Möglicherweise wird das Hessische Finanzgericht bei der Beantwortung der ersten dieser beiden Fragen seine eigene Entscheidung vom 19. Dezember 1972 in der Rechtssache VII 4/67 zugrunde legen. Danach waren die Begasungskosten bei der Berechnung des Schwellenpreises nicht zu berücksichtigen, weil sie nicht unvermeidlich bei jeder Einfuhr anfielen.

Zu den nächsten hier umstrittenen Ko-sten gehören die Bankspesen. Darunter fallen die durch die Aufnahme der Vertragsdokumente entstehenden Kosten. Sowohl die Kommission als auch die Bundesregierung räumen ein, daß einige dieser Kosten voll abzugsfähig gewesen seien, während das für andere nicht zutreffe, weil sie nicht unvermeidlich entstünden. Die Bundesregierung vertritt auch die Ansicht, daß die zur Finanzierung des Wareneinkaufs anfallenden Kosten nicht abzugsfähig seien, da sie vor dem Grenzübertritt der Ware anfielen und die vor dem Grenzübertritt entstandenen Kosten bereits in dem von der Kommission festgesetzten Frei-Grenze-Preis enthalten sein sollten.

Auch hier ist es meines Erachtens nicht Sache des Gerichtshofes, im einzelnen die dadurch aufgeworfenen Fragen zu beantworten. Andernfalls würde der Gerichtshof den Bereich der Auslegung der Gemeinschaftsverordnung verlassen und denjenigen ihrer Anwendung betreten. Meiner Meinung nach müßte die Feststellung des Gerichtshofes ausreichen, daß die bei der Berechnung des Schwellenpreises zu berücksichtigenden Kosten diejenigen sind, die jedem Einfuhrer bei der wirtschaftlichsten Art der Einfuhr entstehen, und nur diese.

Ich muß jedoch noch einige Ausruhrungen zu der besonderen Argumentation der Bundesregierung hinsichtlich der Finanzierungskosten machen. Insoweit ist meines Erachtens von vornherein darauf hinzuweisen, daß sich die Frage, auf die sich diese Argumentation bezieht, nur stellt, wenn das Hessische Finanzgericht tatsächlich feststellt, daß die Marktbedingungen zum Zeitpunkt des Entstehens dieser Streitfrage so beschaffen waren, daß jeder in die Bundesrepublik einführende Importeur die Waren unvermeidlich vor ihrer Ankunft an der Grenze zahlen mußte. In Ermangelung einer solchen Feststellung kann grundsätzlich keine Rede davon sein, irgendwelche Kosten für die Finanzierung der Ware vor diesem Zeitpunkt als abzugsfähig zu erachten.

Der Ausgangspunkt der Argumentation der Bundesregierung ist die Annahme, daß die Kommission bei der Festsetzung der Frei-Grenze-Preise alle vor der Ankunft der Ware an der Grenze entstandenen Kosten berücksichtigen müsse. Als Begründung für diese Annahme fuhrt die Bundesregierung die Rechtssache 17/72 Gesellschaft für Getreidehandel AG/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Slg. 1972, 1071) an. Soweit einschlägig, befand der Gerichtshof jedoch in dieser Sache, daß die Kommission bei der Festsetzung der Frei-Grenze-Preise die dem Exporteur entstandenen Kosten berücksichtigen muß. Der Gerichtshof machte aber keine Ausführung über die den Importeur treffenden Ko-sten. Wenn die Bezahlung der Ware gemäß einem Frei-Grenze-Preis-Vertrag vor ihrer Ankunft an der Grenze zu erfolgen hat, kann dies nach kaufmännischer Logik allenfalls zur Folge haben, daß sich der von dem Einführer sonst zu bezahlende Einkaufspreis verringert, denn die Kosten der Finanzierung des Warenwerts werden hierdurch früher vom Exporteur auf den Importeur abgewälzt. Meines Erachtens besteht das dem Argument der Bundesregierung zugrunde liegende Mißverständnis darin, daß diese meint, nach dem durch die Verordnung Nr. 19 errichteten System müsse die Berechnung der Schwellenpreise nach den Kosten vorgenommen werden, die dem Importeur zwischen der Ankunft der Ware an der Grenze und ihrem Verkauf auf der Großhandelsstufe entstehen. Meines Dafürhaltens war der Standort der Ware zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht das Entscheidende. Das Wesentliche des Systems bestand darin, daß der Richtpreis der gewünschte Preis war, zu dem ein hypothetischer Einführer an einen hypothetischen Großhändler in Duisburg verkaufen sollte, und der Schwellenpreis derjenige Preis war, zu dem jener Einführer von einem ausländischen Ausführer kaufen mußte, um nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten daran gehindert zu sein, unter dem Richtpreis zu verkaufen. Demnach muß der Unterschied zwischen dem Richtpreis und dem Schwellenpreis alle die dem Importeur im Zusammenhang .mit der hypothetischen Einfuhr entstehenden Kosten enthalten — und zwar unabhängig davon, wann und wo sie anfallen —, des weiteren (was die Bundesregierung auch einräumt) eine Spanne für Unkosten und Reingewinn. Wenn also 1963 die deutschen Importeure einheitlich für die einzuführende Ware tatsächlich vor deren Ankunft an der Grenze zahlen mußten, ist meines Erachtens für die sich daraus ergebenden Kosten bei der Berechnung der Schwellenpreise ein Abzug zu machen, andernfalls nicht.

Ich komme schließlich zu dem Punkt, über den die Meinungen der Kommission und der Bundesregierung in ihren schriftlichen Stellungnahmen am weitesten auseinandergingen und zu dem ich von dem Rechtsberater der Kommission in der mündlichen Verhandlung weitere Auskunft erbat. Es handelt sich hierbei um die dem Importeur entstehenden Kosten der Warenempfangskontrolle hinsichtlich Gewicht und Beschaffenheit der Ware zur Feststellung der Vertragskonformität.

Es scheint die einhellige Meinung der Klägerin, der Kommission und der Bundesregierung zu sein, daß eine derartige Kontrolle (im Gegensatz zu der nach deutschem Recht erforderlichen Pflanzenbeschau) erforderlich ist und die damit zusammenhängenden Kosten vom Importeur unvermeidlich getragen werden müssen. Nach den dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen ist nicht ganz klar, wo und wann diese Kontrolle bei der hypothetischen Einfuhr stattzufinden hatte, die nach meinem Vorschlag das einschlägige Kriterium liefert. Aber darauf kommt es nicht an, wenn meine bereits dargelegte Ansicht zutrifft, daß alle dem hypothetischen Importeur unvermeidlich entstehenden Kosten bei der Be-rechnung der Schwellenpreise — unabhängig davon, wann und wo sie entstehen — abzuziehen sind. In Ubereinstimmung mit dieser Auffassung waren Klägerin und Kommission gleichermaßen der Auffassung, daß diese Kontrollkosten abzuziehen waren. Die Bundesregierung war anderer Ansicht, da sie davon ausging, daß der hypothetische Verkauf der Ware an den Großhändler in Duisburg nach der Klausel Lieferung an das Lagerhaus, ohne Entladung erfolge und daß die Warenkontrolle bei der anschließenden Entladung stattfinde.

Interessanterweise enthielt die Verordnung Nr. 19 keine Vorschrift darüber, daß der hypothetische Verkauf in dieser Weise stattzufinden habe, obwohl jetzt eine derartige Bestimmung in der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates enthalten ist, deren Artikel 2 Absatz 3 bestimmt:

Der Richtpreis und der Grundinterventionspreis werden für Duisburg auf der Großhandelsstufe bei freier Anlieferung an das Lager, nicht abgeladen, festgesetzt.

Dennoch ging der Rechtsberater der Kommission während der Sitzung ausdrücklich davon aus, daß die Verordnung Nr. 19 von ihrem Sinn her eine ähnliche Bestimmung impliziere. Die Klägerin hat sich anscheinend stillschweigend dieser Ansicht angeschlossen, denn sie hat davon Abstand genommen, die Berücksichtigung der Entladungskosten in Duisburg als abzugsfähige Kosten bei der Berechnung der Schwellenpreise zu verlangen.

Wie dem auch sei, mir scheint, daß hier dem Argument der Bundesregierung derselbe Trugschluß zugrunde liegt wie den Ausführungen zu den Finanzierungskosten des Wareneinkaufs. Das entscheidende Merkmal ist nicht, wann für einen Importeur bestimmte Kosten anfallen, sondern, ob sie für ihn unvermeidlich entstehen. Wenn diese für ihn unvermeidlich sind, dann müssen sie in seinem Verkaufspreis auf dem Großhandelsmarkt in Duisburg erscheinen und sind folglich bei der Berechnung des entsprechenden Schwellenpreises zu berücksichtigen.

Ich sollte noch erwähnen, daß die schriftliche Stellungnahmen der Kommission und der Bundesregierung noch andere Kosten behandeln, wie diejenigen des Trocknens des Getreides, seiner Eosinierung oder anderer Denaturierungsmethoden. In den Stellungnahmen der Klägerin finde ich aber hierzu keinerlei Ausführungen. Daher nehme ich an, daß diese Kosten unabhängig von der Lage in einem früheren Verfahrensstadium nicht mehr umstritten sind. Aber selbst wenn diese Annahme falsch sein sollte, so gilt für diese Kosten nichts besonderes. Für sie sind dieselben Grundsätze anzuwenden, wie sie für die anderen von mir bereits erörterten Kosten gelten.

Daher bin ich der Auffassung, daß die von dem Hessischen Finanzgericht vorgelegte Frage wie folgt beantwortet werden muß:

Die Artikel 2 und 4 der Verordnung Nr. 19/62 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sind dahin auszulegen, daß sie voraussetzten, daß bei der Festsetzung des Schwellenpreises alle diejenigen Kosten zu berücksichtigen sind, welche einem seine Einfuhr auf die wirtschaftlichste Art durchführenden Importeur unvermeidlich entstehen, aber keine anderen.