Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.12.1973 – C-133/73

Schlussanträge des generalanwalts Gerhard Reischl

Vom 5. Dezember 1973

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dem von Herrn Bruns gegen die Kommission anhängig gemachten Gerichtsverfahren war dem gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung gestellten Antrag der Kommission folgend das Thema der mündlichen Verhandlung vom 24. Oktober auf Fragen der Zulässigkeit der Klage beschränkt. Auch in meinen Schlußanträgen habe ich demgemäß heute nur zu diesen Problemen des Verfahrens Stellung zu nehmen.

Gestatten Sie mir zuvor einige Bemerkungen zum Sachverhalt.

Herr Bruns ist im November 1958 in den Dienst der Kommission getreten. Er war zunächst in der Generaldirektion Personal und Verwaltung Leiter der Abteilung Statut. Seit November 1962 war er als Direktor der Gehaltsgruppe A 2 in der Generaldirektion Binnenmarkt tätig.

Am 25. August 1968 beantragte Herr Bruns, ihn mit Wirkung vom 1. Oktober 1969 aus dem Beamtenverhältnis zu entlassen. Diesem Antrag entsprach die Kommission. Herr Bruns wurde daraufhin ab 1. Oktober 1969 Vorstandsvorsitzender einer Versicherungsgesellschaft in der Bundesrepublik Deutschland.

Was die Abwicklung des Dienstverhältnisses angeht, so kam nach dem damals geltenden Personalstatut — dies ergibt sich aus seinem Artikel 77 in Verbindung mit Artikel 12 des Anhangs VIII — die Zahlung eines Abgangsgeldes anstelle künftiger Ruhegehaltsansprüche wegen der Länge der von Herrn Bruns zurückgelegten Dienstzeit nicht in Frage. Im Rahmen der Verhandlungen über die Revision des Personalstatuts hat der Ministerrat aber am 26. Juni 1969 den Beschluß gefaßt, insoweit Abweichungen vom Statut zuzulassen. Dieser Beschluß sah unter anderem vor, daß ein Beamter, der spätestens einen Monat nach Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung des Statuts endgültig aus dem Dienst ausscheidet und vor dem 1. Juli 1969 die in Artikel 12a des Anhangs VIII genannten Voraussetzungen erfüllt (also weniger als elf Dienstjahre abgeleistet hat), das in diesem Artikel vorgesehene Optionsrecht ausüben kann.

Auf diesen Text durch eine Hausmitteilung der Kommission aufmerksam gemacht und weil er die eben zitierten Voraussetzungen offensichtlich erfüllte, beantragte Herr Bruns in einem an die Generaldirektion Personal und Verwaltung gerichteten Schreiben vom 26. August 1969 die Zahlung von Abgangsgeld. Dem kam die Verwaltung nach. Eine endgültige Abrechnung erfolgte durch Schreiben vom 16. Februar 1970.

Schon im Jahr 1967 — dies wurde in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen erklärt — hatte Herr Bruns bei der Verwaltung der Kommission auch Anträge auf Regelung der Versorgung nach dem Statut gestellt, und zwar unter Berufung auf Artikel 107 des Personalstatuts sowie Artikel 11 des Anhangs VIII zum Personalstatut. Dazu muß man wissen, daß Artikel 107 die Anrechnung von Dienstjahren vorsieht für den Fall, daß ein Beamter wegen seines Eintritts in den Dienst der Gemeinschaften ganz oder teilweise auf in seinem Herkunftsland erworbene Versorgungsansprüche verzichten mußte. Artikel 11 Absatz 1 des Anhangs VIII zum Personalstatut betrifft den Fall der Übertragung des versicherungsmathematischen Gegenwertes eines bei der Gemeinschaft erworbenen Ruhegehaltsanspruchs auf die Pensionskasse der Einrichtung, in deren Dienst ein Beamter nach dem Ausscheiden aus dem Dienst der Gemeinschaften getreten ist, und Artikel 11 Absatz 2 regelt den umgekehrten Fall der Übertragung des versicherungsmathematischen Gegenwertes der vor dem Ausscheiden aus dem Dienst einer nationalen Verwaltung erworbenen Ruhegehaltsansprüche auf die Gemeinschaften. Zu diesen Bestimmungen sind am 2. Juli 1969 Durchführungsvorschriften der Kommission erlassen und dem Personal im Personalkurier vom 29. Juli 1969 bekanntgegeben worden, worauf — offenbar, weil der erste Hinweis in die Ferienzeit fiel — abermals im Personalkurier vom 16. Oktober 1969 aufmerksam gemacht wurde. In dieser Publikation hieß es auch: Die Anträge insbesondere auf Anwendung von Artikel 11 Absatz 1 und 2 des Anhangs VIII greifen in keiner Weise der endgültigen Entscheidung des Antragstellers vor, die dieser erst zu treffen hat, wenn das Gesamtergebnis der Prüfung feststeht. Davon will Herr Bruns erst nach seinem Ausscheiden aus dem Dienst erfahren haben. Jedenfalls wandte er sich in einem Schreiben vom 14. August 1971 an die Kommission und erklärte darin, er erhalte seine früheren Anträge zu Artikel 107 des Personalstatuts und zu Artikel 11 des Anhangs VIII aufrecht. Außerdem bat er um Mitteilung des Prüfungsergebnisses und stellte bis dahin das erhaltene Abgangsgeld zur Disposition der Kommission.

Die Generaldirektion Personal und Verwaltung antwortete darauf in einem Schreiben vom 14. September 1971. Sie bestätigte, daß die Anträge von Herrn Bruns vorlagen, und schickte ihm gleichzeitig neue Formulare zur Wiederholung der Anträge zu. Nach Einreichung dieser Anträge erhielt Herr Bruns in einem Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 21. Februar 1972 eine ausführliche Stellungnahme zu den bereits erwähnten Statutsbestimmungen und seinen Anträgen. Außerdem wurde ihm mitgeteilt, in welcher Weise der von ihm bei der Gemeinschaft erdiente Versorgungssatz, zu dem ihm früher schon Erklärungen gegeben worden waren, zu korrigieren sei.

Gestützt auf diesen Bescheid, und nachdem er auf Anfrage vom 20. März 1972 durch Schreiben vom 5. April 1972 zusätzlich Auskünfte über den Versorgungssatz, das dem Ruhegehalt zugrunde zu legende Grundgehalt und eventuelle Zulagen erhalten hatte, erklärte Herr Bruns in einem Brief vom 9. April 1972, er entscheide sich für Ruhegehalt anstelle des Abgangsgeldes, und er bitte um die Mitteilung des Betrages des Abgangsgeldes, der von ihm zurückzuzahlen sei. Als er dann geraume Zeit nichts mehr von der Kommission hörte, erinnerte er in einem Schreiben vom 1. September 1972 an sein Anliegen.

Weil auch dieses Schreiben ohne Antwort blieb, richtete er am 16. Oktober 1972 einen förmlichen Antrag gemäß Artikel 90 des Personalstatuts an die Kommission. Er zielte darauf ab, die Kommission solle entscheiden, daß Herr Bruns Anspruch auf Ruhegehalt nach der Dienstzeit mit Vollendung des 60. Lebensjahres habe und daß der ihm ohne rechtlichen Grund als Abgangsgeld gezahlte Betrag gemäß Artikel 85 des Statuts zurückzuerstatten sei. Ende des Jahres 1972 zahlte Herr Bruns von sich aus das Abgangsgeld an die Kommission zurück, womit, wie er in einem Brief vom 20. Januar 1973 erklärte, der letzte Halbsatz seines Antrags vom 16. Oktober 1972 hinfällig geworden sei. In Schreiben der Generaldirektion Personal und Verwaltung vom 5. Februar und 13. Februar 1973 erfuhr er daraufhin, eine Verpflichtung zur Zurückzahlung des Abgangsgeldes bestehe nicht. Außerdem wurde zu dem Schreiben der Generaldirektion Personal und Verwaltung vom 21. Februar 1972 erklärt, es habe lediglich Informationen zu den ausgefüllten Fragebogen geben sollen, es habe aber keine Option eingeräumt.

Da Herr Bruns auf seinen Antrag vom 16. Oktober 1972 keinen förmlichen Bescheid erhielt, was gemäß Artikel 90 des Beamtenstatuts eine Ablehnung des Antrags bedeutet, richtete er am 19. Februar 1973 gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Personalstatuts eine Beschwerde an die Kommission. In ihr verlangte er abermals eine Bestätigung dafür, daß er aufgrund seiner Dienstleistung bei der Kommission mit Vollendung des 60. Lebensjahres Anspruch auf ein nach der Dienstzeit bemessenes Ruhegehalt habe.

Darauf ging ihm schließlich als Antwort ein von einem Mitglied der Kommission unterzeichnetes Schreiben vom 19. März 1973 zu. In ihm ist ausgeführt, die Kommission habe zu Recht Abgangsgeld gezahlt, und dies habe zur Folge, daß Herr Bruns keinen Ruhegehaltsanspruch mehr geltend machen könne. Auch sei eine Anfechtung des Antrags vom 26. August 1969 wegen Irrtums nicht möglich. Zu dem Schreiben vom 16. Oktober 1972 wurde noch bemerkt, es habe die Klage frist nicht wahren können, vielmehr hätte sich Herr Bruns spätestens drei Monate nach Auszahlung des Abgangsgeldes bzw. nach Zustellung der endgültigen Abrechnung über das Abgangsgeld zur Wehr setzen müssen.

Dies gab Herrn Bruns Anlaß, am 16. Mai 1973 den Gerichtshof anzurufen. In seiner Klage stellte er die Anträge:

den bescheid vom 19. März 1973 aufzuheben;

festzustellen, daß er mit Vollendung des 60. Lebensjahres Anspruch auf ein nach der Dienstzeit bei der Kommission bemessenes Ruhegehalt habe und daß die von ihm an Versorgungs Statt empfangenen Leistungen zurückzuerstatten seien;

der Kommission aufzugeben, die genaue Höhe der zurückzuzahlenden Beträge mitzuteilen.

Die Kommission beharrt demgegenüber auf ihrer Ansicht, Herr Bruns könne ein derartiges Begehren im Klagewege jetzt nicht mehr verfolgen. Sie stellte daher den eingangs schon erwähnten Antrag, über die Zulässigkeit der Klage vorab zu entscheiden und die Unzulässigkeit der Klage festzustellen.

Im schriftlichen Verfahren hat die Kommission zu ihrem Antrag vor allem die These entwickelt, es sei dadurch, daß dem im Jahr 1969 gestellten Antrag des Klägers auf Zahlung von Abgangsgeld stattgegeben worden sei, genauer: mit der Zahlung des Abgangsgeldes, zumindest aber mit der endgültigen Abrechnung vom Februar 1970, eine definitive Entscheidung auch des Inhalts ergangen, daß dem Kläger Ruhegehaltsansprüche nicht zustehen. Dies habe im Sinne des Personalstatuts eine beschwerende Maßnahme dargestellt. Es hätte dagegen also seinerzeit Klage erhoben werden Können. Da dies nicht geschehen sei, müsse es dem Kläger verwehrt sein, im Jahr 1972 noch eine Klage einzubringen, die auf die Feststellung von Ruhegehaltsansprüchen gerichtet ist.

In der mündlichen Verhandlung wurde dazu noch eine Hilfsthese entwickelt. Ausgehend von der Annahme — so sagte die Kommission —, die Mitteilung des Ergebnisses der Prüfung der vom Kläger zu Artikel 107 des Personalstatuts und Artikel 11 des Anhangs VIII des Personalstatuts gestellten Anträge im Frühjahr 1972 sei rechtlich relevant (in Wahrheit ist die Kommission grundsätzlich der Auffassung, dieser Mitteilung komme keine Bedeutung zu), müsse das Schreiben des Klägers vom 9. April 1972 als Antrag im Sinne des Personalstatuts angesehen werden. Zumindest von diesem Antrag aus habe also die Berechnung der maßgeblichen Fristen zu erfolgen. Dies führe aber, da zu jener Zeit noch die Fristen des alten Personalstatuts in Kraft gewesen seien und dem Kläger eine Antwort auf seinen Antrag nicht zugegangen sei, zu der Erkenntnis, daß am 9. Juni 1972 eine ablehnende Entscheidung stillschweigend ergangen sei. Sie habe entweder unmittelbar in einer Frist von zwei Monaten angegriffen werden müssen, oder es habe wenigstens vor Ablauf dieser Frist eine Verwaltungsbeschwerde eingebracht werden müssen. Weder das eine noch das andere sei indessen geschehen. Zu einer Verwaltungsbeschwerde sei es vielmehr erst am 16. Oktober 1972 gekommen oder — wenn man das bereits erwähnte Erinnerungsschreiben des Klägers gelten läßt — am 1. September 1972, also nach Ablauf der maßgeblichen Frist. Selbst bei dieser Betrachtung komme man demnach nicht darum herum, die Klage als verspätet erhoben anzusehen.

Ein wichtiges Problem ist zunächst darin zu sehen, ob der vom Kläger eingereichte Antrag auf Abgangsgeld und die dazu getroffene Entscheidung tatsächlich definitiven Charakter auch im Sinne einer Ablehnung von Ruhegehaltsansprüchen haben.

Insofern sind meines Erachtens berechtigte Zweifel am Platze. Sie stützen sich darauf, daß zu jener Zeit auch Anträge des Klägers, seine Versorgungsregelung betreffend und gestützt auf die Artikel 107 des Personalstatuts und Artikel 11 des Anhangs VIII zum Personalstatut, vorlagen, und sie stützen sich weiter auf die Tatsache, daß zu solchen Anträgen in einer allgemeinen Verlautbarung der Kommission erklärt worden ist, die Antragsteller hätten eine endgültige Entscheidung erst zu treffen, wenn das Gesamtergebnis der Prüfung der Anträge feststehe. Auch kann schwerlich der Standpunkt gutgeheißen werden, alle diese Anträge seien für den Kläger praktisch ohne Bedeutung gewesen. Wenigstens die Übertragung des versicherungsmathematischen Gegenwertes seiner Ruhegehaltsansprüche gegen die Gemeinschaft auf die Einrichtung, in deren Dienste der Kläger nach seinem Ausscheiden aus der Gemeinschaft trat, also die Anwendung von Artikel 11 des Anhanges VIII, konnte in Betracht kommen. In Wahrheit freilich braucht dies im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht endgültig geklärt zu werden. Maßgeblich ist vielmehr, daß auch die Spitze der Generaldirektion Personal und Verwaltung diesen Standpunkt teilte. Das ergibt sich aus dem bereits erwähnten Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 14. September 1971, in dem es wörtlich heißt: Im übrigen stimme ich Ihrer Auffassung zu, daß eine Entscheidung zwischen Ruhegehaltsanspruch, Abgangsgeld und Übertragung des versicherungsmathematischen Gegenwertes auf eine außenstehende Versorgungskasse endgültig erst getroffen werden kann, wenn Klarheit über die einzelnen Möglichkeiten und das Gesamtergebnis besteht. Die Verwaltung wird deshalb nach Eingang der beiliegenden Fragebogen die entsprechenden Feststellungen treffen und sie Ihnen mitteilen. Eine entsprechende Klarstellung wurde noch einmal vorgenommen bei der Mitteilung des Prüfungsergebnisses in dem Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 21. Februar 1972. Hier heißt es einmal zu Artikel 11 Absatz 1 des Anhanges VIII, daß die Ingangsetzung dieses Verfahrens vor allem anderen die Rückzahlung des seinerzeit bereits angewiesenen Abgangsgeldes an die Gemeinschaften erfordere. Weiter führt das Schreiben aus: Die Verwirklichung Ihres Anspruchs auf ein Ruhegehalt nach der Dienstzeit setzt jedoch ebenfalls die Wiedereinzahlung des seinerzeit angewiesenen Abgangsgeldes an die Gemeinschaften voraus … Außerdem müßten Sie ausdrücklich erklären, von Ihrem Antrag auf Übertragung Ihrer Ansprüche gemäß Artikel 11 Absatz 1 Anhang VIII zum Statut auf Ihre neue Versorgungseinrichtung zurückzutreten. Schließlich ist noch der Schlußsatz dieses Schreibens interessant, der besagt: Ich hoffe, Ihnen mit diesen Ausführungen die verschiedenen Fälle und Möglichkeiten hinreichend dargelegt zu haben, um Ihnen eine Entscheidung zwischen der Wiedereinzahlung des Abgangsgeldes und Wahl des Ruhegehaltes nach der Dienstzeit, der Wiedereinzahlung des Abgangsgeldes und Wahl der Übertragung Ihrer Ansprüche auf Ihre jetzt zuständige Versicherungskasse und schließlich der Rückbehaltung des seinerzeit angewiesenen Abgangsgeldes zu ermöglichen.

Daraus ist in der Tat zu schließen, daß die Verwaltung der Kommission selbst den Standpunkt vertrat, für den Kläger sei eine Option noch offen. Da diese Ansicht überdies nicht offensichtlich abwegig erscheint und da eine Korrektur (hält man sie überhaupt für zulässig) allenfalls in dem Schreiben vom 13. Februar 1973 erfolgte, d. h. — wie gleich zu zeigen sein wird — für die jetzt maßgeblichen Vorgänge zu spät, läßt sich folglich als wesentliches Zwischenergebnis nur festhalten: Es kann keine Rede davon sein, daß eine definitive, anfechtbare Entscheidung über die Ruhegehaltsansprüche des Klägers schon im Jahr 1969 oder 1970 vorlag. Nach den Äußerungen der Verwaltungsspitze selbst, auf die ein Beamter sich nach den Grundsätzen von Treu und Glauben verlassen darf, war eine endgültige Option für den Kläger vielmehr erst im Frühjahr 1972 fällig. Von diesem Zeitpunkt ist daher bei der Prüfung der Zulässigkeit der Klage auszugehen.

Verfährt man so, so stellt sich als nächstes die Frage — und damit komme ich zu der Hilfsthese der Kommission —, ob es zutreffend ist, in dem Schreiben des Klägers vom 9. April 1972 einen Antrag im Sinne des Personalstatuts zu erblikken, der Fristen in Gang gesetzt hat. Auch in dieser Hinsicht habe ich jedoch starke Bedenken, der Argumentation der Kommission zu folgen.

Dabei ist für mich wesentlich, daß der Kläger im Frühjahr 1972 eine Option zu erklären hatte. Dies stellt nach richtiger Auffassung eine einseitige Entscheidung dar. Aufgrund der vorhergegangenen Mitteilung der Verwaltung lag danach das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Kommission endgültig fest, war — wenn man so will — seine Konkretisierung eingetreten. Für die Richtigkeit dieser Ansicht kann — wie es der Kläger getan hat — auf die Verlautbarung der Kommission im Personalkurier von Oktober 1969 hingewiesen werden, namentlich auf die Tatsache, daß dort von einer endgültigen Entscheidung des Antragstellers die Rede ist. Dagegen spricht auch nicht der Umstand, daß der Kläger in dem Schreiben vom 9. April 1972 die Bitte ausgesprochen hat, ihm den genauen Betrag des zurückzuzahlenden Abgangsgeldes in belgischen Franken mitzuteilen. Sie hätte nämlich ebensogut unterbleiben können, denn alles, was nach der einseitigen Erklärung des Klägers vom 9. April 1972 zu geschehen hatte, war reiner Verwaltungsvollzug.

Ist aber — wie gezeigt — in dem Schreiben vom 9. April 1972 nicht ein Antrag im Sinne von Artikel 90 des Personalstatuts zu erblicken, so liefen von diesem Zeitpunkt an auch keine Fristen aufgrund der genannten Bestimmung. Der Kläger konnte vielmehr später jederzeit, nachdem er erkannte, daß die Verwaltung seine Entscheidung nicht respektierte und die erforderlichen Konsequenzen daraus nicht zog, mit Hilfe eines einfachen Feststellungsantrages auf eine Klärung des Rechtsverhältnisses dringen. Das hat er mit seinem Antrag nach Artikel 90 des Personalstatuts am 16. Oktober 1972 getan. In diesem Zeitpunkt beginnen also die förmlichen Auseinandersetzungen mit der Verwaltung zur Klärung des strittigen Problems.

Die Klage ist also dann zulässig, wenn sie, von da an gerechnet, fristgerecht erhoben worden ist.

Nach dem neuen, damals schon geltenden Personalstatut (vgl. Art. 87 der Verordnung des Rates vom 30.6. 1972) lief von der Einreichung des Antrags an zunächst eine Frist von vier Monaten. An deren Ende wird bei Untätigkeit der Verwaltung fingiert, daß die Verwaltung negativ entschieden hat. Eine stillschweigende Ablehnungsentscheidung lag also am 16. Februar 1973 vor. Gegen diese Entscheidung konnte in einer Frist von drei Monaten förmliche Beschwerde eingelegt werden, was durch eine Eingabe des Klägers vom 19. Februar 1973 geschehen ist. Hierauf hat die Kommission ausdrücklich reagiert, nämlich durch den Bescheid vom 19. März 1973, und dagegen wiederum hat sich Herr Bruns rechtzeitig, d. h. vor Ablauf von drei Monaten, mit der am 16. Mai 1973 erhobenen Klage zur Wehr gesetzt. Von einer verspäteten Einleitung des Gerichtsverfahrens kann somit nicht die Rede sein.

Da im übrigen auch irgendwelche Bedenken bezüglich der Formulierung der Klageanträge, die ich eingangs zitiert habe, nicht zu erkennen sind, muß insgesamt festgestellt werden, daß die Klage zulässig ist.

Abschließend schlage ich demgemäß vor, die Einwendung der Kommission zurückzuweisen und die Klage ausdrücklich für zulässig zu erklären. Da mit dieser Entscheidung das Verfahren nicht abgeschlossen ist. vom Präsidenten vielmehr neue Fristen für seine Fortsetzung zu bestimmen sind, bedarf es jetzt keiner Kostenentscheidung. Diese kann vielmehr dem Endurteil vorbehalten bleiben, vorausgesetzt, daß es dazu überhaupt kommt und das Verfahren sich nach der Klärung der Zulässigkeitsfragen nicht durch Einigung der Parteien erledigt.