Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.07.1974 – C-177/73

Schlussanträge des Generalanwalts Henri Mayras

vom 4. Juli 1974

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

I — Zum Sachverhalt

Bei den Herren Reinarz und Becker (Verbundene Rechtssachen 177/73 und 5/74 und Rechtssache 10/74) handelt es sich um ehemalige Beamte der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, die im Jahre 1952 beziehungsweise 1953 in den Dienst dieser Gemeinschaft getreten sind.

Zunächst war für sie das 1956 in Kraft getretene erste Personalstatut jener Gemeinschaft maßgebend, danach wurden sie auf das vom Rat 1962 erlassene Statut übergeleitet. Herr Reinarz wurde in die Besoldungsgruppe A 2 und Herr Bekker in die Besoldungsgruppe A 4 neueingestuft.

Im Jahre 1968 blieben beide un Amt, aber von nun an im Dienst der gemeinsamen Kommission in Brüssel.

Mit Verordnung Nr. 2530/72 vom 4. Dezember 1972 hat der Rat wegen des Beitritts neuer Mitgliedstaaten Sondermaßnahmen über das endgültige Ausscheiden von leitenden Beamten aus dem Dienst erlassen, um so zum einen die Einstellung von Angehörigen dieser Staaten zu ermöglichen und zum anderen gleichzeitig das Ausscheiden aus dem Dienst von Beamten der Besoldungsgruppen A 1 bis A 5 noch vor Erreichen der Altersgrenze unter unbestritten günstigen Bedingungen zu erleichtern.

Auf ihren Antrag hin wurde diese Regelung auf die Herren Reinarz und Becker angewandt. Sie erhielten die Erlaubnis, ihren Dienst am 30. April beziehungsweise 1. Mai 1973 zu beenden.

Beide konnten bei ihrem Ausscheiden aus dem Dienst die Zahlung einer Wiedereinrichtungsbeihilfe beanspruchen, die ursprünglich in Artikel 12 der Personalordnung der EGKS von 1956 geregelt war und die, allerdings mit unterschiedlichen Modalitäten, im Statut von 1962 und 1968 beibehalten wurde; Voraussetzung ist unter anderem der von den Betroffenen zu erbringende Nachweis, daß sie nach ihrem Ausscheiden aus dem Dienst an einem Ort Wohnung genommen haben, der von dem Ort ihrer dienstlichen Verwendung mindestens 70 km entfernt ist.

Hinsichtlich der Höhe dieser Beihilfe kam es zu einem Streit mit der Kommission.

Die von den beiden ehemaligen Beamten erhobenen Klagen verfolgen den gleichen Zweck; lediglich bei den Klagen von Herrn Reinarz stellen sich besondere Zulässigkeitsfragen. Mit den Klagen wird die Feststellung begehrt, daß die Kläger gemäß Artikel 99 Absatz 3 des Statuts von 1962 in Verbindung mit Artikel 12 der früheren Personalordnung der EGKS von 1956 eine Wiedereinrichtungsbeihilfe in Höhe des vierfachen Betrags ihres zuletzt während ihres aktiven Dienstes empfangenen Monatsgrundgehalts beanspruchen können, obwohl das jetzt geltende Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (Anhang VII Art. 6), das in diesem Punkt mit der entsprechenden Vorschrift des Statuts von 1962 übereinstimmt, den Betrag der Wiedereinrichtungsbeihilfe bei einem Beamten, der Familienvorstand ist, auf das Doppelte des Monatsgrundgehalts begrenzt, das der Beamte am Tage seines endgültigen Ausscheidens aus dem Dienst bezog.

Der Kern des durch die Klagen aufgeworfenen Problems ist demnach die Auslegung von Artikel 99 Absatz 3 des Statuts von 1962, der im Rahmen der Übergangs- und Schlußbestimmungen folgendes vorschreibt:

Abweichend von Anhang VII Artikel 6 darf der Betrag der Wiedereinrichtungsbeihilfe eines Bediensteten, der gemäß Artikel 93 als Beamter übernommen wurde und der nach Inkrafttreten dieses Statuts aus dem Dienst ausscheidet, nicht unter dem Betrag liegen, den der Beamte gemäß Artikel 12 der bisherigen Personalordnung der EGKS erhalten hätte.

Bevor ich jedoch zu diesem Problem Stellung nehme, sind zunächst die von der Kommission gegenüber den Klagen von Herrn Reinarz erhobenen prozeßhindernden Einreden zu untersuchen.

II — Zur Zulässigkeit der Klagen 177/73 und 5/74

Herr Reinarz hat seine zum 1. Mai 1973 wirksam werdende Stellenenthebung erst gar nicht abgewartet, um sich beim Generaldirektor für Personal nach den Kriterien zu erkundigen, die nach dessen Ansicht bei der Berechnung des Betrags der Wiedereinrichtungsbeihilfe zugrunde zu legen seien. Ohne die Beihilfe förmlich zu beantragen, hat er also bereits am 30. März die Frage nach der Auslegung der fraglichen Bestimmungen gestellt, wobei er die Ansicht vertrat, seine Beihilfe müsse das Vierfache des Monatsgrundgehalts betragen.

Mit Schreiben vom 10. Mai desselben Jahres teilte die Kommission dem Kläger mit:

… Artikel 99 Absatz 3 des früher geltenden Statuts der Beamten der EGKS verfolgt lediglich das Ziel, den Beamten, auf die dieses Statut seinerzeit Anwendung fand, die Vorteile zu sichern, die ihnen bei ihrem Ausscheiden aus dem Dienst vor dem 1. Januar 1962 zugestanden hätten. Die für diesen Fall geltende statutsrechtliche Regelung sah aber auch die Anwendung bestimmter Gehaltstabellen vor, wie sie bis zum 31. Dezember 1961 in Kraft waren.

Mit anderen Worten, die Verwaltung berief sich dem Kläger gegenüber auf eine Auslegung, wonach die Regelung des Artikels 12 der früheren Personalordnung auf den Gehaltstabellen fußte, die vor dem Inkrafttreten des Statuts von 1962 galten. Ein ehemaliger EGKS-Bediensteter kann danach eine Wiedereinrichtungsbeihilfe nur in Höhe des vierfachen Betrags des nach diesen Gehaltstabellen berechneten Monatsgrundgehalts beanspruchen.

Da er in dem Schreiben eine ihn beschwerende Maßnahme erblickte, reichte der Kläger am 30. Juni 1973 beim Präsidenten der Kommission eine Beschwerde ein.

Diese wurde nicht ausdrücklich beschieden, weshalb der Kläger am 26. Oktober 1973 gegen die sich aus dem Schweigen der Verwaltung ergebende Entscheidung eine erste Klage erhoben hat.

Gegen diese erste Klage wendet die Kommission im Hinblick auf die in Artikel 91 Absatz 2 Statut aufgestellten Voraussetzungen ein, sie sei verfrüht erhoben worden.

Selbst wenn man unterstellt, daß die in dieser Vorschrift festgesetzte Viermonatsfrist, bei deren Ablauf die unterlassene Bescheidung einer Beschwerde als stillschweigende Entscheidung gilt, am 30. Juni 1973 — dem Tag der Einreichung der Beschwerde — zu laufen begonnen hat, hätte eine derartige Entscheidung erst am 1. November vorgelegen, das heißt zu einem nach der Klageerhebung liegenden Zeitpunkt. Die Klage war sonach offensichtlich verfrüht; ich teile daher die Meinung der Kommission, daß sie in dieser Form zulässig ist, und beantrage deshalb, sie aus diesem Grund abzuweisen.

Am 30. Januar 1974 hat Herr Reinarz jedoch eine weitere Klage erhoben, mit der er die gleichen Anträge stellte wie mit der ersten. Zu diesem Zeitpunkt lag die stillschweigende ablehnende Entscheidung offensichtlich vor. Die zweite Klage ist innerhalb der in Artikel 91 des Beamtenstatuts vorgesehenen Frist eingereicht worden. Somit bestehen zumindest in diesem Punkt keine Bedenken gegen die Zulässigkeit.

Die Beklagte erhebt jedoch gegenüber dieser Klage eine neue prozeßhindernde Einrede.

Sie macht zum einen geltend, es fehle an einem gegenwärtigen Rechtsschutzinteresse des Klägers, die Gewährung einer Wiedereinrichtungsbeihilfe zu verlangen, da er im Augenblick der Klageerhebung seinen früheren Wohnsitz noch nicht aufgegeben hatte. Zum anderen stelle das Schreiben des Direktors für Personal vom 10. Mai 1973, das Anlaß des Rechtsstreits sei, bloß eine Antwort auf ein Auskunftsverlangen dar. Es sei daher nur eine vorbereitende Handlung zu einer möglicherweise später ergehenden Entscheidung gewesen, in der keine den Kläger beschwerende Maßnahme erblickt werden könne.

Der zum ersten Punkt vorgetragenen Argumentation der Kommission kann ich mich nicht anschließen. Es steht fest, daß jeder endgültig aus dem Dienst ausscheidende Beamte die Festsetzung der Wiedereinrichtungsbeihilfe verlangen kann, sobald er ausgeschieden ist, selbst wenn er zu diesem Zeitpunkt seinen aus dienstlichen Gründen genommenen Wohnsitz noch nicht aufgegeben, sondern lediglich die Absicht hat, dies zu tun. Im übrigen geht im vorliegenden Fall aus den Prozeßakten hervor, daß Herr Reinarz seinen ursprünglichen Wohnsitz tatsächlich aufgegeben hat, um sich in Kanada niederzulassen.

Das Erfordernis der tatsächlichen Wohnsitzverlegung kann erst im Augenblick der Abrechnung und Auszahlung der Wiedereinrichtungsbeihilfe geltend gemacht werden.

Was dagegen den zweiten Punkt anbelangt, so zeigt schon der Wortlaut seines am 30. März 1973 an den Generaldirektor für Personal gerichteten Schreibens eindeutig, daß der Kläger seinerzeit nicht die Festsetzung der Wiedereinrichtungsbeihilfe beantragt, sondern sich damit begnügt hat, eine Auslegung der geltenden Vorschriften vorzutragen, auf die sich sein späterer etwaiger Anspruch auf eine Beihilfe in Höhe des Vierfachen eines Monatsgrundgehalts stützen ließ. Sein Schreiben schloß im übrigen wie folgt: Daher würde ich es begrüßen, wenn die von Ihnen schließlich zu gebende Auslegung einen mehr authentischen Charakter haben könnte.

Der Kläger hat also von der Kommission lediglich verlangt, einen bestimmten Rechtsstandpunkt einzunehmen, sich dabei aber für den Fall, daß ihm ein günstiger Bescheid erteilt würde, vorbehalten, sich auf diesen Bescheid zu stützen, um die Festsetzung der Wiedereinrichtungsbeihilfe nach den Kriterien zu verlangen, die er für Rechtens hielt. Ich neige daher zu der Annahme, daß in dem Bescheid der Verwaltung, der sicherlich keine vollziehbare Entscheidung darstellt, kein anfechtbarer Verwaltungsakt erblickt werden kann.

Demzufolge müßten Sie strenggenommen die zweite Klage von Herrn Reinarz ebenfalls als unzulässig abweisen.

In der Frage der Begründetheit, also der Auslegung von Artikel 99 Absatz 3, führt mein Gutachten in der Rechtssache Bekker jedoch zu dem Vorschlag, dessen Ansprüche abzulehnen.

Daher frage ich mich, ob Sie nicht ebenso den Fall Reinarz entscheiden und die Anträge in der Rechtssache 5/74 gleichfalls als unbegründet abweisen können, wodurch sich ein Prozeßurteil erübrigen würde. Diesen Lösungsvorschlag möchte ich im Ergebnis dem Gerichtshof nahelegen: Er hätte den Vorteil, den Rechtsstreit zwischen der Kommission und Herrn Reinarz endgültig zu beenden und es so zu vermeiden, daß der Kläger angesichts eines bloßen Prozeßurteils gute Gründe zu haben glaubt, die Entscheidung, mit der die Verwaltung die Auszahlung seiner Wiedereinrichtungsbeihilfe verfügt hat, anzufechten und eine dritte Klage einzureichen.

III — Zur Begründetheit

Ich möchte mit den Ansprüchen der beiden Kläger in gleicher Weise verfahren, denn ihre Klageanträge laufen auf dasselbe hinaus; auch liegt ihrer Argumentation dieselbe Auffassung von den wohlerworbenen Rechten zugrunde.

Die Kläger sind der Ansicht, daß für sie beide als ehemalige Beamte der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl das Statut von 1956 galt, sei aufgrund der ausdrücklichen Bestimmungen der Artikel 92 und 99 des neuen Statuts der Beamten dieser Gemeinschaft ihr Anspruch auf Leistungen, die ihnen nach dem früheren Statut zustanden, erhalten geblieben, als mit Wirkung vom 1. Januar 1962 das neue Statut auf sie Anwendung fand.

Sie vertreten insbesondere die Auffassung, ihnen stehe die Wiedereinrichtungsbeihilfe so zu, wie sie ursprünglich in Artikel 12 der Personalordnung von 1956 geregelt gewesen sei, die den Betrag der Beihilfe auf das Vierfache des Monatsgrundgehalts festgesetzt habe.

Zwar bestreiten sie nicht, daß das Statut von 1962 diesen Betrag auf zwei Monatsgrundgehälter gekürzt hat, meinen aber, die neuen Vorschriften, die nur für nach dem Inkrafttreten des neuen Statuts eingestellte Bedienstete Geltung hätten, könnten den bisherigen Bediensteten der Gemeinschaft für Kohle und Stahl, denen die Rechtsvorteile aus dem früheren Statut gewährt worden seien, nicht entgegengehalten werden.

Meine Herren, diese Auffassung kollidiert mit einem Grundsatz, den Sie in ständiger Rechtsprechung vertreten haben und der auf der Natur der rechtlichen Bindung zwischen dem Beamten und dem Gemeinschaftsorgan beruht.

Diese Bindung ist durch Verordnung geregelt, sie ist statutarischer und ihrem Wesen nach nicht vertraglicher Natur.

Daher darf die Verwaltung zum einen die Statutsbestimmungen jederzeit so ändern, wie sie es im dienstlichen Interesse für geboten hält, zumindest sofern sie nur mit Wirkung für die Zukunft entscheidet und den beschlossenen Verordnungstexten keine rückwirkende Kraft verleiht; zum anderen stehen einem Beamten nur dann wohlerworbene Rechte zu, wenn die anspruchsbegründenden Tatsachen unter der Geltung eines bestimmten Statuts eingetreten sind und zeitlich vor der von dem Gemeinschaftsorgan beschlossenen Änderung liegen.

Die Anwendung dieser Rechtssätze auf die vorliegenden Klagen wirft meines Erachtens keine Schwierigkeiten auf.

Die Regelung der Wiedereinrichtungsbeihilfe konnte als Bestandteil des Statuts, wie 1962 geschehen, zulässigerweise geändert werden, ohne daß dadurch die Rechte der Beamten im aktiven Dienst beeinträchtigt wurden. Nur die Beamten, die vor dem Inkrafttreten des neuen Statuts endgültig aus dem Dienst geschieden waren, hatten individuell einen Anspruch auf eine nach Artikel 12 der früheren Personalordnung berechnete Wiedereinrichtungsbeihilfe erworben, den sie geltend machen konnten.

Für diejenigen Beamten dagegen, die wie die Herren Reinarz und Becker im aktiven Dienst blieben und übernommen wurden, galten ipso jure die neuen Statutsbestimmungen, insbesondere die geänderte Regelung der Wiedereinrichtungsbeihilfe, und zwar sowohl hinsichtlich der Berechnung ihrer Höhe als auch hinsichtlich der Modalitäten ihrer Gewährung.

Hätte der Rat nicht die in Artikel 99 Absatz 3 enthaltene Ubergangslösung getroffen, so kann meines Erachtens kein Zweifel daran bestehen, daß die Kläger — selbst wenn sie nur einige Tage oder Wochen nach dem Inkrafttreten des neuen Statuts aus dem Dienst geschieden wären — Rechtens nur eme nach den neuen Vorschriften des Artikels 6 des Anhangs VII berechnete Wiedereinrichtungsbeihilfe hätten beanspruchen können, das heißt einen Betrag in Höhe von zwei Monatsgrundgehältern.

Welchen Zweck verfolgt nun Artikel 99 Absatz 3?

Nicht, wie die Kläger meinen, den bisherigen Beamten der EGKS einen unbedingten Anspruch auf eine Wiedereinrichtungsbeihilfe in Höhe von vier Monatsgrundgehältern zu erhalten, sondern nur, zugunsten dieser Bediensteten eine günstigere Ubergangsregelung einzuführen, als sie die sofortige und uneingeschränkte Anwendung des neuen Statuts dargestellt hätte. Um dies zu erreichen, hat Artikel 99 ausdrücklich vorgesehen, daß die zu gewährende Wiedereinrichtungsbeihilfe nicht unter dem Betrag liegen darf, den der Beamte nach dem bisherigen Artikel 12 erhalten hätte.

Diese Fassung bedeutet nicht, daß zugunsten des in Betracht kommenden Personenkreises die frühere Regelung in allen ihren Auswirkungen schlechthin beibehalten werden sollte, sondern sie stellt eine einfache Schutzvorschrift dar.

Wenn unter Berücksichtigung der seit dem 1. Januar 1962 geltenden neuen Gehaltstabellen der Betrag der Wiedereinrichtungsbeihilfe, der zwei Monatsgrundgehältern entspricht, geringer ausfällt als der Betrag, der gleich dem Vierfachen eines nach den früheren Gehaltstabellen berechneten Monatsgrundgehalts derselben Besoldungsgruppe ist, dann erlaubt es diese Vorschrift, dem betreffenden Beamten die günstigere Regelung zuteil werden zu lassen.

Artikel 99 Absatz 3 gibt aber mit Sicherheit nicht die Möglichkeit — und hat dies niemals bezweckt —, die Vorteile von zwei zeitlich aufeinanderfolgenden Statutsregelungen zu kumulieren, das heißt, dem früheren Artikel 12 der Personalordnung die Berechnungsgrundlage, also vier Monatsgehälter, und gleichzeitig dem jetzigen Statut die Höhe des Gehalts zu entnehmen, das sich aus den neuen Gehaltstabellen ergibt.

Eine derartige Auslegung wäre nicht nur offensichtlich bereits durch den Wortlaut des Artikels 99 ausgeschlossen, sondern würde auch einen erheblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit zwischen demselben Statut unterworfenen Beamten bedeuten.

Die Übergangsregelung sollte sich tatsächlich nur so lange auswirken, wie die Gehälter nach den neuen Tabellen nicht das Doppelte der Gehälter erreicht hatten, die vor dem 1. Januar 1962 galten.

Von dem Zeitpunkt an jedoch, als die neuen Gehälter im Zuge der mit dem Ansteigen der Lebenshaltungskosten und der schrittweisen Anhebung der Kaufkraft der Beamten begründeten jährlichen Erhöhungen mehr als das Doppelte der vor 1962 geltenden Gehälter ausmachten, konnte offensichtlich die Schutzvorschrift vernünftigerweise keine Anwendung mehr finden.

Seither hat sich deshalb eine Verwaltungsübung herausgebildet, der die Organe der Gemeinschaft — Hohe Behörde und Kommission der Europäischen Gemeinschaft — stets gefolgt sind: Meines Wissens ist die Artikel 99 Absatz 3 gege bene Auslegung, die ich billige, außer in einem Falle von den mindestens etwa hundert Beamten, auf die sie Anwendung fand, nicht angefochten worden..

Gewiß ist das bloße Vorhandensein dieser Übung noch keine Rechtsquelle; hätte die Verwaltung rechtswidrig, nicht statutsgemäß gehandelt, so wäre der Umstand allein, daß keine zulässige Klage erhoben wurde, für mich kein ausreichender Grund, die Auffassung der Verwaltung zu teilen.

Die von der Verwaltung gegebene Auslegung scheint mir aber, wie ich dargelegt habe, sowohl dem Buchstaben als auch dem Zweck des Artikels 99 Absatz 3 gerecht zu werden.

Daher kann ich Ihnen nur vorschlagen, sich dieser Auffassung anzuschließen.

Ich beantrage daher,

1. die von Herrn Reinarz in der Rechtssache 177/73 erhobene Klage als unzulässig abzuweisen;

2. die vom selben Kläger erhobene Klage 5/74 und die Klage 10/74 des Herrn Becker als unbegründet abzuweisen;

3. zu erkennen, daß jede Partei ihre eigenen Auslagen trägt.