Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.02.1975 – C-189/73

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 25. Februar 1975

Herr Präsident.

meine Herren Richter!

Sachverbalt

Am 1. März 1961 wurde Herr Van Reenen von der Euratom-Kommission mit der Besoldungsgruppe B 2 eingestellt. Am 1. November 1963 rückte er in Besoldungsgruppe B 1 auf.

Im Oktober folgenden Jahres wurde er in der Forschungsanstalt Petten mit den Aufgaben des Leiters des Büros für örtliche Angelegenheiten beauftragt. Am 1. Juli 1969 wurde er Leiter des Büros Innere Verwaltung und Personalangelegenheiten, das zur Abteilung Verwaltung und Personal gehört.

Der Leiter dieser Dienststelle — seinerzeit Herr Van Westen — war ein Beamter der Besoldungsgruppe A 4.

Einige Monate später, im Februar 1970, wurde dieser zum Leiter der Abteilung Verwaltung, Finanzen und allgemeiner technischer Dienst befördert. In seinen früheren Tätigkeiten wurde er nicht durch einen anderen Beamten der Laufbahngruppe A ersetzt.

Dadurch ergab sich, daß ein Teil seiner früheren Aufgaben seither faktisch von Herrn Van Reenen, übrigens mit dessen Einverständnis, wahrgenommen wurden.

Trotz dieser Tatsache wurde er nicht offiziell mit der vorübergehenden Verwaltung des Amtes seines früheren Abteilungsleiters beauftragt, da es gegen Artikel 7 des Statuts verstößt, wenn ein Beamter vorübergehend einen Dienstposten verwaltet, der zu einer höheren Laufbahngruppe als seiner eigenen gehört.

Dies war vorliegend jedoch der Fall: Der Kläger war in der Laufbahngruppe B; er konnte nicht ohne Verstoß gegen das Statut mit der vorübergehenden Verwaltung eines Dienstpostens der Laufbahngruppe A betraut werden.

Nachdem diese Situation indessen andauerte — jedenfalls noch bis zum Beginn des vorliegenden Verfahrens —, glaubte der Kläger, wie er sagte, unter Berücksichtigung der Bedeutung der von ihm tatsächlich ausgeübten Aufgaben und seiner Hochschuldiplome, einen Anspruch auf Ernennung in die Laufbahngruppe A zu haben.

Bereits 1962 und erneut im Jahre 1963 trat er in diesem Sinne an den Generaldirektor für Verwaltung und Personal heran. Seine Anträge wurden abgewiesen.

Im April 1966 wiederholte der Kläger beim Leiter der Forschungsanstalt Petten seinen Antrag auf Ernennung in Laufbahngruppe A. Er erklärte sich bereit, sich nötigenfalls den Prüfungen eines internen Auswahlverfahrens zu unterziehen.

Es steht in der Tat fest, daß nach Artikel 45 Absatz 2 des Statutes der Zugang eines Beamten zu einer Laufbahn einer höheren Laufbahngruppe nur nach erfolgreicher Teilnahme an einem Auswahlverfahren möglich ist, das zur Besetzung von Planstellen dieser Laufbahngruppe eröffnet wurde.

Der Kläger, der also weiterhin Aufgaben der Laufbahngruppe A ausübte, wartete noch mehrere Jahre ab, bis er sich bei zwei internen Auswahlverfahren bewarb, die für den Zugang zu Planstellen der Laufbahngruppe A durchgeführt wurden.

So nahm er am Auswahlverfahren KOM/A/264 teil, das im November 1971 eröffnet wurde, und dann am Auswahlverfahren KOM/576/70, das den Zugang zur Planstelle eines Verwaltungsrates der Besoldungsgruppe A 7/A 6 in der Forschungsanstalt Ispra des Gemeinsamen Forschungszentrums eröffnete.

Leider wurde Herr Van Reenen nicht einmal zur mündlichen Prüfung des ersten Auswahlverfahrens zugelassen. Ferner wurde er vom Prüfungsausschuß des zweiten Auswahlverfahrens nicht in das Verzeichnis der geeigneten Bewerber aufgenommen, weil seine Kenntnisse als unzureichend angesehen wurden.

Trotz dieser Fehlschläge gab der Kläger nicht klein bei; am 4. Oktober 1972 bat er erneut um seine Ernennung in Laufbahngruppe A.

Sein Antrag blieb zunächst unbeantwortet, und erst nach einer Verwaltungsbeschwerde, auf die ich gleich zurückkommen werde, wurde ihm fast ein Jahr später schließlich am 10. September 1973 im Namen der Kommission ausdrücklich ein ablehnender Bescheid erteilt.

Am darauffolgenden 14. Dezember erhob Herr Van Reenen beim Gerichtshof eine Klage mit im wesentlichen folgenden beiden Anträgen:

Aufhebung des ablehnenden Bescheids und demgemäß Feststellung, daß er einen Anspruch auf Zugang zur Laufbahngruppe A habe;

ferner Verurteilung der Kommission zum Ersatz des materiellen und immateriellen Schadens, der ihm dadurch entstanden sei, daß die Beklagte es unterlassen hat, seine Einstufung in Laufbahngruppe A zumindest zum 1. Februar 1970 zu gewährleisten.

Insoweit beruft er sich auf einen Amtsfehler. Er argumentiert also mit einer außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft, die aus einem rechtswidrigen Tun oder Unterlassen folge. Ohne die Höhe des erlittenen Schadens zu bemessen, beschränkt er sich in seinen zuerst gestellten Klageanträgen darauf, die Zuerkennung einer vorläufigen Entschädigung von 200000 bfrs zu verlangen.

Zulässigkeit

Die Kommission hat gegen diese Klage vorweg eine prozeßhindernde Einrede erhoben, die auf die Bestimmungen der Artikel 90 und 91 des Beamtenstatuts gestützt wird; diese wurden durch die Verordnung Nr. 1473/72 eingeführt und sind auf Anträge und Beschwerden anwendbar, die nach dem 20. Juni 1972 erhoben wurden.

Nach Ansicht der Beklagten hat der am 4. Oktober 1972 gestellte erste Antrag des Klägers eine stillschweigende Ablehnung erfahren, die dem Schweigen der Verwaltung zu entnehmen ist und mit Ablauf von vier Monaten seit Antragstellung zustande gekommen war.

Diese Frist ist folglich am 5. Februar 1973 um Mitternacht verstrichen.

Gegen diese stillschweigende Ablehnung hätte der Kläger nach Artikel 90 neuer Fassung des Statuts innerhalb einer Frist von drei Monaten, die am 6. Februar 1973 zu laufen begann, Beschwerde bei der Anstellungsbehörde einlegen müssen.

Demnach hätte die Beschwerde spätestens am 6. Mai eingereicht werden müssen.

Wenn auch der Kläger tatsächlich eine Beschwerde erhoben hat, so ist diese nach seinem eigenen Vorbringen erst am 9. Mai 1973 — also drei Tage nach Ablauf der Frist des Artikels 90 — seinem unmittelbaren Dienstvorgesetzten übergeben worden.

Wir wollen die Auseinandersetzung übergehen, die zwischen den Parteien darüber entstanden ist, ob diese Übergabe zu dem genannten Zeitpunkt tatsächlich stattgefunden hat oder auch nur eine Wahrscheinlichkeit für sie spricht.

Nach meiner Ansicht bewirkt das in Artikel 90 des Statuts geregelte komplizierte und formalistische System der vor Klageerhebung erforderlichen Verwaltungsbeschwerde und die bei Nichtbeachtung dieses Vorverfahrens nach Artikel 91 eintretende Unzulässigkeit der Klage letztlich nur, daß die Erledigung der den öffentlichen Dienst der Gemeinschaft betreffenden Rechtsstreitigkeiten hinausgezögert wird.

Ob man nun darauf abstellt, den Beginn der Fristen ab dem Zeitpunkt der Übergabe der Beschwerde durch den Beamten zu rechnen, wie es übrigens auch der Bevollmächtigte der Kommission ganz klar dargelegt hat, oder auf die Methode, nach der nur der Zugang des Antrags bzw. der Beschwerde bei der zuständigen Stelle zählt — in beiden Fällen besteht vorliegend kein Zweifel, daß der Kläger wegen Fristablaufs ausgeschlossen wäre und seine Klage bei strikter Anwendung des Verfahrensrechts als unzulässig abgewiesen werden müßte.

Dies ist jedoch nicht die Lösung, die ich Ihnen vorschlagen möchte. Ich meine, daß es einer guten Rechtspflege eher entspricht, auch die Begründetheit der Klage zu prüfen.

Da mich nun diese Prüfung davon überzeugt hat, daß die Klage unbegründet ist, schlage ich Ihnen vor, sich nicht mit der Zulässigkeitsfrage aufzuhalten, sondern den Rechtsstreit durch eine Sachentscheidung endgültig zu schlichten.

Sind Sie hierzu nicht außerdem von der Kommission aufgefordert worden, ließ diese doch in der mündlichen Verhandlung durch ihren Vertreter erklären, sie stelle die Prüfung der Zulässigkeitsfrage ganz in das Ermessen des Gerichtshofes?

Erörterung der Begründetbeit

Mir scheint es nicht erforderlich, Ihre Aufmerksamkeit lange für die erste in der Klage erhobene Rüge in Anspruch zu nehmen. Diese Rüge wird aus einem angeblichen Fehlen der Begründung des angegriffenen Bescheids abgeleitet.

Zwei Auslegungen wären strenggenommen möglich:

Wenn der Kläger beabsichtigt, sich an die stillschweigende Ablehnung zu halten, die sich aus dem Schweigen ergibt, das die Verwaltung ganz zu Beginn seinem ersten Antrag entgegengebracht hat, so ist es offensichtlich, daß eine solche Rüge ins Leere stößt. Es gehört zum Wesen einer stillschweigenden Entscheidung, daß sie nie eine Begründung hat. Halten wir aber sogleich fest, daß die Klageschrift keinen Antrag auf Aufhebung dieser stillschweigenden Entscheidung enthält.

Wenn der Kläger, wie man ihn meiner Ansicht nach verstehen muß, den ausdrücklichen Bescheid der Kommission vom 10. September 1973 angreift, dann genügt die nochmalige Lektüre dieses Bescheids zum Beweis dafür, daß er eine Begründung enthält. Die Kommission hat dem Kläger nämlich offensichtlich die unmißverständlichen Bestimmungen des Artikels 45 Absatz 2 des Statuts entgegengehalten, als sie ihn darauf hinwies, daß sein Mißerfolg beim Auswahlverfahren seinen Übertritt in die Laufbahngruppe A nicht erlaube.

Dies anerkennt er auch selbst in seiner Erwiderung, wenn er einräumt, er verkenne nicht, daß er im Anschluß an das Auswahlverfahren KOM/576/70 nicht habe ernannt werden können, weil er nicht die zur Besetzung der Planstelle eines Verwaltungsrats in Ispra erforderlichen Kenntnisse der italienischen Gesetzgebung besitze.

So ist zum einen offenkundig, daß der angegriffenen Entscheidung nicht die Begründung fehlte; ich möchte sogar hinzufügen, daß diese Begründung den geltenden Bestimmungen nach korrekt war. Ferner kann man so aus dem Eingeständnis des Klägers folgern, daß er die Rüge, die er in seiner Klageschrift angeführt hat, nicht länger aufrechterhält.

In seiner Erwiderung beruft er sich jedoch zum ersten Mal auf etwas, das man kaum eine Rüge im Rechtssinne nennen kann; er meint tatsächlich, daß der Bescheid vom 10. September 1973nicht vorhanden sei, weil die Kommission auf gewisse Überlegungen oder Argumente, die er in seinem ersten Antrag von 1972 vorgebracht hatte, kaum eingegangen sei.

Es braucht aber wohl kaum daran erinnert zu werden, daß der Begriff des Nichtvorhandenseins einer Verwaltungsentscheidung, falls dieser Begriff im übrigen heute noch zulässig ist, ausschließlich solche Rechtsakte betreffen kann, deren Rechtswidrigkeit offensichtlich und besonders schwerwiegend ist, wie zum Beispiel wegen vollkommener Unzuständigkeit.

Das Nichtvorhandensein könnte jedenfalls nicht mit Aussicht auf Erfolg gegenüber einer Entscheidung vorgebracht werden, deren Rechtmäßigkeit zwar umstritten ist, aber aus solchen Gründen, die nicht geeignet sind, ihre Existenz als Rechtsakt in Frage zu stellen.

Im übrigen bin ich der Ansicht, daß die Argumentation des Klägers nicht schlüssig ist, wenn er der Kommission vorwirft, sie habe in ihrer Antwort vom 10. September 1973 nicht alle in seinem Antrag enthaltenen Überlegungen im einzelnen und detailliert beantwortet.

Es steht fest, daß Gegenstand des Antrags seine Ernennung in Laufbahngruppe A war. Hierauf hat die Verwaltung geantwortet, zwar ablehnend, aber eine Antwort wurde erteilt.

Die Verwaltung hat, wie wir gesehen haben, die Ablehnung begründet. Aber sie war sicherlich nicht gehalten, das gesamte Vorbringen und alle Argumente des Klägers Punkt für Punkt abzuhandeln. Die Ablehnung des Antrags stellt ohne weiteres eine Entscheidung dar. Daß der Kläger deren Rechtmäßigkeit bestreitet, ist sein gutes Recht. Aber daß er meint, die Entscheidung sei rechtlich nicht vorhanden, kann ich nicht ernst nehmen.

Im übrigen muß daran erinnert werden, daß, gerade was das Beamtenstatut betrifft, eine aus dem Schweigen der Verwaltung hergeleitete stillschweigende Entscheidung über einen an sie gerichteten Antrag sehr wohl eine Entscheidung ist, gegen die Klage erhoben werden kann. Sie ist möglicherweise aufhebbar, aber gewiß nicht rechtlich inexistent.

Ich möchte ferner hinzufügen, daß der Kläger vor dem Gerichtshof keinen Antrag auf Aufhebung der stillschweigenden Ablehnung wegen fehlender Bescheidung seines Antrags von 1972 gestellt hat. Daher ist die stillschweigende Entscheidung endgültig und folglich unanfechtbar geworden.

Letztlich geht es in diesem Rechtsstreit nur um die Frage, ob Herr Van Reenen einen Anspruch auf direkte und von keinem Auswahlverfahren abhängige Ernennung in der Laufbahngruppe A hat.

Sie haben derartige Fragen wiederholt entschieden. Ihre Rechtsprechung zu diesem Punkt ist gefestigt.

Wie ich bereits in der Rechtssache 28/72 (EuGH 12. Juli 1973 — Tontodonati — Slg. 1973, 779) ausführen konnte, sind zwei Fragenkreise auseinanderzuhalten:

Einmal verfügt jedes Organ über die Befugnis, seine eigene Organisation selbst zu regeln, sie den veränderten Bedürfnissen und den möglicherweise sich wandelnden Zuständigkeiten anzupassen und gleichermaßen der Entwicklung der Verwaltungstechnik und der Verwaltungsführung Rechnung zu tragen. Eine der Auswirkungen dieser Organisationsgewalt ist die, daß in dem hierfür vorgesehenen Verfahren die Einstufung betimmter Planstellen geändert werden kann, wenn die diesen Stellen zugeordneten Aufgaben selbst durch die Änderungen der Geschäftsverteilung berührt werden.

Zum anderen stellt sich das Problem der subjektiven Rechte, welche die Bediensteten aus ihrem Statut herleiten können.

Das Statut gewährt unbestreitbar jedem Beamten einen Anspruch darauf, daß die ihm übertragenen Tätigkeiten dem von ihm rechtmäßig besetzten Dienstposten und der Besoldungsgruppe entsprechen, die er in der Rangordnung einnimmt (EuGH 11. Juli 1968 — Labeyrie, 16/67 — Slg. 1968, 450).

Der Grundsatz der Entsprechung von Tätigkeit und Besoldungsgruppe soll im wesentlichen gewährleisten, daß alle Beamten gleichbehandelt werden (EuGH 17. Dezember 1964 — Boursin, 102/63 — Slg. 1964, 1506).

Aber der Umstand, daß ein Beamter sich in die Lage versetzt sieht, selbst für längere Zeit eine Tätigkeit auszuüben, die einem Dienstposten einer höheren Laufbahngruppe zugehört, gewährt ihm keinen unbedingten Anspruch auf Einstufung in diese Laufbahngruppe.

Artikel 45 Absatz 2 des Statuts macht in der Tat den Zugang zu einer höheren Laufbahngruppe ausdrücklich von einem Auswahlverfahren abhängig.

Dies hat der Kläger übrigens durchaus eingeräumt, weil er zweimal versucht hat, im Wege des internen Auswahlverfahrens seine Einstufung in eine Besoldungsgruppe der Laufbahngruppe A zu erlangen. Gewiß ist es sehr bedauerlich, daß ihm kein Erfolg beschieden war. Aber wenn die Prozedur des Auswahlverfahrens auch einige Unzulänglichkeiten und manche Zufälligkeiten mit sich bringen mag, so ist sie doch in vielen nationalen Staatsverwaltungen und jedenfalls, wie ich feststellen möchte, in der Verwaltung der Gemeinschaften das am wenigsten zweifelhafte und letztlich das unparteiischste Mittel zur Auswahl.

Oder, um es mit Ihren Worten aus dem Urteil vom 12. Juli 1973 zu sagen: Wenn auch die Verwaltung von einem Beamten nicht verlangen kann, daß er Aufgaben wahrnimmt, die zu einer höheren Laufbahn gehören, so kann doch die Tatsache, daß der Beamte sich zu deren Übernahme bereit erklärt,… dem Betroffenen keinen Anspruch auf Neueinstufung [geben].

Ich beantrage daher, dieses Ergebnis zu bestätigen, das eine genaue und auch notwendige Anwendung des geltenden Statuts darstellt.

Wir müssen jedoch noch die in der Erwiderung — übrigens nur hilfsweise — gestellten Anträge behandeln.

Der Kläger beantragt dort, die Kommission zur Durchführung eines beonderen Auswahlverfahrens in seinem Interesse zu verpflichten, wozu sie sich in gewisser Hinsicht durch die Veröffentlichung der Stellenausschreibung KOM/534/73 verpflichtet habe.

Hierbei handelt es sich nicht um ein neues Angriffsmittel, sondern in Wahrheit um einen neuen Antrag, der offensichtlich verspätet und folglich sicher nicht zulässig ist.

Der Antrag wäre aber in jedem Fall nach dem Urteil in der Rechtssache Morina (Rechtssache 11/65 — Slg. 1965, 1338) zur Erfolglosigkeit bestimmt, wo es heißt: Die Entscheidung über die Zweckmäßigkeit oder Notwendigkeit eines Auswahlverfahrens ist jedoch ausschließlich Sache der Anstellungsbehörde. Daher kann der Gerichtshof nicht die Eröffnung oder Wiedereröffnung eines Auswahlverfahrens anordnen, ohne sich damit Rechte der Verwaltung anzumaßen.

Zu den Anträgen auf Schadenersatz, die in der Klageschrift gestellt werden, kann ich mich kurz fassen.

Sie werden, wie wir gesehen haben, auf den Amtsfehler gestützt, den die Kommission dadurch begangen haben soll, daß sie die Neueinstufung des Klägers in Laufbahngruppe A nach dem 1. Februar 1970 abgelehnt oder unterlassen hat.

Diesem erstmals im gerichtlichen Verfahren gestellten Schadenersatzantrag ging weder ein Antrag an die Anstellungsbehörde noch eine Verwaltungsbeschwerde voraus. Nach Ansicht der Kommission ist er deshalb auf Grund der Artikel 90 und 91 des Statuts unzulässig. Ich neige zu der gleichen Ansicht, will aber nicht auf die Unzulässigkeit abstellen.

Ich meine nämlich, daß der behauptete Amtsfehler wohl nicht in der rechtswidrigen Unterlassung der Kommission liegt, der vom Kläger vorgeworfen wird, nicht seine direkte und von keinem Auswahlverfahren abhängige Neueinstufung verfügt zu haben. Eine solche Neueinstufung kann jedoch, woran ich bereits erinnert habe, bei der augenblicklichen Fassung des Artikels 45 Absatz 2 des Statuts nur nach einem Auswahlverfahren rechtmäßig ausgesprochen werden.

Daraus geht nicht nur hervor, daß die Verwaltung nicht verpflichtet war, den Kläger direkt und ohne vorheriges Auswahlverfahren neu einzustufen, sondern daß sie gerade dann, wenn sie dies getan hätte, gegen das Statut verstoßen und eine Verfügung getroffen hätte, die der Anfechtung durch andere Beamte ausgesetzt gewesen wäre, vor allem durch solche, die zur Besetzung des Dienstpostens der Laufbahngruppe A berufen waren, in die Herr Van Reenen eingestuft worden wäre.

Daraus folgt, daß die dem Kläger gegenüber ausgesprochene Ablehnung keine Haftung der Kommission begründen kann.

An diesem Ergebnis würde sich nichts ändern, wenn der Kläger sich auch auf die Tatsache berufen wollte, daß die Kommission kein beonderes Auswahlverfahren durchgeführt hat, denn auf diesem Gebiet gibt es, wie bereits gesagt, nach Ihrer Rechtsprechung keine Verpflichtung der Verwaltung, die über die Zweckmäßigkeit der Durchführung eines solchen Auswahlverfahrens allein zu befinden hat.

Ich halte es unter diesen Umständen für zwecklos in eine Diskussion darüber einzutreten, ob der Kläger tatsächlich den behaupteten Schaden erlitten hat, weil es schon an einer Haftungsgrundlage fehlt.

Ich beantrage daher,

die Klage abzuweisen

und zu entscheiden, daß jede Partei nach Artikel 70 der Verfahrensordnung ihre Kosten selbst trägt.