Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.03.1975 – C-4/74

Schlussanträge des generalanwalts Alberto Trabucchi

vom 12. März 1975

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Der Kläger war mehr als vier Jahre lang Leiter der Abteilung Sozialstruktur in der Landwirtschaft, Grundbesitzfragen in der Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission und wurde dann im Anschluß an die Neugliederung der Dienststellen infolge der Erweiterung der Gemeinschaft mit Verfügung vom 16. Mai 1973 versetzt Ihm wurde die Leitung der Abteilung Tabak, Hopfen, Kartoffeln und sonstige Erzeugnisse der Sonderkulturen in derselben Direktion übertragen. Da er sich durch diese Verfügung wegen gewisser Vorfälle, die ihr vorangegangen waren, und der Umstände, unter denen sie erlassen wurde, immateriell geschädigt fühlte, reichte er am 18. Juni 1973 Beschwerde ein.

Kurz nach Erhebung der Verwaltungsbeschwerde stellte er einen Antrag auf freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst gemäß der Verordnung des Rates Nr. 2530/72, als der Ablauf der Frist für diese Anträge herannahte; sein Antrag war jedoch bedingt durch die Nichtrücknahme der Versetzungsverfügung oder jedenfalls durch das Ergebnis einer Klage gegen einen etwaigen ablehnenden Beschwerdebescheid. Sollte die Versetzungsverfügung von der Verwaltung zurückgenommen oder vom Gericht aufgehoben werden, so sollte demgemäß auch sein Antrag als ungültig betrachtet werden.

Durch Verfügung vom 27. Juni 1973 gab die Kommission dem Antrag auf Ausscheiden aus dem Dienst mit Wirkung vom 1. Juli 1973 statt.

Da das Schweigen der Kommission auf die Beschwerde gegen die Versetzungsverfügung andauerte, reichte Dr. Scuppa mit Schreiben vom 6. Oktober 1973 eine neue Beschwerde ein, mit der er die Kommission unter Hinweis auf die Zusammenhänge zwischen der Verwaltungsbeschwerde vom 18. Juni 1973 und dem Antrag auf freiwilliges Ausscheiden bat, das erste, noch schwebende Verfahren durch eine ausdrückliche Entscheidung zu beenden. Diese hielt er für erforderlich, um erkennen zu können, ob die Entscheidung über den Antrag endgültig sei. Mit dieser zweiten Verwaltungsbeschwerde beantragte der Kläger insbesondere, die Kommission möge mit einer eindeutigen Entscheidung zu erkennen geben, daß sie die Bedingungen angenommen habe, die er mit seinem Antrag verknüpft hatte, und daß daher auch die Entscheidung vom 27. Juni 1973, mit der dem Antrag stattgegeben wurde, nur eine vorsorgliche Maßnahme sei. Er bat die Kommission außerdem, sie möge ihren Willen kundtun, die wegen des Inhalts und des Charakters des Antrags auf freiwilliges Ausscheiden mit Rücksicht auf die Bedingungen, von denen er ausdrücklich abhängig gemacht war, erforderlichen Entscheidungen zu treffen.

Die aus dem Schweigen der Kommission zu entnehmende stillschweigende ablehnende Entscheidung der Kommission über die Verwaltungsbeschwerde vom 18. Juni 1973 ist am 15. Januar 1974 mit der Klageschrift in der Rechtssache 4/74 angefochten worden.

Die aus dem Schweigen auf die Beschwerde vom 6. Oktober 1973 zu entnehmende stillschweigende ablehnende Entscheidung der Kommission wird dagegen in der Rechtssache 30/74 angegriffen.

Die Entscheidung über die von der Beklagten gegenüber der Klage 4/74 erhobene prozeßhindernde Einrede des mangelnden Klageinteresses ist dem Endurteil vorbehalten worden. Die beiden Rechtssachen sind zu gemeinsamer schriftlicher und mündlicher Verhandlung verbunden worden.

Durch ausdrückliche Anordnung des Gerichtshofs ist die Erörterung der Hauptsache der Rechtssache 4/74 zunächst von der mündlichen Verhandlung ausgenommen worden.'

2. Die in der Rechtssache 30/74 gestellten Anträge sind vor allem auf die Aufhebung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung über die Beschwerde vom 6. Oktober 1973 gerichtet, in der der Kläger die Kommission um Bestätigung bat, daß ihre Entscheidung über seinen Antrag auf freiwilliges Ausscheiden gemäß den in diesem Antrag enthaltenen Vorbehalten als bedingt anzusehen sei. Folgten wir dem Kläger hierin, so führte uns dies zu der Feststellung, daß der Antrag, weil er bedingt gestellt war, und demgemäß die Entscheidung der Kommission vom 27. Juni 1973, mit der diesem Antrag entsprochen wurde, rechtswidrig sind.

Denn der Bedingung, mit der der Kläger seinen Antrag versah, kam offensichtlich eine wesentliche Bedeutung zu, und es liegt auch auf der Hand, daß die zuständige Behörde nicht auf einen bedingten Antrag hin eine Maßnahme treffen durfte, deren Wirksamkeit vom Eintritt der Bedingung abhängen mußte. Nur wenn die Bedingung für den eigentlichen Antrag von nebensächlicher Bedeutung gewesen wäre, hätte man die sabinianische Regel Vitiatur sed non vitiat anwenden können. Ist sie als wesentlich anzusehen, so darf weder dem Antrag ohne Rücksicht auf den vollstāndigen, wirklichen Willen des Antragstellers stattgegeben noch davon ausgegangen werden, daß der Bestand einer Maßnahme der öffentlichen Verwaltung vom Eintritt eines ungewissen Ereignisses abhängen könne; bei der gegebenen Sachlage war dann also die Entscheidung vom 27. Juni 1973 zwangsläufig nichtig.

Die Berufung darauf, daß das Ausscheiden aus dem Dienst nach der Verordnung auch von Amts wegen hätte verfügt werden können, genügte nicht, um die Rechtswirksamkeit der Maßnahme zu retten. In unserem Fall steht fest, daß die Kommission einem Antrag stattgegeben hat, und die Maßnahme der Verwaltung kann nicht dadurch rechtmäßig werden, daß sie auf eine andere Grundlage gestellt wird als die, auf die sie tatsächlich gestützt wurde.

Da es sich indessen nicht um einen Verstoß gegen den ordre public handelt, der von Amts wegen zu berücksichtigen wäre, kann meines Erachtens der Gerichtshof in Ermangelung eines bestimmten, auf diesen Umstand gestützten Antrags des Betroffenen die das Ausscheiden aus dem Dienst anordnende Maßnahme nicht aufheben.

Denn wir erinnern uns: Der Kläger stellt die Wirksamkeit seines Entlassungsantrags selbst überhaupt nicht in Frage, obgleich er die Klage auf Gründe stützt, die eng mit der Bedingung zusammenhängen, welche er mit diesem Antrag verknüpft hat Aus seiner Sicht ergibt sich die Fehlerhaftigkeit der Entscheidung über das Ausscheiden aus dem Dienst allein daraus, daß die Kommission ihre Entscheidung nicht wie gewünscht bedingt getroffen hat Aus dieser Perspektíve ist die Rüge zurückzuweisen, da es — wie festgestellt — für die Kommission ausgeschlossen war, ihre Entscheidung von Bedingungen abhängig zu machen, die der Entscheidungsadressat stellte.

Mein Vorschlag, die das Ausscheiden anordnende Maßnahme nicht aufzuheben, entspricht auch dem praktischen Gesichtspunkt, daß mit einer Aufhebung dem Interesse keiner der beiden Parteien gedient wäre: weder dem des Beamten, der zwar in sein Dienstverhältnis wiedereingesetzt wäre, aber keinerlei Aussicht hätte, die Stellung wiederzuerlangen und die menschlichen Beziehungen wiederanzutreffen, deren Verlust ihn bewogen hatte, sich für das Ausscheiden aus dem Dienst der Kommission zu entscheiden, und der übrigens deshalb dem Antrag auf Schadensersatz in Geld den Vorrang gegenüber dem Antrag auf Aufhebung der Ausscheidensverfügung eingeräumt hat, noch auf der anderen Seite aus naheliegenden Gründen dem der Kommission.

3. Um die Rechtswidrigkeit der Entscheidung über das Ausscheiden aus dem Dienst darzutun, bringt der Kläger — abgesehen davon, daß die Kommission sie nicht, wie beantragt, bedingt getroffen habe — ein weiteres Argument vor, das eng mit der angeblichen Rechtswidrigkeit der in der Rechtssache 4/74 angefochtenen Versetzungsverfügung, das heißt mit der Behauptung zusammenhängt, diese sei im wesentlichen eine Disziplinarstrafe gewesen.

Der Kläger beklagt sich in beiden Rechtssachen stets über die Versetzungsverfügung sowie darüber, daß ihn die mißliche Lage, in die er durch diese Verfügung vorsätzlich gebracht worden sei, bewogen habe, sein Amt bei der Gemeinschaft aufzugeben. Es ist aber zweierlei, ob man einen Schaden behauptet, der durch die Beendigung des Dienstverhältnisses entstanden sei, oder ob man erklärt, auch das von der Kommission auf Antrag des Klägers verfügte Ausscheiden aus dem Dienst sei als Disziplinarstrafe zu werten. Dies ist offensichtlich ausgeschlossen. Damit erweist sich auch der Vorwurf als ganz unüberlegt, die Entscheidung über das Ausscheiden beruhe auf Gründen, die mit dem Dienstinteresse unvereinbar seien.

Da also die Entscheidung vom 27. Juni 1973 trotz der festgestellten Rechtswidrigkeit nun einmal bestehen bleibt, ist im Rahmen der Klage 30/74 nur noch auf den Schadenersatzanspruch einzugehen. Der Kläger behauptet, dadurch einen Schaden erlitten zu haben, daß er infolge der Versetzungsverfügung, die ihn wegen ihres Charakters als verschleierte Strafmaßnahme immateriell geschädigt habe, gezwungen gewesen sei, den Dienst bei der Kommission aufzugeben. Dazu ist indessen zu bemerken, daß der Kläger — auch wenn wir einmal unterstellen, die Versetzungsverfügung habe tatsächlich die Bedeutung einer Strafmaßnahme gehabt — den Dienst bei der Kommission nicht dermaßen überstürzt zu verlassen brauchte, kaum daß er gegen diese Verfügung im Wege der Verwaltungsbeschwerde vorgegangen war, was ihm die — später genutzte — Möglichkeit einer anschließenden Klageerhebung eröffnete. Er hat den Dienst freiwillig verlassen, weil er sein Hauptinteresse darin sah, die bis zu einem bestimmten Zeitpunkt gebotenen besonders günstigen Bedingungen zu nutzen. In jedem Fall kann dem Antrag auf Zahlung einer Entschädigung in Höhe eines Unterschiedsbetrags, mit dem er den vollen Betrag des Gehalts erlangen würde, das er beim Verbleiben im Dienst bezogen hätte, offensichtlich nicht stattgegeben werden.

Die Klage 30/74 muß demnach in vollem Umfang abgewiesen werden.

Zu den ursprünglichen Hauptanträgen der Klage 4/74 ist zu bemerken, daß dem Kläger, dessen freiwilliges Ausscheiden nunmehr endgültig ist, da — wie gesagt — die Entscheidung vom 27. Juni 1973 bestehen bleibt, das Klageinteresse für die Aufhebung der Versetzungsverfügung fehlt Der dahin gehende Antrag ist somit unzulässig.

Hinsichtlich des Schadensersatzantrags bemerke ich, daß dann, wenn ein wirksamer Kausalzusammenhang zwischen der Versetzungsverfügung und dem Ausscheiden aus dem Dienst verneint wird, zwangsläufig auch die Möglichkeit eines materiellen Schadens ausgeschlossen ist, den der Kläger infolge der Verfügung erlitten haben könnte.

Es bleibt somit nur noch der Antrag auf Ersatz des immateriellen Schadens. In der Verwaltungsbeschwerde gegen die Versetzungsverfügung wurden das Vorliegen eines solchen Schadens und die Notwendigkeit, ihn zu ersetzen, ausdrücklich behauptet, und es unterliegt keinem Zweifel, daß der Gerichtshof im Rahmen der ihm durch Artikel 91 Absatz 1 des Beamtenstatuts eingeräumten Befugnis zu unbeschränkter Rechtsprechung das Verhalten der Kommission im Lichte der konkreten Umstände auch unabhängig von der Aufhebung der schadenverursachenden Maßnahme beurteilen kann, um festzustellen, ob es dem Kläger einen immateriellen Schaden zufügen und dementsprechend die Haftung der Gemeinschaft begründen konnte.

Man kann sich für die Ansicht, dieser Rechtsbehelf sei unzulässig, auch nicht darauf berufen, daß das Dienstverhältnis des Klägers in der Gemeinschaft beendet sei. Denn der geltend gemachte Schaden ist während dieses Dienstverhältnisses und in enger Beziehung zu ihm eingetreten. Es handelt sich also um einen Schaden, den der Kläger als Beamter erlitten hat

Nach meiner Auffassung tut die Unzulässigkeit der Klage auf Aufhebung der schadenverursachenden Maßnahme der Zulässigkeit der Schadensersatzklage keinen Abbruch. Wenn letztere gegenüber der Anfechtungsklage in dem Sinne selbständig ist, daß sie kein Mittel zur Umgehung zwingender Rechtsnormen (z. B. über die Klagefrist) ist, und wenn das Vorliegen des behaupteten Schadens nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann (wie es bei dem materiellen Schaden der Fall war, der angeblich durch die Versetzungsverfügung entstanden ist), oder wenn — allgemeiner gesagt — kein besonderer Zusammenhang zwischen der Anfechtungsklage und der Schadensersatzklage besteht, der dieser die erforderliche Selbständigkeit nehmen könnte, dann berührt die Unzulässigkeit der Anfechtungsklage nicht die Zulässigkeit der Schadensersatzklage. Dieses Ergebnis entspricht im übrigen, wenn auch nur analog, der klaren Unterscheidung, die das Plenum des Gerichtshofs auf allgemeinerer Ebene zwischen der Anfechtungsklage und der Schadensersatzklage getroffen hat (Urteil 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt — Slg. 1971, 984, und 43/72, Merkur — Slg. 1973, 1070), und die eine Kammer in der Rechtssache 29/71, Heinemann (Slg. 1972, 589, Randnummer 7 der Entscheidungsgründe), für die Klagen von Beamten übernommen hat.

Soviel mir bekannt ist, findet sich in der Rechtsprechung der beiden für die Klagen von Beamten zuständigen Kammern nichts, was diesen Überlegungen eindeutig zuwiderliefe.

Die eine oder andere Kammer hat zwar in einigen Fällen die Schadensersatzklage eines Beamten wegen der Unzulässigkeit der Klage auf Aufhebung der Maßnahme, die den behaupteten Schaden verursacht haben sollte, ebenfalls für unzulässig gehalten. Es geht aber aus jedem dieser Urteile eindeutig hervor, daß die Unzulässigkeit der Schadensersatzklage niemals abstrakt automatisch mit der Unzulässigkeit der Anfechtungsklage verbunden worden ist, sondern daß sie allein geknüpft wurde

1. entweder daran, daß die angefochtene Maßnahme ihrer Natur nach unmöglich einen Schaden verursacht haben konnte — diese Feststellung genügt, um die .Unzulässigkeit der Anfechtungs- und der Schadensersatzklage zugleich zu begründen, so wie im Urteil in den verbundenen Rechtssachen 109/63 und 13/64, Ch. Muller (Slg. 1964, 1439) und im Urteil in den verbundenen Rechtssachen 27 und 30/64, Fonzi (Slg. 1965, 674, 678);

2. oder daran, daß tatsächlich ein besonderer Zusammenhang zwischen den beiden Klagen festgestellt wurde, wie in der Rechtssache 59/65, Schreckenberg (Slg. 1966, 827): Die Schadensersatzklage stellte ihrem Gegenstand nach lediglich Mittel dar, um ein Ziel zu erreichen, das dem der Anfechtungsklage entsprach. Da die Anfechtungsklage für unzulässig erklärt wurde, war es daher völlig gerechtfertigt, der anderen Klage das gleiche Schicksal angedeihen zu lassen, die zwar die Gestalt einer Schadensersatzklage hatte, in Wahrheit aber nicht die erforderliche Eigenständigkeit gegenüber der Anfechtungsklage aufwies. Ein ähnliches Unterscheidungsmerkmal wurde im Urteil in der Rechtssache 4/67, Collignon (Slg. 1967, 499), angewandt, das an die Unzulässigkeit des Aufhebungsantrags wegen Fristablaufs die Unzulässigkeit des Schadensersatzantrags knüpfte, weil beide Anträge in engem Zusammenhang miteinander standen: Die Klägerin hätte den geltend gemachten Schaden durch rechtzeitige Anfechtung der sie beschwerenden Maßnahme verhindern können; sie durfte daher den Ablauf der Anfechtungsfrist nicht dadurch umgehen, daß sie in Form eines Schadensersatzantrags eine neue Klage anstrengte. Ebenso das Urteil 53/70, Vinck (Slg. 1971, 608).

Im vorliegenden Fall sehe ich keinen Grund dafür, aus der festgestellten Unzulässigkeit der Anfechtungsklage die Unzulässigkeit der Klage auf Ersatz eines etwaigen immateriellen Schadens herzuleiten, auch wenn es nicht angehen sollte, die Anfechtungsklage in der Rechtssache 4/74 — wie der Kläger beantragt — als bloß subsidiär gegenüber der Schadensersatzklage anzusehen. Eine Versetzungsverfügung verursacht nicht an sich schon einen Schaden. Ohne vorherige Prüfung der Hauptsache läßt sich aber nicht ausschließen, daß sie unter bestimmten Umständen schädigende Auswirkungen haben kann, zumindest auf immateriellem Gebiet Dem Kläger fehlt zwar infolge des Verlustes seiner Beamteneigenschaft das Klageinteresse für eine Aufhebung der Versetzungsverfügung, er hat aber weiterhin ein berechtigtes Interesse daran, in anderer Form Ersatz für den immateriellen Schaden zu erlangen, den diese Verfügung unzulässigerweise verursacht haben sollte. Einem früheren Beamten diesen Rechtsschutz zu versagen, würde die Gefahr mit sich bringen, daß der Schutz der persönlichen Rechte geschmälert würde, den der Gerichtshof in möglichst hohem Maße zu gewährleisten hat Zudem würde damit die dem Gerichtshof durch Artikel 91 des Beamtenstatuts eingeräumte Befugnis zu unbeschränkter Rechtsprechung empfindlich eingeschränkt, die gerade auf dem Gebiet der Schadensersatzanträge von Bedeutung sein kann. Auf der anderen Seite wäre die Verweisung auf die allgemeine Schadensersatzklage nach Artikel 215 EWG-Vertrag ein nicht gerechtfertigter, der Prozeßökonomie sowie den Erfordernissen der Funkdonsfähigkeit des Gerichtshofs widersprechender Formalismus, der zur Folge hätte, daß das Plenum des Gerichtshofs mit Fragen befaßt würde, die mit dem Dienstverhältnis zusammenhängen und deshalb zweckmäßiger durch eine Kammer entschieden werden können.

Da durch ausdrückliche Anordnung des Gerichtshofs über die Hauptsache der Klage 4/74 noch nicht mündlich verhandelt worden ist, muß nun die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung beschlossen werden, um den Parteien Gelegenheit zu geben, ihre Ausführungen ausschließlich zu dem noch nicht verhandelten Punkt zu machen.

Im übrigen beantrage ich aus den dargelegten Gründen, die verschiedenen Anträge der beiden Klagen abzuweisen. Während der Ausgang des Rechtsstreits 4/74 in dem noch nicht verhandelten Punkt abgewartet werden muß, beantrage ich, über die Kosten der Rechtssache 30/74 gemäß Artikel 69 § 2 und Artikel 70 der Verfahrensordnung zu entscheiden.