Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.03.1975 – C-44/74

In den verbundenen Rechtssachen 44, 46 und 49/74

MARIE-LOUISE ACTON UND 542 ANDERE, alle Beamte der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Rechtsanwalt Marc-Antoine Pierson, zugelassen bei der Cour d'appel Brüssel, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt J. Welter, 11 B, avenue de la Porte-Neuve, Luxemburg,

Kläger,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater J. Griesmar als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr P. Lamoureux, Rechtsberater der Kommission, 4, boulevard Royal, Luxemburg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Verfügungen der Kommission, bei den Dienstbezügen der Kläger aus Anlaß ihrer Teilnahme an einem Streik Abzüge vorzunehmen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und A. J. Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore, H. Kutscher, M. Sørensen (Berichterstatter) und A. O'Keeffe,

Generalanwalt: A. Trabucchi

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt und das Vorbringen der Parteien im schriftlichen Verfahren lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die Kommission beschloß aus Anlaß einer Streikbewegung des Jahres 1970 am 16. Dezember 1970, die Nichtzahlung der Bezüge für Streiktage sei ein selbstverständlicher Grundsatz, für dessen Anwendung sie allein verantwortlich sei, und daß jedenfalls ab 11. Januar 1971 für Streiktage keine Bezüge mehr gezahlt würden. Dieser Beschluß wurde dem Personal zur Kenntnis gebracht. Der Generaldirektor für Personal und Verwaltung wies mit drei Rundschreiben, die im Jahr 1971, am 20. März 1972 und am 29. November 1972 verteilt wurden, das Personal auf den Beschluß der Kommission vom 16. Dezember 1970 hin.

Am Nachmittag des 30. November und am 1. Dezember 1972 fand ein sogenannter Warnstreik des Personals der Organe der Europäischen Gemeinschaften statt. Ihm folgte ein Streik, der vom 11. bis 15. Dezember 1972 dauerte. Grund für die Streiks war die Haltung des Rates bei den Verhandlungen, die dem Erlaß der Verordnung vom 12. Dezember 1972 über die Anhebung der Bezüge zur Erhöhung der Kaufkraft vorangegangen waren, und beim Erlaß dieser Verordnung selbst.

Die Kommission reichte am 15. Dezember 1972 beim Gerichtshof eine Klage auf Aufhebung der Ratsverordnung vom 12. Dezember 1972 ein. Zuvor hatte sie am 11. Dezember ihre Solidarität mit dem Personal bekundet und dieses am 13. Dezember aufgefordert, die Arbeit am nächsten Tage wiederaufzunehmen.

In ihrer Sitzung vom 20. Dezember 1972 beschloß die Kommission, sich mit den übrigen Organen über eine gemeinsame Haltung hinsichtlich der Gehaltszahlung für die Streiktage abzustimmen. Nach ihrer Auffassung waren für jeden Streiktag Abzüge vorzunehmen, sollten aber, falls sie in dem vor dem Gerichtshof anhängigen Rechtsstreit obsiegen würde, die Gehälter für Montag, den 11., Dienstag, den 12. und Mittwoch, den 13. Dezember gezahlt werden.

Nachdem die Kommission über die Ergebnisse der Abstimmung mit den übrigen Organen unterrichtet worden war, beschloß sie in ihrer Sitzung vom 28. Februar 1973, bei den Bezügen der am Streik beteiligten Beamten Abzüge vorzunehmen, jedoch unabhängig vom konkreten Streikdatum drei abzugsfreie Streiktage zuzugestehen.

Nach Unterredungen von Mitgliedern der Kommission mit Vertretern der Gewerkschaften am 1. und 7. März 1973 bekräftigte die Kommission in ihrer Sitzung vom 21. März 1973 ihren Beschluß und wies die Generaldirektion für Personal und Verwaltung an, die Abzüge vorzunehmen.

Der Beschluß wurde den Vertretern der Gewerkschaften und Berufsverbände mitgeteilt. Am 26. März 1973 verteilte der Verbindungsausschuß dieser Organisationen ein Informationsblatt an das Personal, in dem er den Kommissionsbeschluß bekanntgab und mitteilte, daß der Ausschuß sich grundsätzlich dafür ausgesprochen hat, gegen diesen Beschluß beim Gerichtshof Klage zu erheben.

Am 28. März 1973 wies Herr Borschette, Mitglied der Kommission, das Personal, in einer über Informaphon verbreiteten Mitteilung auf die Beschlüsse vom 16. Dezember 1970, 20. Dezember 1972, 28. Februar und 21. März 1973 hin und erläuterte die Gründe für deren Erlaß. Die Mitteilung wurde im Personalkurier vom 12. April 1973 abgedruckt.

Am 21. September 1973 gab die Generaldirektion für Personal und Verwaltung im Personalkurier folgendes bekannt:

Im Anschluß an die Streiks, die im Dezember des vergangenen Jahres stattfanden, hat die Kommission in ihrer Sitzung vom 21. März 1973 ihren Beschluß bestätigt, bei den Bezügen der Beamten und sonstigen Bediensteten, die an dieser Maßnahme beteiligt waren, Abzüge vorzunehmen; mit der Durchführung dieses Beschlusses hat sie die Generaldirektion für Personal und Verwaltung beauftragt.

Die Kommission gewährte jedoch, ohne Rücksicht auf das Datum, drei freie Streiktage.

Wie Sie sich erinnern werden, hat Herr Borschette den Beschluß der Kommission durch Mitteilung vom 28. März 1973 dem Personal zur Kenntnis gebracht.

Da die zur Durchführung des Beschlusses notwendigen Arbeiten jetzt abgeschlossen sind, wird das Personal davon unterrichtet, daß der Abzug für die in Brüssel Beschäftigten von den Bezügen für den Monat Oktober 1973 und für die in Luxemburg Beschäftigten spätestens von den Bezügen für den Monat November 1973 erfolgt.

Dieser Abzug in Höhe von 1/30 der Bezüge pro Streiktag wird auf dem Gehaltsauszug unter folgender Code-Ziffer vermerkt:

…

Bei zahlreichen Kommissionsbeamten, die sich an den Streiks beteiligt hatten, wurden im Oktober tatsächlich individuell Gehaltsabzüge vorgenommen.

2. Sämtliche Kläger haben mit Beschwerden nach Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts die Nachzahlung der abgezogenen Beträge begehrt.

Nachdem die Kommission die Beschwerden ausdrücklich abgelehnt hatte, sind die vorliegenden Klagen am 20. Juni, 26. Juni beziehungsweise 5. Juli 1974 abgefaßt und in der Kanzlei des Gerichtshofes am 25. Juni, 27. Juni beziehungsweise 8. Juli 1974 eingetragen worden.

Mit Beschluß vom 22. Juli 1974 hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) die drei Klagen zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.

Der Gerichtshof (Zweite Kammer) hat mit Beschluß vom 22. Januar 1975 nach Artikel 95 der Verfahrensordnung die Rechtssache dem Plenum des Gerichtshofes vorgelegt.

Das Plenum des Gerichtshofes hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II — Anträge der Parteien

Die Kläger beantragen,

den Beschluß vom 21. September 1973, die individuellen Abzugsverfügungen der Kommission vom 15. Oktober 1973, die ihren Niederschlag in einer Kürzung der am 15. Oktober für diesen Monat gezahlten Bezüge gefunden haben, sowie die die Beschwerden der Kläger zurückweisenden Bescheide aufzuheben;

demgemäß die Kommission zu verurteilen, die einbehaltenen Beträge nebst 6,5 % Zinsen an die Kläger auszuzahlen;

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt,

die Klagen als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen;

die Kosten den Klägern aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Zur Zulässigkeit der Klagen

1. Zur Zulässigkeit der Klagen macht die Kommission in ihrer Klagebeantwortung insbesondere folgendes geltend:

a) Zu den Anträgen, den Beschluß vom 21. September 1973 aufzuheben

In diesem Punkte sei den Klagen im Vorverfahren keine Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts vorausgegangen. Die eingereichten Beschwerden hätten sich nur gegen die individuellen Abzugsverfügungen gerichtet und nicht die geringste Andeutung einer Kritik an der Rechtmäßigkeit des angeblichen Beschlusses vom 21. September 1973 enthalten. Gegen eine Maßnahme, die nicht im Vorverfahren mit der Beschwerde angefochten worden ist, sei aber keine Klage zulässig.

Im übrigen sei der angebliche Beschluß keine die Frist für eine Anfechtungsklage in Gang setzende beschwerende Maßnahme, da er nur die künftigen Anwendungsmodalitäten einer früheren Entscheidung bekanntgegeben habe.

Strenggenommen sei er sogar überflüssig gewesen, da er für die Rechtmäßigkeit der individuellen Abzüge entbehrlich sei. Die Maßnahme, auf die der Streit zurückgehe und die die notwendige und ausreichende Rechtsgrundlage für die individuellen Abzugsverfügungen darstelle, sei der Beschluß vom 21. März 1973. Dieser Beschluß, den nach seiner Veröffentlichung am 28. März 1973 (über Informaphon) und am 12. April 1973 (im Personalkurier) niemand fristgerecht angefochten habe, sei am 21. September 1973 unanfechtbar geworden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes setze aber eine Maßnahme, die sich darauf beschränkt, eine frühere Maßnahme zu bestätigen, die Klagefrist nicht neu in Gang.

b) Zu den Anträgen, die individuellen Abzugsverfügungen aufzuheben

Die Zulässigkeit dieser Anträge erscheine ebenfalls zweifelhaft, weil die angefochtenen Verfügungen lediglich Vollzugsmaßnahmen zu den am 16. Dezember 1970 und 21. März 1973 ergangenen Grundsatzbeschlüssen seien und gegen diese Beschlüsse weder ausdrücklich noch stillschweigend eine Einrede der Unanwendbarkeit erhoben worden sei. Um die Aufhebung eines in Vollzug einer allgemeinen Maßnahme ergangenen individuellen Rechtsaktes zu erreichen, müsse ein Kläger aber anerkanntermaßen die Einrede der Unanwendbarkeit der allgemeinen Maßnahme erheben und Angriffsmittel gegen diese Maßnahme vorbringen. Eine allgemeine Maßnahme, die ihm der Kläger nicht mittels der Einrede der Unanwendbarkeit zur Prüfung vorgelegt habe, könne der Richter nicht von Amts wegen für rechtswidrig erklären, ohne ultra petita zu entscheiden. Die Kommission meint, da diese Einrede nicht erhoben worden sei, seien alle gegen die Einzelverfügungen vom Oktober vorgetragenen Angriffsmittel unzulässig, denn sie unterschieden sich nicht von denen, die gegen die allgemeinen Grundsatzbeschlüsse hätten vorgetragen werden können und müssen.

Sei dagegen der Beschluß vom 21. März 1973 nicht als allgemeine, sondern als individuell-kollektive Maßnahme anzusehen, weil er sich an die Teilnehmer an dem Streik vom Dezember 1972 richte, das heiße an eine begrenzte und bestimmbare Zahl von Beamten, so könne er durch die betroffenen Beamten angefochten werden. In diesem Fall seien aber die Klagen verspätet erhoben, da sie darauf abzielten, die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom März 1973 in Frage zu stellen, der durch den Ablauf der im Statut vorgesehenen Fristen unanfechtbar geworden sei.

c) Zu den Anträgen, die ablehnenden Beschwerdebescheide aufzuheben

Diese Bescheide bestätigten lediglich die im Oktober 1973 getroffenen Einzelmaßnahmen. Daher folge aus der Unzulässigkeit der Klagen gegen diese Maßnahmen auch die der Klagen gegen die Beschwerdebescheide.

2. Die Kläger tragen in ihrer Erwiderung zu diesen Unzulässigkeitseinreden folgendes vor:

Der Gerichtshof sei mit den Klagen im Rahmen der Befugnis zu unbeschränkter Rechtsprechung befaßt, die er bei Streitsachen zwischen den Gemeinschaften und ihren Bediensteten besitze. Denn es handle sich um eine im wesentlichen vermögensrechtliche Streitsache, in der ein Organ der Gemeinschaften Personen gegenüberstehe, auf die das Statut Anwendung findet. Der Gerichtshof dürfe also die Rechtmäßigkeit aller von der Kommission herangezogenen Maßnahmen nachprüfen, ohne daß die Kläger deren Aufhebung beantragen müßten.

Die Kläger brauchten übrigens weder die Aufhebung des allgemeinen Beschlusses vom 16. Dezember 1970 noch die Aufhebung der Beschlüsse vom 28. Februar und 21. März 1973 zu beantragen. Zunächst deshalb nicht, weil die Kommission keinerlei Befugnisse zum Erlaß der erwähnten Beschlüsse besitze. Nach Artikel 212 EWG-Vertrag habe der Rat in Zusammenarbeit mit der Kommission das Beamtenstatut zu erlassen. In dem vom Rat erlassenen Beamtenstatut sei der Streik aber nicht erwähnt; folglich fehle es an einer Ermächtigung der Kommission, die Ausübung des Streikrechts näher zu regeln. Ferner brauchten die Kläger die Aufhebung der allgemeinen Beschlüsse auch deswegen nicht zu beantragen, weil die Regelung der Ausübung des Streikrechts ein wesentlicher Bestandteil der Rechtsstellung aller Arbeitnehmer sei. Daher sei es undenkbar, daß die Kommission das Streikrecht regeln dürfe, ohne sich vorher gemäß Artikel 110 Beamtenstatut mit den Vertretern des Personals abstimmen zu müssen. Eine derartige Abstimmung habe aber nicht stattgefunden.

Demzufolge seien die von der Kommission erwähnten Beschlüsse vom 16. Dezember 1970, 28. Februar und 21. März 1973 als nichtig (inexistant) in dem Sinne anzusehen, der diesem Wort im französischen Verwaltungsrecht zukomme.

Zusätzlich zu diesen Nichtigkeitsgründen machen die Kläger die Rechtswidrigkeit der drei früheren Beschlüsse ausdrücklich aus denselben Gründen geltend, die sie gegenüber den individuellen Verfügungen anführen.

Die Kläger weisen in diesem Zusammenhang auf die unklare Haltung der Kommission hin. Zunächst habe sie am 16. Dezember 1970 einen Beschluß gefaßt, mit dem sie verkünde, daß sie für Streiktage keine Gehälter zahlen werde. Dann habe sie am 28. Februar 1973 beschlossen, die Gehälter für die ersten drei Streiktage dennoch zu zahlen. In diesem letzteren Beschluß komme eine Haltung der Kommission zum Ausdruck, die zumindest ein stillschweigendes Einverständnis mit der Streikbewegung gegen den Beschluß des Rates erkennen lasse. In der so geschaffenen Atmosphäre habe das Personal den Streik in dem Glauben begonnen, durch die Auffassung der Kommission gestützt zu werden. Anscheinend habe aber der Streik länger gedauert als die Kommission wünschte; woraus sich der Beschluß erkläre, die Gehälter nur für die drei ersten Streiktage zu zahlen.

Das Vorgehen der Kommission beim Erlaß der Beschlüsse sei übrigens eigenartig. Am 28. Februar 1973 fasse sie ohne vorherige Abstimmung mit den Gewerkschaften einen ersten Beschluß. Anschließend stimme sie sich mit den Gewerkschaften ab und fasse den bestätigenden Beschluß vom 21. März 1973. Dieses Vorgehen habe eine Rechtsunsicherheit darüber geschaffen, welcher Beschluß denn eigentlich als maßgebend anzusehen sei. Die Kläger weisen darauf hin, daß die Kommission außer den beiden Beschlüssen vom 28. Februar und 21. März 1973 noch einen Beschluß vom 20. Dezember 1972 gefaßt habe; zähle man die Mitteilung vom 21. September 1973 hinzu, so seien also aus Anlaß eines einzigen Ereignisses insgesamt vier Beschlüsse gefaßt worden.

3. Die Kommission betont in ihrer Gegenerwiderung, die Kläger brächten nichts gegen die von ihr im Zusammenhang mit dem Beschluß vom 21. September 1973 erhobenen prozeßhindernden Einreden vor.

Sie widerspricht der Auffassung, daß der Gerichtshof aufgrund seiner Befugnis zu unbeschränkter Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen prüfen könne, deren Rechtswidrigkeit in der Klageschrift nicht gerügt worden ist. Das Verbot, ultra petita zu entscheiden, gelte für den Richter im Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung ebenso wie bei .Anfechtungsklagen.

Sodann tritt die Kommission dem Vorbringen der Kläger entgegen, ihre allgemeinen Beschlüsse seien nichtig. Noch nie habe die Nichtigkeit die von der Maßnahme Betroffenen von der Notwendigkeit entbunden, den Richter im Wege der Klage oder der Einrede anzurufen, um die Nichtigkeit feststellen zu lassen. Im übrigen seien diese Einrede und die Einrede der Unanwendbarkeit der allgemeinen Beschlüsse erst in der Erwiderung der Kläger enthalten; es handle sich also um neue Angriffsmittel, die gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung unzulässig seien.

In diesem Zusammenhang widerspricht die Kommission der Auffassung, daß ihr die Befugnis gefehlt habe, die Beschlüsse vom Dezember 1970 und Februar-März 1973 zu fassen. Weit davon entfernt, sich eines Übergriffs in die Befugnisse des Rates schuldig zu machen, habe die Kommission damit, daß sie sich auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz gestützt habe, der auf den verrichteten Dienst abstelle und der sie bei ihren allgemeinen Beschlüssen vom Dezember 1970 und März 1973 geleitet habe, zuständigerweise von den Befugnissen Gebrauch gemacht, die Artikel 85 des Statuts der Anstellungsbehörde einräume. Auch verträten die Kläger selber die Ansicht, daß die Gehaltsabzüge nach Artikel 85 erfolgt seien. Da die fraglichen Beschlüsse lediglich darauf abzielten, die Rechtsgrundlosigkeit einer bei einer bestimmten Fallgestaltung vorgenommenen Gehaltszahlung festzustellen, könnten sie, so meint die Kommission abschließend, nicht wegen der behaupteten Unzuständigkeit ihres Urhebers mit einem Nichtigkeitsgrund behaftet sein.

Gegenüber dem neuen Angriffsmittel, den allgemeinen Beschlüssen sei entgegen Artikel 110 des Statuts keine Abstimmung mit den Vertretern des Personals vorangegangen, macht die Kommission insbesondere geltend, sie habe bereits vor Erlaß des Beschlusses vom 16. Dezember 1970 eine Abstimmung vorgenommen, vor dem Beschluß vom 21. März 1973 sei ebenso verfahren worden.

Hinsichtlich der ihr von den Klägern vorgeworfenen unklaren Haltung fragt sich die Kommission, was diese Ausführungen mit der Zulässigkeit der Klage zu tun haben könnten. Dieses Vorbringen sei im übrigen völlig neu und stehe nicht mit den zur Begründung der Klagen vorgetragenen Angriffsmitteln im Zusammenhang. Sie bestreitet seine Richtigkeit.

Zur Begründetheit

1. Die Kläger erinnern zunächst daran, daß es sich bei dem Streik vom November und Dezember 1972 um einen Protest gegen einen Beschluß des Rates gehandelt habe, den das Personal für rechtswidrig gehalten habe, und daß diese Auffassung von der Kommission geteilt und vom Gerichtshof für richtig erklärt worden sei.

Der Beschluß, einen Gehaltsabzug vorzunehmen, entbehre nicht nur jeder Rechtsgrundlage, er widerspreche auch den Grundsätzen des Beamtenstatuts.

So stunden die Abzüge zu dem die Rückforderung zuviel gezahlter Beträge regelnden Artikel 85 des Statuts im Widerspruch, da die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlung der auf die Streiktage entfallenden Dienstbezüge keineswegs offensichtlich sei.

Feiner müsse der sehr lange Zeitraum berücksichtigt werden, der zwischen dem Streik und der Vornahme der Abzüge liege.

Der Abzug widerspreche auch den in Titel VI des Statuts niedergelegten Rechtsgrundsätzen, da keine der in Artikel 96 aufgezählten Disziplinarstrafen zu einem Abzug von Amts wegen berechtige.

Nach zivilrechtlichen Grundsätzen sei die Aufrechnung von Schulden mit Forderungen nur zulässig, wenn Schuld und Forderung bestimmt, klagbar, fällig und unbedingt seien. Die beiden letzten Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Der Abzug verstoße gegen Artikel 60 des Statuts, nach dem jedes unbefugte Fernbleiben vom Dienst in erster Linie auf den Jahresurlaub des Beamten anzurechnen sei. Da Ausnahmen von Artikel 62 des Statuts, der den Anspruch auf Dienstbezüge vorsieht, ausdrücklich geregelt sein müßten und daher eng auszulegen seien, könnten die Bestimmungen von Artikel 60 nicht im Wege der Anwendung eines angeblichen allgemeinen Rechtsgrundsatzes beiseite geschoben werden.

Da insbesondere das Verfahren nach Artikel III des Statuts nicht angewandt worden sei, benachteilige die Maßnahme der Kommission deren Beamte im Vergleich mit denen der übrigen Organe, da diese keine Gehaltsabzüge vorgenommen hätten.

Schließlich machen die Kläger geltend, die für den 11., 12. und 13. Dezember 1972 gewährte Abzugsfreiheit sei als Strafmaßnahme gegenüber den Beamten gedacht, die dem Aufruf der Kommission nicht Folge geleistet haben, die Arbeit am 14. Dezember wiederaufzunehmen. Die Abzüge seien daher weit davon entfernt, normale administrative Folge des Streiks' zu sein, hätten vielmehr den Charakter eines unzulässigen Drucks auf die freie Ausübung des Streikrechts.

2. Die Kommission trägt in ihrer Klagebeantwortung anhand einer ins einzelne gehenden vergleichenden Untersuchung des Rechts der Mitgliedstaaten vor, Rechtsgrundlage für die Gehaltsabzüge sei — außer der unmittelbaren Grundlage, die der Beschluß vom 21. März 1973 darstelle — der allgemeine Rechtsgrundsatz, daß den Beamten keine Besoldung zustehe, wenn sie — insbesondere wegen ihrer Teilnahme an einer gemeinsam abgesprochenen Arbeitsniederlegung — ihren Dienst nicht verrichten. Dieser Grundsatz sei in allen Mitgliedstaaten ausnahmslos anerkannt. Er ergebe sich entweder aus dem Gesetz, der Rechtsprechung oder einfach aus. einer ständigen Verwaltungspraxis und werde allgemein angewandt. Seine Anwendung auf das Fernbleiben vom Dienst wegen Streiks erkenne die Rechtsprechung als rechtmäßig an, obwohl er für den Fall des Streiks keinen besonderen, ausdrücklichen Niederschlag im Gesetz gefunden habe. Es sei zulässig, die einzelstaatlichen Lösungen heranzuziehen, um Grundfragen zu entscheiden, für die das Beamtenstatut keine Regelung enthält.

Die Kommission dürfe sich auf den Grundsatz des tatsächlich verrichteten Dienstes um so mehr stützen, als mehrere dem Statut und der Rechtsprechung des Gerichtshofes entnommene Beispiele zeigten, daß die Grundlage für den Besoldungsanspruch nirgends anders als im tatsächlichen Verrichten des Dienstes gesehen werden könne. Insbesondere verweise sie auf Artikel 3, Artikel 62, Artikel 55a und Anhang IVa Artikel 3 sowie auf die Verfügung des Gerichtshofes vom 30. November 1972 in der Rechtssache 75/72 (Slg. 1972, 1201).

Zum Vorwurf der Kläger, die Kommission habe verschiedene Statutsbestimmungen außer acht gelassen, verwahrt sie sich zunächst gegen die von den Klägern angewandte Methode, die darin bestehe, für einen außerhalb der Statutsbestimmungen entstandenen Sachverhalt die angemessenen Rechtsfolgen in ausdrücklichen Statutsbestimmungen zu suchen, die schon ihrem Begriff nach nur die im Statut vorgesehenen Fälle erfassen könnten.

Dies gelte für das auf die Fassung von Artikel 62 des Statuts gestützte Angriffsmittel. Außerdem macht die Kommission geltend, daß Artikel 85 des Statuts, der den Gehaltsabzug gestatte, die Rechtsvorschrift sei, die ausdrücklich etwas anderes bestimmt.

Auch das aus der Verletzung von Artikel 60 des Statuts hergeleitete Angriffsmittel gehe fehl. Diese Bestimmung beziehe sich auf das unbefugte Fernbleiben vom Dienst im Sinne von Artikel 60. Da die Kommission sich der ganz allgemeinen Entwicklungstendenzen des öffentlichen Dienstrechts der Mitgliedstaaten bewußt sei, wolle sie dem Streik ihrer Beamten grundsätzlich nicht den Makel des Verbots oder der Rechtswidrigkeit anheften. Angesichts des Schweigens des Statuts in seiner gegenwärtigen Fassung wolle sie diese Lücke nicht durch eine Auslegung dahingehend schließen, daß das Statut ein Fernbleiben vom Dienst wegen Streiks notwendigerweise untersage.

Zu der auf Artikel 85 des Statuts gestützten Rüge meint die Kommission, die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlung sei offensichtlich. Hierzu verweise sie auf die Allgemeingültigkeit des Grundsatzes des verrichteten Dienstes und auf den nicht weniger allgemein anerkannten Rechtssatz, daß der streikende Arbeitnehmer für die Streiktage keinen Anspruch auf Arbeitsentgelt habe. Sie bemerkt, daß sie ihr Personal wiederholt auf den Grundsatz der Nichtzahlung der Bezüge für Streiktage hingewiesen habe.

Das Vorbringen, mit dem die Kläger den zeitlichen Abstand der Gehaltsabzüge vom Streik beanstanden, hält die Kommission für zu pauschal und zu wenig fundiert. Ferner trägt sie dazu vor, Artikel 85 bestimme keine Frist für die Rückforderung zuviel gezahlter Beträge; auch rechtfertigten die Umstände des Falles (das Ausstehen der Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache 81/72, die Kompliziertheit der Bearbeitung durch die Buchhaltung, die Ferienzeit) den für die Gehaltsabzüge gewählten Zeitpunkt.

Das aus den Voraussetzungen der Aufrechnung von Forderungen hergeleitete Angriffsmittel hält die Kommission für schwach. Die Voraussetzungen für eine solche Aufrechnung lägen zweifelsfrei vor. Auch sei sie haushaltsrechtlich ordnungsgemäß durchgeführt worden. Hierzu verweist die Kommission auf Artikel 22 der Haushaltsordnung vom 25. April 1973 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1973, L 116).

Was die klägerischen Ausführungen zu Artikel 86 des Statuts anlangt, bemerkt die Kommission, sie habe den Gehaltsabzug nicht als eine Disziplinarstrafe, sondern als die normale Folge eines Streiks betrachtet, was auch in der Mitteilung an das Personal vom 28. März 1973 klar gesagt worden sei.

Zu dem Vorwurf, die Beamten der Kommission seien gegenüber denen der übrigen Organe benachteiligt worden, trägt die Kommission vor, auf diesem Gebiet besitze jedes Organ freies Ermessen; wenn die übrigen Organe es vorgezogen hätten, keinen Gehaltsabzug vorzunehmen, werde dadurch ihr Beschluß nicht diskriminierend. Sie habe gemäß einer klaren Rechtslage gehandelt, und ihr Vorgehen könne nicht aus dem Grund als rechtswidrig angesehen werden, daß es die übrigen Organe, hauptsächlich aus Gründen der Opportunität, nicht für angezeigt gehalten hätten, ihrem Beispiel zu folgen. Im übrigen weist sie in diesem Zusammenhang erneut darauf hin, daß sie nicht befugt sei, nach Artikel 110 des Statuts allgemeine Vorschriften über den Streik zu erlassen, da das Statut nichts über den Streik enthalte.

Zur Behauptung der Kläger, die Abzugsfreiheit für den 11., 12. und 13. Dezember sei beschlossen worden, um die Beamten zu strafen, die am 14. ihre Arbeit nicht wieder aufgenommen haben, beschränkt sich die Kommission auf den Hinweis, der ursprüngliche Beschluß sei am 21. März 1973 dahin gehend geändert worden, daß die ersten drei Streiktage für abzugsfrei erklärt worden seien, gleichgültig, wann der einzelne Beamte am Streik teilgenommen habe.

Was die von den Klägern geltend gemachten Verzugszinsen angeht, bemerkt die Kommission, diese könnten erst vom Zeitpunkt der Klageerhebung an laufen; auch sei der Antrag schon deshalb abzuweisen, weil das Gemeinschaftsrecht nichts über das Bestehen, die Zulässigkeit und die Höhe eines solchen Zinsanspruchs enthalte.

3. Die Kläger weisen in ihrer Erwiderung auf Widersprüche im Gedankengang der Kommission hin.

Gehe man von dem Grundsatz des verrichteten Dienstes aus, so sei der Beschluß, drei Streiktage zu bezahlen, nicht zu rechtfertigen.

Eine Untersuchung des für den Beamtenstreik geltenden Rechts der Mitgliedstaaten zeige im übrigen, daß der Streik so gut wie nicht geregelt sei, sondern daß die Grundsätze zur Anwendung kämen, die für ein unbefugtes Fernbleiben vom Dienst gelten. Folgerichtig müsse die Kommission also auf ihr Personal dieselben Grundsätze anwenden. Dies lehne sie aber unter dem Vorwand ab, daß es sich um einen Sachverhalt handle, der sich außerhalb der Statutsvorschriften entwickelt habe.

Dagegen machen die Kläger geltend, die Verfasser des Statuts hätten Streiktage unter das unbefugte Fernbleiben vom Dienst einordnen wollen. Es sei undenkbar, daß die Verfasser nicht an die Möglichkeit eines Beamtenstreiks gedacht hätten. Daher könnten die in einem solchen Fall zu ergreifenden Maßnahmen nur solche sein, die im Statut vorgesehen sind. Da andere Vorschriften fehlten, müsse der Streik wie ein Fernbleiben vom Dienst ohne vorherige Zustimmung des Vorgesetzten behandelt werden. Jede andere Auslegung sei willkürlich. Aus diesem Grundsatz lasse sich aber nicht ableiten, daß der Streik an sich schlechthin rechtswidrig und daher zu ächten sei. Das hieße, aus dem Gedankengang der Kläger eine Folgerung zu ziehen, die weder naheliegend noch zwingend sei.

Wenn, wie die Kommission meint, der Gehaltsabzug eine Rückforderung zuviel gezahlter Beträge darstellen sollte, wäre daran zu erinnern, daß das Fernbleiben vom Dienst im Dezember 1972 lag. Folglich hätte der Abzug bei der Gehaltszahlung für Dezember 1972 oder spätestens bei der für Januar 1973 erfolgen müssen. Der erst im Oktober 1973 vorgenommene Gehaltsabzug habe die Absichten der Kommission im Ungewissen gelassen. Dadurch verliere das Recht der Kommission, zuviel gezahlte Beträge zurückzufordern, alle Gewißheit.

Das Unterbleiben der in Artikel 110 des Statuts ausdrücklich vorgesehenen Anhörung der Personalvertretung habe im übrigen notwendigerweise zur Folge gehabt, daß die Beamten der Kommission im Vergleich mit denen der übrigen Organe diskriminiert worden seien.

Schließlich tragen die Kläger nicht vor, die Änderung des Beschlusses vom 20. Dezember 1972, was die drei abzugsfreien Streiktage anbelangt, habe die Lage nur für einige Beamte ändern können, die sich später als die übrigen am Streik beteiligt hätten. Daher sei anzunehmen, daß die Änderung der Kommission nur die Abwehr des Vorwurfs des Ermessensmißbrauchs habe ermöglichen sollen, ohne den Ermessensmißbrauch selbst auszuräumen. Es könne nicht hingenommen werden, daß die Kommission eine angebliche Zuständigkeit zur Regelung des Streikrechts dazu benutze, willkürlich zu entscheiden, daß nur die Streiks zulässig seien, die es ihr gestatten, Druck auf den Rat auszuüben.

4. Die Kommission macht in ihrer Gegenerwiderung zunächst geltend, die Abzugsfreiheit von drei Streiktagen, welche die Kläger überraschenderweise für ihre Argumentation benutzten, lasse sich in keinem Falle als Nichtanerkennung des geltenden Grundsatzes des verrichteten Dienstes deuten. Der Verzicht auf eine Teilforderung habe demjenigen, dem er zugute kommt, noch nie einen Anspruch darauf gegeben, daß auf die gesamte Forderung verzichtet werde. Es sei klar, daß die Abzugsfreiheit, die aus Gründen der Zweckmäßigkeit beschlossen worden sei, mit einer Auseinandersetzung über die Rechtmäßigkeit nichts zu tun haben könne.

Anschließend legt die Kommission dar, die sich in dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten verbreitenden Tendenzen gingen in Richtung eines Streikbegriffs, dem nichts Unerlaubtes anhafte und der von disziplinarischen Folgen frei sei. Ihr sei schwer verständlich, wie die Kläger gegenüber dieser allgemeinen Tendenz zu der Auffassung gelangen könnten, daß ihre Streikbewegung als ein unbefugtes, nicht genehmigtes und daher vom Statut verbotenes Fembleiben vom Dienst anzusehen sei. Zu diesem Punkt fehle im Statut tatsächlich jegliche Regelung. Es sei unvernünftig, sich bei der Ausfüllung dieser Lücke gegen die in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten allgemein angewandten Praktiken zu stemmen.

Zu den Ausführungen über den zwischen dem Streik und dem Gehaltsabzug liegenden Zeitraum bemerkt die Kommission, in Wahrheit habe das Personal bereits seit Ende März gewußt, daß ein vollziehbarer Beschluß vorlag und daß er vollzogen werden würde, sobald die langen und schwierigen Durchführungsarbeiten abgeschlossen sein würden.

Die Kommission habe sich gefragt, was die Ausführungen der Kläger zu den beiden Beschlüssen über die Abzugsfreiheit dreier Streiktage bedeuteten und welche rechtliche Tragweite ihnen zukomme. Sie vermöge nicht zu erkennen, wo in der einen oder anderen in den Beschlüssen gewählten Formulierung die behauptete Strafwirkung oder der geltend gemachte Ermessensmißbrauch liegen' könne. Sie kommt zu dem Ergebnis, diese Ausführungen seien schlichte Polemik und in einer rechtlichen Auseinandersetzung ohne Interesse.

In der Sitzung vom 18. Februar 1975 haben die Kläger, vertreten durch Rechtsanwalt J. Hirsch, zugelassen in Brüssel, und die Kommission, vertreten durch ihren Bevollmächtigten, Herrn J. Griesmar, mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 26. Februar 1975 vorgetragen.

1/2 Die von einer Anzahl Beamten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften eingereichten Klagen bezwecken die Aufhebung der Beschlüsse der Kommission vom 21. September und 15. Oktober 1973, aufgrund deren wegen der Teilnahme der Kläger an einem Streik vom Dezember 1972 ein Abzug bei ihren Dienstbezügen für Oktober 1973 vorgenommen wurde. Der Abzug bemaß sich pro Streiktag auf ein Dreißigstel der monatlichen Dienstbezüge, jedoch galten drei Tage als abzugsfrei.

Zur Zulässigkeit

3/5 Die Kommission hat in erster Linie beantragt, die Klagen als unzulässig abzuweisen. Sie hält die Maßnahme vom 21. September 1973, in der die Kläger einen Beschluß sehen, lediglich für die Bekanntgabe der Einzelheiten des Vollzugs .ihres am 21. März 1973 gefaßten Beschlusses über den Abzug je Streiktag; gegen diese Maßnahme sei jedenfalls keine Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts erhoben worden. Nach Ansicht der Kommission sind die Klagen, soweit sie sich gegen die individuellen Abzugsverfügungen vom Oktober 1973 richten, unzulässig, da die Verfügungen bloße Vollzugsmaßnahmen zum Beschluß vom 21. März 1973 und zu einem Grundsatzbeschluß vom 16. Dezember 1970 seien, deren Rechtswidrigkeit die Kläger nicht ausdrücklich gerügt hätten.

6/9 Die Klagen haben im wesentlichen die Aufhebung der gegenüber den Klägern ergangenen individuellen Abzugsverfügungen zum Gegenstand. Ist eine allgemeine Maßnahme ergangen, die durch eine Reihe individueller Verfügungen vollzogen werden muß, welche die Gesamtheit oder einen großen Teil der Beamten eines Organs betreffen, so kann im Rahmen des durch Artikel 91 des Beamtenstatuts eröffneten Klagewegs dem einzelnen Beamten nicht das Recht abgesprochen werden, die Rechtswidrigkeit der allgemeinen Maßnahme geltend zu machen, um die individuelle Verfügung anzufechten, die für ihn erst mit Sicherheit erkennbar werden läßt, wie und in welchem Maße seine individuellen Interessen beeinträchtigt werden. Die von der Kommission geltend gemachte Unzulässigkeitseinrede würde demnach dazu führen, die Beamten in nicht gerechtfertigter Weise daran zu hindern, von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, ihre Rechte gerichtlich geltend zu machen. Die Einrede ist daher zu verwerfen.

Zur Begründetheit

10 Die Kläger bestreiten die Rechtmäßigkeit des wegen ihrer Beteiligung am Streik vom Dezember 1972 vorgenommenen Gehaltsabzugs.

11/16 Zunächst ist zu prüfen, ob im allgemeinen ein Beamter, der an einer als Streik zu qualifizierenden kollektiven Arbeitsniederlegung teilgenommen hat, Anspruch auf seine Besoldung hat. Nach einem im Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten anerkannten Grundsatz stehen Streikteilnehmern die auf die Streiktage entfallenden Lohn- und Gehaltsanteile nicht zu. Dieser Grundsatz ist, wie die Kommission schon bei einer früheren Gelegenheit mit ihrem Beschluß vom 16. Dezember 1970 festgestellt hat, nach dem die Nichtzahlung der Bezüge für Streiktage ein selbstverständlicher Grundsatz ist, auf die Rechtsbeziehungen zwischen den Gemeinschaftsorganen und ihren Beamten anwendbar. In dieser Feststellung ist keine Stellungnahme zum Bestehen eines Streikrechts der Beamten oder zu seinen etwaigen Ausübungsmodalitäten enthalten. Während einige Mitgliedstaaten den Angehörigen des öffentlichen Dienstes oder bestimmten Kategorien von ihnen das Streikrecht versagen, andere es ihnen zugestehen, schweigt das Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften hierzu. Vorliegend genügt die Feststellung, daß die kollektive Arbeitsniederlegung, die Anlaß für die umstrittenen Entscheidungen war, von den beiderseits Beteiligten als ein Mittel zur Verteidigung der Kollektivinteressen der Beamten angesehen und folglich als Streik qualifiziert worden, ist.

17 Die Kläger meinen jedoch, der Abzug verstoße gegen Artikel 60 des Statuts, nach dessen Wortlaut jedes unbefugte Fernbleiben vom Dienst auf den Jahresurlaub des Beamten anzurechnen ist.

18/19 Wie bereits bemerkt, war die Arbeitsniederlegung vom Dezember 1972 unstreitig eine von den Beamten eingeleitete kollektive Maßnahme zur Verteidigung ihrer Interessen. Daraus folgt, daß die Teilnahme am Streik in den Anwendungsbereich von Artikel 60 fällt.

20 Ferner machen die Kläger geltend, der Abzug sei mit den Bestimmungen von Titel VI des Statuts über die Disziplinarstrafen unvereinbar.

21/24 Der Abzug wurde jedoch nicht zur Ahndung einer Disziplinarverfehlung, sondern einfach als Folge des nicht verrichteten Dienstes vorgenommen, woraus erhellt, daß die Bestimmungen des Titels VI im vorliegenden Fall nicht eingreifen. Daran ändert sich auch dadurch nichts, daß die Kommission drei freie Streiktage gewährt hat, für die kein Abzug erfolgte. Denn diese Regelung galt unabhängig vom Tag des Fernbleibens vom Dienst für alle Beamten, die an der Arbeitsniederlegung teilgenommen hatten, und zielte nicht nur auf diejenigen ab, die der von der Kommission an ihr Personal gerichteten Aufforderung nicht gefolgt waren, nach den ersten drei Streiktagen die Arbeit wieder aufzunehmen. In ihr kann also keine, selbst versteckte, disziplinarische Maßnahme gegen diese Beamten gesehen werden.

25 Die Kläger meinen schließlich noch, sie seien Opfer einer Ungleichbehandlung durch die Kommission, da bei den Gehältern der Beamten der übrigen Gemeinschaftsorgane wegen der Streikteilnahme keine Abzüge vorgenommen worden seien.

26 Die angefochtenen Verfügungen können nicht dadurch rechtswidrig werden, daß die übrigen Organe davon abgesehen haben, Maßnahmen zu ergreifen, die sie rechtens hätten treffen können.

27/30 Gemäß Artikel 85 des Statuts ist jeder ohne rechtlichen Grund gezahlte Betrag zurückzuerstatten, wenn der Empfänger den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung kannte oder der Mangel so offensichtlich war, daß er ihn hätte kennen müssen. Nach den vorstehenden Ausführungen war das Fehlen eines Gehaltsanspruchs für die Streiktage so offensichtlich, daß die Voraussetzungen des Artikels 85 vorliegend erfüllt sind. Diese Bestimmung sieht keine Frist für die Rückforderung zuviel gezahlter Beträge vor, und der zwischen dem Streik und der Vornahme der Abzüge liegende Zeitraum ist nicht so unverhältnismäßig groß, daß dadurch die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügungen beeinträchtigt werden könnte. Die Klagen sind daher abzuweisen.

Kosten

31/33 Die Kläger sind mit ihrem Vorbringen unterlegen. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 70 der Verfahrensordnung tragen jedoch bei Klagen von Bediensteten der Gemeinschaften die Organe ihre Kosten selbst.

Aus diesen Gründen hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klagen werden abgewiesen.

2. Jede Partei trägt ihre Kosten.