Europäischer Gerichtshof Urteil vom 25.06.1975 – C-5/75

In der Rechtssache 5/75

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt/Main in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

DEUKA, DEUTSCHE KRAFTFUTTER GMBH B. J. STOLP, Düsseldorf,

gegen

EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL, Frankfurt am Main,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Kommissionsverordnungen Nr. 2859/73 vom 19. Oktober 1973 und Nr. 175/74 vom 23. Januar 1974, durch welche die Kommissionsverordnung Nr. 1897/73 vom 11. Juli 1973 zur Festsetzung der Denaturierungsprämie für Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1973/74 geändert wurde,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und A. J. Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore (Berichterstatter), H. Kutscher, M. Sørensen und A. O'Keeffe,

Generalanwalt: A. Trabucchi,

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die Erklärungen gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. 117, S. 2269) sieht vor, daß die von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Interventionsstellen für Weichweizen nach Maßgabe der vom Rat festgelegten Grundregeln eine Denaturierungsprämie gewähren können.

Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. Nr. 130, S. 2602) wird die Denaturierungsprämie für Weichweizen, deren Höhe veränderlich sein kann, vor Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres für dessen Dauer festgesetzt.

In der Verordnung Nr. 644/68 vom 29. Mai 1968 zur Änderung der Verordnung Nr. 172/67/EWG (ABl. L 122, S. 3) erwog der Rat unter anderem, infolge der Unmöglichkeit, die Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres zu ändern, könne, falls sich die Faktoren, auf deren Grundlage die Prämie festgesetzt werde, im Laufe des Wirtschaftsjahres stark veränderten, das Interesse der privaten Marktteilnehmer an der Denaturierung zurückgehen oder wachsen und das Gleichgewicht des Marktes stören, besonders wenn die Lage des Getreidemarktes die Interventionsstellen zu bedeutenden Käufen zwinge. Infolgedessen vertrat der Rat die Auffassung, obwohl es notwendig sei, die Höhe der Prämie vor Beginn des Wirtschaftsjahres bekanntzugeben, empfehle es sich, eine solche Änderung zu ermöglichen, wenn das Marktgleichgewicht gefährdet sei. Deshalb ergänzte er Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67/EWG durch einen zweiten Absatz, dem zufolge die Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres geändert werden kann, falls auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt eine Störung droht.

Gemäß ihrer Verordnung Nr. 1403/69 vom 18. Juli 1969 zur Durchführung der Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. L 180, S. 3) setzte die Kommission in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1897/73 vom 11. Juli 1973 (ABl. L 193, S. 25) für das Wirtschaftsjahr 1973/74 die Denaturierungsprämie auf 10,50 Rechnungseinheiten je Tonne (RE/t) fest, dieser Betrag war um den Unterschied zwischen den monatlichen Staffelungen der Interventionspreise von Weichweizen und Gerste zu erhöhen.

Im Oktober 1973 glaubte die Kommission, die Feststellung treffen zu können, daß die Entwicklung auf dem Weltmarkt für Weichweizen sehr schnell zu einer angespannten Marktlage mit der Folge geführt habe, daß nach und nach die Gültigkeitsdauer für Exportlizenzen begrenzt wurde, die Abschöpfungen bei der Einfuhr wegfielen und eine Abschöpfung bei der Ausfuhr eingeführt wurde. Angesichts einer solchen Entwicklung hielt sie es für angebracht, den von einer unter den damaligen Umständen noch zu hohen Prämie ausgehenden Anreiz zur Denaturierung von Weichweizen weiter zu verringern, der insbesondere mit der Gerste konkurriere, für die aufgrund der damaligen Marktlage bedeutende Interventionen zu befürchten gewesen seien. Da infolgedessen der Markt gestört zu werden drohte, hielt es die Kommission für angebracht, die Denaturierungsprämie zu vermindern; mit Verordnung Nr. 2859/73 vom 19. Oktober 1973 zur Änderung der Verordnung Nr. 1897/73 (ABl. L 293, S. 31) beschloß sie, mit Wirkung vom 1. November 1973 die Denaturierungsprämie für Weichweizen einschließlich der aus der Anwendung der Bestimmungen von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1897/73 sich ergebenden Erhöhungen auf einen Betrag herabzusetzen, der von 7,00 RE/t im November 1973 bis zu 8,32 RE/t im Juli 1974 reichte.

Im November 1973 denaturierte die Firma Deuka, Düsseldorf, 10324,223 t Weizen, für die sie bei der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Frankfurt/Main, die in der Verordnung Nr. 1897/73 festgelegte Prämie von 12,01 RE/t verlangte.

Unter Berufung auf die Verordnung Nr. 2859/73 zahlte die Einfuhr- und Vorratsstelle an die Firma Deuka nur eine Denaturierungsprämie von 7 RE/t.

Anfang des Jahres 1974 kam die Kommission zu der Überzeugung, daß sich die angespannte Lage auf dem Weltmarkt für Weichweizen weiterhin verstärkt habe und die Versorgungslage dieses Marktes, die sich immer schwieriger erweise, noch weitere Preissteigerungen heraufzubeschwören drohe. Diese Situation habe nacheinander zu einer neuerlichen Begrenzung der Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenzen und zur Erhöhung der Ausfuhrabschöpfungen geführt. Das Anwachsen der Nachfrage nach Weichweizen auf dem Binnenmarkt habe beträchtliche Preissteigerungen verursacht, und infolge einer vermehrten Nachfrage nach Futtergetreide erscheine es erforderlich, die Denaturierungsprämie auf Null zu kürzen. Daher setzte die Kommission durch die Verordnung Nr. 175/74 vom 23. Januar 1974 zur Änderung der Verordnung Nr. 1897/73 (ABl. L 20, S. 28) mit Wirkung vom 10. Februar 1974 die Denaturierungsprämie auf Null fest.

Im Februar 1974 denaturierte die Firma Deuka 1922,085 und 153,853 t Weizen und verlangte dafür die in der Verordnung Nr. 1897/73 vorgesehene Denaturierungsprämie (12,67 bzw. 12,89 RE/t), mindestens jedoch die in der Verordnung Nr. 2859/73 vorgesehene Prämie.

Mit dem Hinweis auf die Verordnung Nr. 175/74 lehnte die Einfuhr- und Vorratsstelle die Zahlung einer Denaturierungsprämie ab.

Die Firma Deuka hat gegen die ablehnenden Bescheide der Einfuhr- und Vorratsstelle Widerspruch eingelegt und mit Klagen vom 12. Februar und vom 24. Mai 1974 das Verwaltungsgericht Frankfurt/ Main angerufen.

Dieses hat gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag das Verfahren mit Beschluß vom 17. Dezember 1974 ausgesetzt, bis der Gerichtshof über folgende Fragen vorab entschieden hat:

1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 2859/73 der Kommission vom 19. Oktober 1973 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1897/73 bezüg lich der Festsetzung der Denaturierungsprämie für Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1973/74 mit Artikel 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 in der abgeänderten Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 644/68 vereinbar?

2. Bei Bejahung der Frage zu 1.: Ist die Verordnung (EWG) Nr. 2859/73 vom 19. Oktober 1973 auch auf solche Denaturierungen anwendbar, die der Interventionsstelle bereits vor dem 1. November 1973 in der von dieser vorgeschriebenen Form mitgeteilt worden sind, bei denen jedoch die technische Beimischung erst nach dem 1. November 1973, aber noch innerhalb der dafür gesetzten Frist, erfolgt ist?

3. Ist die Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 175/74 vom 23. Januar 1974, welche die Denaturierungsprämie ab dem 10. Februar 1974 auf Null festsetzte, mit der Ratsverordnung (EWG) Nr. 172/67 vom 27. Juni 1967 in der Fassung der Ratsverordnung (EWG) Nr. 644/68 vereinbar?

4. Bei Bejahung der Frage zu 3.: Ist die Verordnung (EWG) Nr. 175/74 auch auf Denaturierungsvorgänge anwendbar, die der Interventionsstelle bereits vor dem 10. Februar 1974 in der von dieser vorgeschriebenen Form mitgeteilt worden sind, bei denen jedoch die technische Beimischung erst nach dem 10. Februar 1974, aber noch innerhalb der hierfür gesetzten Frist erfolgt ist?

Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main ist am 16. Januar 1975 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat am 21. März und die Klägerin des Ausgangsverfahrens am 1. April 1975 gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme die mündliche Verhandlung zu eröffnen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

A — Zur Gültigkeit der Verordnungen Nr. 2859/73 und 175/74

Die Firma Deuka, Klägerin des Ausgangsverfahrens, betont, die Verwendung des Brotweizens zu Futterzwecken verfolge im wesentlichen das Ziel, die Bildung von Überschüssen zu vermeiden. Die Denaturierung sei weder ungesetzlich, noch unmoralisch, noch verwerflich. Sie bedeute auch keine Vernichtung, sondern diene der Veredelung über den Tiermagen. So scheide der Weizen aus dem Brotweizenmarkt aus und wechsele über in den Futtergetreidemarkt, auf dem ein Einfuhrbedarf bestehe.

Die Verordnung Nr. 172/67 erläutere in ihrer dritten Begründungserwägung, daß das Bestehen der Denaturierungsprämie etwaigen Begünstigten zu Beginn des Wirtschaftsjahres bekannt sein müsse, damit sie für eine zweckmäßige Verwendung des denaturierten Weichweizens Vorkehrungen treffen könnten. Die Regelung der Denaturierungsprämie erfolge in einem Jahresplan, der sich über ein ganzes Wirtschaftsjahr (vom 1. August bis 31. Juli) erstrecke. Es sei der Kommission möglich, vor Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres für die Dauer desselben die Denaturierungsprämie festzusetzen. Sie vermöge aufgrund zuverlässiger Schätzungen der Ernte und unter Berücksichtigung des Binnenverbrauchs und Exports über die Notwendigkeit einer Denaturierungsaktion für das folgende Marktjahr zu entscheiden. Die Kommission sei verpflichtet, eine solche vorherige Festsetzung im voraus bekanntzumachen, weil die Wirtschaft bereits im August eines jeden Wirtschaftsjahres langfristige Lieferverträge zur Beschaffung der Rohstoffe für das Mischfutter abzuschließen pflege. Aus diesen beiden Gesichtspunkten folge, daß die Kommission nicht berechtigt sei, die Denaturierungsprämie während des Wirtschaftsjahres beliebig zu widerrufen oder zu ändern. Eine Ausnahme sei nur zulässig für den Fall einer im Laufe des Wirtschaftsjahres eintretenden nicht voraussehbaren Störung des Gersten- und Maismarktes, insbesondere falls sich die Faktoren, auf deren Grundlage die Prämie zu Beginn des Wirtschaftsjahres festgesetzt worden sei, in seinem Verlauf stark verändert hätten.

Die Denaturierungsprämie für Weizen enthalte sowohl eine Abgeltung der Kosten der Preisdifferenz Weizen/Gerste (oder Mais) und der des Denaturierungsvorgangs als auch einen finanziellen An- reiz zur Denaturierung. Dieser Anreizbetrag sei das eigentliche Regulativ, um während des Wirtschaftsjahres die Interessen der Wirtschaft bei der Mitwirkung im Denaturierungs-Jahresprogramm zu steuern. Daher müsse sich eine Änderung der Prämie auf die Änderung dieses Anreiz -Betrages beschränken, ohne den Kostenersatz zu berühren.

a) Zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 2859/73 sei festzustellen, daß die Kommission die Kürzung der Denaturierungsprämie mit der Feststellung zu rechtfertigen suche, daß zum einen die Entwicklung auf dem Weltmarkt für Weizen zu einer angespannten Marktlage geführt habe und daß zum anderen infolge der Austauschbarkeit von Gerste durch Weizen bedeutende Interventionen für Gerste zu befürchten seien. Das eine stehe aber mit dem anderen in keinerlei logischem oder sachlichem Zusammenhang. Die vorübergehende Hausse auf dem Weltmarkt für Weizen gegen Ende des Wirtschaftsjahres 1972/73 habe sich auf das Preisniveau des Gemeinsamen Marktes nicht auswirken können und habe mit dem normalen Instrument der Marktordnung, der Abschöpfung, gemeistert werden können. Außerdem sei die vorerwähnte Situation auf dem Weltmarkt der Kommission bereits bei der Festsetzung der Denaturierungsprämie durch die Verordnung Nr. 1897/73 bekannt gewesen.

Die weitere Feststellung der Kommission, daß denaturierter Weizen, weil er mit Gerste auf dem Futtermittelsektor konkurriere, bedeutende Interventionen für Gerste befürchten lasse, gebe keinen Grund dafür her, den Anreiz zur Weizendenaturierung durch Kürzung der Denaturierungsprämie zu verringern. Die Interventionsmengen an Weizen und Gerste aus der Ernte 1973 seien in der Bundesrepublik Deutschland bis zum 31. Oktober 1973 um rund 45000 t geringer gewesen als zur gleichen Vorjahreszeit, und dies trotz einer Steigerung der Erntemengen. Am 25. Oktober 1973 sei von der Kommission das Vorhandensein eines Weichweizenüberschusses festgestellt worden, der 50 % des Jahresbedarfs entsprochen habe. Diese Überschüsse hätten nur über die Denaturierung abgebaut werden können. Im übrigen hätte eine Drosselung der Weizenverfütterung zu einer entsprechend erhöhten Interventionstätigkeit der Interventionsstellen für Brotweizen mit denselben finanziellen Auswirkungen wie die Denaturierung führen müssen. Auch hätten sich die Faktoren, auf denen die Festsetzung der Denaturierungsprämie im Juli 1973 beruht habe, bis Oktober 1973 in keiner Richtung verändert.

Die rechtlichen Voraussetzungen für eine Prämienermäßigung im Laufe des Wirtschaftsjahres hätten ganz offensichtlich bei Erlaß der Verordnung Nr. 2859/73 nicht vorgelegen. Es gebe vielmehr Grund zu der Annahme, daß sich die Kürzung im wesentlichen durch unsachliche Erwägungen, vor allem aus Ersparnisgründen, erklären lasse. Darin liege ein Ermessensmißbrauch seitens der Kommission.

b) Zur Verordnung Nr. 175/74 sei anzumerken, daß bei ihrem Erlaß keine sachlichen Gründe vorgelegen hätten, die Streichung der Prämie zu beschließen. Die Kommission habe sich vielmehr erkennbar von emotionalen Erwägungen und vollkommen unsachlichen Motiven leiten lassen, so daß ein Ermessensmißbrauch vorliege.

Rechtlich sei zu bedenken, daß die Verordnung Nr. 175/74 keine — allein zulässige — bloße Änderung des Prämiensatzes, sondern seine völlige Streichung anordne, d.h. also den gesamten Jahresplan der Denaturierung während des Laufes des Wirtschaftsjahres aufhebe. Damit sei der rechtliche Rahmen der Ermächtigung aus der Grundverordnung Nr. 172/67 überschritten worden.

Die Herabsetzung der Prämie auf Null stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in Dispositionen dar, die die Hersteller im Rahmen einer langfristigen Planung notwendigerweise wegen der Zusammensetzung der verschiedenen Spezialfuttermittel, der Beschaffung der Mischungskomponenten und des Preises für Mischfutter treffen müßten. Zur Beseitigung des Interesses der Wirtschaft an der Denaturierung im Laufe des Wirtschaftsjahres 1973/74 hätte sich die Kommission darauf beschränken müssen, den Anreiz -Betrag zu streichen. Die gänzliche Streichung der Prämie einschließlich der Preisdifferenz und des Kostenersatzes habe die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung überschritten. Die Kommission habe somit gegen den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel verstoßen. Während der Jahresplan noch laufe, dürfe die Kommission ihn nicht abrupt abbrechen, die getroffenen Vorkehrungen ignorieren und die Kosten auf den Industriebetrieb abwälzen. Planende Wirtschaftsintervention führe zur Annahme einer Pflicht des Staates gegenüber der von der Planung betroffenen und zu bestimmten Risiken veranlaßten Wirtschaft, für eine Innehaltung, Durchführung und ordnungsgemäße Abwicklung des Planes einzustehen.

Die Kommission führt aus, was den Begriff der drohenden Störung anlange, werde sie durch Artikel 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 172/67 ermächtigt, präventiv einzugreifen; auch sei der Begriff Störung nicht im Sinne von schwerwiegenden und andauernden Beeinträchtigungen der Märkte zu verstehen. Die Bedeutung des Begriffs Störung des Getreidemarktes im Rahmen der Denaturierungsprämienregelung erschließe sich aus der allgemeinen marktordnungspolitischen Zielsetzung der Denaturierungsprämie ebenso wie aus der besonderen Motivation der Verordnung Nr. 644/68. Die Denaturierung von Brotweizen sei in sich kein Ziel der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide. Die Denaturierungsprämie sei eine außergewöhnliche Interventionsform, die sich als zusätzliche Entlastungsmaßnahme nur bei Überschüssen rechtfertige, die anders nicht beseitigt werden können. Mit der Denaturierungsprämie werde Brotweizen einer außergewöhnlichen Verwendung zugeführt, bei der er mit anderem Futtergetreide in Wettbewerb trete. Die Höhe der Prämie beeinflusse den Einstandspreis für Weizen bei seiner Verwendung als Futtermittel unmittelbar und bestimme seine Wettbewerbsstellung zu den konkurrierenden Futtergetreidearten. Aus finanzpolitischer Sicht sei die Subventionierung der Denaturierung von Weizen zu begrenzen. Schließlich gehöre zum Wesen und zur Funktion einer Maßnahme wie der Denaturierungsprämie ihre Anpassung an die Marktlage.

Die Feststellung, ob im Einzelfall eine Störung drohe, verlange von der Kommission eine eingehende Analyse veränderlicher Marktdaten des Getreidemarktes sowie eine Prognose über seine voraussichtliche Entwicklung. In beiden Fällen verfüge sie notwendig über einen umfassenden Beurteilungsspielraum. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes wären die in dem Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens streitigen Verordnungen nur dann nicht von der Ermächtigungsnorm des Artikels 4 der Verordnung Nr. 172/67 gedeckt, wenn die Kommission die Marktlage offensichtlich in grober Weise falsch beurteilt oder einen Ermessensmißbrauch begangen hätte.

a) Die Lage auf dem Weltmarkt für Weizen sei im Wirtschaftsjahr 1972/73 durch ein verknapptes Angebot gegenüber einer wesentlich verstärkten Nächfrage, durch erhebliche Preissteigerungen und eine starke Reduzierung der Bestände gekennzeichnet gewesen. Diese Situation sei im Wirtschaftsjahr 1973/74 durch internationale Währungsprobleme, Ölkrise und Frachtraummangel noch verschärft worden.

Voraussetzung für die Gewährung einer Denaturierungsprämie für zu Ernährungszwecken geeigneten Weizen sei das Vorhandensein von Űberschüssen. Was diesen Punkt anlange, habe sich die Kommission gezwungen gesehen, ihre Versorgungsbilanzen zu revidieren und den bislang mit Hilfe einer vergleichsweise hohen Denaturierungsprämie forcierten Abbau der vorhandenen Weizenvorräte zugunsten einer verstärkten Vorratspolitik einzuschränken.

Ferner sei mit dem Ansteigen der Weltmarktpreise über die Weizenpreise in der Gemeinschaft hinaus sowie mit der verstärkten Nachfrage auf dem Weltmarkt in weitem Maße auch die weitere Rechtfertigung der Denaturierungsprämie entfallen, nämlich die billigere und bessere Maßnahme gegenüber anderen Absatzmöglichkeiten zu sein.

Schließlich hätten die damals verfügbaren Zahlen erkennen lassen, daß seit Beginn des Wirtschaftsjahres Denaturierungen gegenüber dem Vorjahr erheblich zugenommen hätten.

Alle diese Gründe hätten den anhand der damals verfügbaren Erkenntnismittel getroffenen Entschluß der Kommission gerechtfertigt, die Denaturierungsprämie mit der Verordnung Nr. 2859/73 auf einen Betrag zu senken, der zwar die Weizendenaturierung weiterhin begünstigt, andererseits aber vermieden habe, daß die denaturierten Mengen einen übermäßigen, den Futtergetreidemarkt wie die Versorgung mit Brotweizen gefährdenden Umfang annahmen.

b) Die Lage auf dem Weltmarkt sei bis Mitte Januar 1974 durch zunehmenden Mangel, Unsicherheit über die Versorgungsmöglichkeiten sowie ständig steigende Preise gekennzeichnet gewesen und habe sich schnell und nachhaltig verschlechtert. Die Weizenpreise seien auf Rekordhöhe gestiegen, die Zweifel an der Sicherung des Einfuhrbedarfs seien durch die Sorge vor einer Kartellierung auch des Getreidemarktes ebenso verstärkt worden wie durch aus Treibstoffmangel resultierende Transportschwierigkeiten. Die Kommission habe also danach trachten müssen, die in der Gemeinschaft vorhandenen Weizenvorräte unter allen Umständen mit Vorrang für die menschliche Ernährung zu reservieren.

Auch hätten sich die Preisrelationen zwischen Weizen, Gerste und Mais gegenüber Oktober 1973 wesentlich verändert gehabt. Die Weizenpreise seien stark angestiegen gewesen, und eine über die Denaturierung verstärkte Verringerung des Weizenangebots würde diese Preise noch weiter in die Höhe getrieben haben. Da auch die Gersten- und Maispreise kräftig gestiegen und das Preisgefälle zum Weizen merklich abgebaut worden sei, habe es keiner Denaturierungsprämie mehr bedurft, um die Wettbewerbsfähigkeit von Weizen beim Absatz als Futtermittel künstlich herbeizuführen.

Die Kommission habe sich bei dieser Sachlage nicht nur zu einer Verschärfung der getroffenen Ausfuhrrestriktionen für Weizen, sondern auch zur Einstellung der Denaturierungsprämie entschlossen, nachdem erkennbar geworden sei, daß auch nach der im Oktober 1973 verfügten Prämiensenkung weitere erhebliche Weizenmengen denaturiert worden seien.

Die Verordnungen Nrn. 175/74 und 2859/73 entsprächen also den Voraussetzungen der Ermächtigungsnorm des Artikels 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 172/67.

B — Zum Geltungsbereich der Verordnungen Nrn. 2859/73 und 175/74

Die Firma Deuka ist der Ansicht, die Herabsetzung der Prämie durch die Verordnung Nr. 2859/73 erfasse nur diejenigen Denaturierungsvorgänge, die ab dem 1. November 1973 der Interventionsstelle formell mitgeteilt worden seien, und die Streichung der Prämie durch die Verordnung Nr. 175/74 gelte nur für die Denaturierungen, die der Interventionsstelle ab dem 10. Februar 1974 mitgeteilt worden seien.

Die Denaturierung sei nicht nur eine technische Maßnahme. Sie müsse als ein komplizierter wirtschaftlicher, kaufmännischer und fabrikationsmäßiger Vorgang angesehen werden, der sich aus einer Reihe von Überlegungen und Entscheidungen zur Tierernährung, zur Änderung bisheriger Rezepturen, zur Abstimmung mit der Kundschaft, zur Fabrikationsprogrammierung und zum Absatz zusammensetze. Aus diesem Grunde enthalte die Verordnung Nr. 172/67 in ihren Begründungserwägungen den Hinweis, daß das Bestehen der Prämie etwaigen Begünstigten zu Beginn des Wirtschaftsjahres bekannt sein müsse, damit sie für eine zweckmäßige Verwendung des denaturierten Weizens Vorkehrungen treffen könnten. Danach sei also auf die Vorkehrungen der Begünstigten Rücksicht zu nehmen. Seien aber schon diese Vorkehrungen allgemeiner Art schutzwürdig, so müsse das erst recht für solche Vorkehrungen gelten, die ganz speziell den einzelnen Denaturierungsvorgang selbst beträfen.

Für den einzelnen Denaturierungsfall gälten neben den Vorschriften der Verordnung Nr. 172/67 eine Reihe von nationalstaatlichen Bestimmungen der deutschen Interventionsstelle. Aus diesen ergebe sich vor allem vom Zeitpunkt der förmlichen Mitteilung der Denaturierung an die Berechtigung des Denaturierungsbetriebs, den Zeitraum vom Antragsmonat bis zum Ende des folgenden Monats für die technische Beimischung zu nutzen, da die Herstellung jedes Mischfuttermittels durch Beimischung erst zum jeweiligen Abnahmetermin erfolgen könne.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens habe die in Artikel 2, 3 und 7 der Verordnung Nr. 172/67 vorgesehenen Erfordernisse für die Gewährung der Denaturierungsprämie erfüllt. Die Versagung der Prämie verstoße gegen das Verbot rückwirkender Gesetzesanwendung.

Eine abrupte Anwendung der herabgesetzten Denaturierungsprämie oder sogar ihrer Streichung auf abgeschlossene oder noch schwebende Denaturierungsfälle sei sachlich nicht begründet und füge den betroffenen Unternehmen nur Schaden zu, ohne öffentliche Interessen zu fördern.

Die Kommission meint, ein Anspruch auf Prämie entstehe erst mit Abschluß des ordnungsgemäßen Denaturierungsvorgangs. Zu zahlen sei der Betrag, der am Tage der Denaturierung gelte. Abweichende Vorschriften zu diesen Grundsätzen fehlten.

Insbesondere sähen die Verordnungen absichtlich nicht die Möglichkeit vor, einen bestimmten Prämienbetrag im voraus festsetzen zu lassen, der unberührt von späteren Änderungen für einen gewissen Zeitraum zur Anwendung käme. Langfristige Garantien, die auch dann noch honoriert werden müßten, wenn die Marktlage die Abschaffung der Prämie verlange, ließen sich bei einem so extrem sensiblen Markt wie dem Getreidemarkt nicht rechtfertigen.

Die Mitteilung an die zuständige Interventionsstelle, man wolle zu einem bestimmten Termin eine bestimmte Weizenmenge denaturieren und dafür dann die Prämie in Anspruch nehmen, vermöge dem Denaturierer noch keinen bestimmten Prämienbetrag zu sichern. Auch das Einverständnis der Interventionsstelle mit dem Denaturierungstermin könne einer Vorausfixierung des Prämienbetrags nicht gleichgesetzt werden. Es habe nur den Inhalt, die amtliche Kontrolle der Denaturierung sicherzustellen. Im übrigen könne eine bewußte und gewollte Gemeinschaftsregelung nicht durch nationale Maßnahmen wieder außer Kraft gesetzt werden.

Die Auslegung der einschlägigen Denaturierungsvorschriften des Gemeinschaftsrechts gestatteten also zum einen die Feststellung, daß der Klägerin nur für diejenigen Weizenmengen ein unveränderter Prämienanspruch zustehe, die jeweils vor dem Inkrafttreten der Verordnungen Nr. 2859/73 und 175/74 ordnungsgemäß unter Aufsicht denaturiert worden seien, und zum anderen, daß es nicht darauf ankomme, ob und daß sie bestimmte Denaturierungsvorhaben vor diesen Terminen der Beklagten zwecks Kontrolle mitgeteilt und von dieser eine Kontrollzusage erhalten habe.

Was den Grundsatz anbelange, daß das Vertrauen der Marktbürger zu schützen ist, so könne die Kommission nur mit Einschränkung die Auffassung des Gerichtshofes teilen, die dieser in seinem Urteil vom 18. März 1975 in der Rechtssache 78/74 (Deuka/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; Vorabentscheidungsersuchen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes) vertreten habe. Sicherlich sei bei Prämienänderungen im Rahmen des Möglichen auf die berechtigten Interessen der Denaturierer Rücksicht zu nehmen. Die Kommission habe gerade deshalb zwischen Verkündung der streitigen Verordnung und ihrem Inkrafttreten eine mehrwöchige Frist vorgesehen, die es ermögliche, laufende Denaturierungsvorgänge noch zu den ursprünglichen Bedingungen abzuwickeln. Die für die Denaturierungsprämie geltende Regelung erlaube es im übrigen, entgegen der Auffassung, die der Gerichtshof zu vertreten scheine, dem Denaturierer nicht, langfristig auf die unveränderte Fortgewährung eines früher einmal festgesetzten Prämienbetrages zu vertrauen. Da die Denaturierungsprämie eine außergewöhnliche Interventionsmaßnahme sei, könne sich deren Gewährung und Höhe mit den Marktdaten ändern. Gegenüber Änderungen, die sich aus der korrekten Anwendung der einschlägigen Vorschriften ergäben, die den festgelegten Spielregeln entsprächen, komme ein Vertrauensschutz nicht in Frage. Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67 weise ausdrücklich darauf hin, daß ein einmal festgesetzter Prämienbetrag jederzeit geändert werden könne. Dieser Betrag sei für den Denaturierer so lange eine im wesentlichen veränderliche Größe, wie er die Denaturierung nicht durchgeführt habe. Die nationale Interventionsstelle könne keine weitergehenden Verpflichtungen eingehen, als sie in den gemeinschaftsrechtlichen Regelungen enthalten seien. Endlich könne von einem berechtigten Vertrauen des Denaturierers in die unveränderte Weiterzahlung eines bestimmten Prämienbetrages dann nicht gesprochen werden, wenn, wie es im Ausgangsrechtsstreit der Fall zu sein scheine, ein Kontrolltermin bei der nationalen Interventionsstelle zu einem Zeitpunkt beantragt werde, an dem schon bekannt sei, daß am vorgesehenen Denaturierungstag der ursprüngliche Prämienbetrag gar nicht mehr gewährt werde.

Der Denaturierer bleibe dabei nicht schutzlos. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichte die Kommission, die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Änderung des Prämiensatzes einzuhalten und diese Sätze nur zu ändern, wenn eine Störung drohe. Die Rechtmäßigkeit ihres Handelns unterliege der richterlichen Kontrolle.

Ein darüber hinausgehender Schutz des Denaturierers sei allenfalls in den Fällen zu erwägen, in denen die Prämie aus Gründen geändert werde, die nach den bislang geltenden Vorschriften nicht zu erwarten gewesen seien, insbesondere bei tiefgreifenden Änderungen des Prämiensystems selbst.

Die in dem Urteil in der Rechtssache 78/74 aufgeführten Bedingungen, unter denen die Kommission zu einer Verminderung der Prämiensätze nicht mehr befugt sein soll,. hingen praktisch allein vom Belieben des Denaturiers ab und seien so leicht zu erfüllen, daß die Kommission ihren vertragsmäßigen Marktordnungsaufgaben praktisch nicht mehr nachkommen könne. Im übrigen unterliege jede Prämienänderung der richterlichen Rechtmäßigkeitskontrolle hinsichtlich des Zeitpunktes ihres Inkrafttretens. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel zwinge die Kommission in jedem einzelnen Falle, das öffentliche Interesse an einer möglichst raschen Prämiensenkung gegen die berechtigten Interessen der Unternehmen abzuwägen und eine entsprechende Ubergangsfrist vorzusehen. In diesem Sinne habe die Kommission im vorliegenden Fall mehrwöchige Übergangsfristen vorgesehen.

Die in den Verordnungen Nr. 2859/73 und 175/74 angeordneten Prämiensenkungen müßten folglich ohne Ausnahme für alle Weizenmengen gelten, die erst nach dem Inkrafttreten dieser Verordnungen denaturiert worden seien.

III — Mündliches Verfahren

Die Firma Deuka, Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Karl Hinrichs, zugelassen in Duisburg, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Kalbe, haben in der Sitzung vom 7. Mai 1975 mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 28. Mai 1975 vorgetragen.

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main hat mit Beschluß vom 17. Dezember 1974, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 16. Januar 1975, nach Artikel 177 EWG-Vertrag vier Fragen vorgelegt, die gerichtet sind auf die Klärung der Gültigkeit, hilfsweise des zeitlichen Geltungsbereichs der Kommissionsverordnung Nr. 2859/73 vom 19. Oktober 1973 und Nr. 175/74 vom 23. Januar 1974 zur Änderung der Verordnung Nr. 1897/73 bezüglich der Festsetzung der Denaturierungsprämie für Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1973/1974 (ABl. 1973 L 293, S. 31, und ABl. 1974 L 20, S. 28).

Zur ersten und dritten Frage (materielle Rechtmäßigkeit der Verordnungen Nr. 2859/73 und 175/74

2 Die erste Frage geht dahin, ob die Verordnung Nr. 2859/73, mit der die für das Wirtschaftsjahr 1973/74 ursprünglich festgesetzte Denaturierungsprämie für Weichweizen herabgesetzt wurde, vereinbar ist mit Artikel 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen (ABl. 1967, S. 2602) in der durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 644/68 des Rates vom 29. Mai 1968 (ABl. L 122, S. 3) abgeänderten Fassung. Mit der dritten Frage wird um Entscheidung darüber ersucht, ob die Verordnung Nr. 175/74 der Kommission vom 23. Januar 1974, welche die Denaturierungsprämie mit Wirkung vom 10. Februar 1974 auf Null festsetzte, mit der genannten Bestimmung vereinbar ist.

3 Dem Vorlagebeschluß ist zu entnehmen, daß das Verwaltungsgericht Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Kommissionsverordnungen im Hinblick auf die Regelung hat, die in der zugrunde liegenden Ratsverordnung getroffen worden ist. Nach Meinung des Verwaltungsgerichts darf von der Ermächtigung zur Änderung der grundsätzlich für die Dauer eines Wirtschaftsjahres festgesetzten Prämie nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden, damit die betroffenen Unternehmen die zweckmäßigen Vorkehrungen für die Denaturierung treffen können. Darüber hinaus sei auch die Begründung der Kommissionsverordnungen, mit denen die Prämie im Laufe des Wirtschaftsjahres zunächst herabgesetzt und sodann vollständig ausgesetzt worden sei, anfechtbar.

4 Nach Artikel der Verordnung Nr. 172/67 des Rates in seiner durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 644/68 ergänzten Fassung kann die Kommission die Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres ändern, falls auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt eine Störung droht. Um drohenden Störungen zu begegnen, genießt die Kommission eine weitgehende Entscheidungsfreiheit und zwar sowohl was die Berücksichtigung etwaiger Störfaktoren als auch was die Wahl der Mittel zur Behebung solcher Störungen anbelangt; diese Entscheidungsfreiheit ist im Lichte der wirtschaftspolitischen Ziele auszuüben, welche die einschlägige Grundverordnung, die Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (AB1. 1967, S. 2269), im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik aufstellt. Der der Kommission eingeräumte Entscheidungsspielraum umfaßt die Befugnis, die Zahlung der Prämie gänzlich auszusetzen, wenn die wirtschaftlichen Verhältnisse dies erfordern. Bei der Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Ausübung einer solchen Freiheit darf der Richter nicht die Beurteilungen, zu denen die zuständige Behörde gelangt ist, durch seine eigenen ersetzen. Er muß sich darauf beschränken, zu prüfen, ob jene Beurteilungen offensichtlich irrig oder mit einem Ermessensmißbrauch behaftet sind.

5 Die von dem innerstaatlichen Gericht geäußerten Zweifel ergeben keinen Anhaltspunkt für einen solchen Irrtum oder Ermessensmißbrauch. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu bemerken, daß die Kommission in der Begründung der von ihr getroffenen Maßnahmen zu Recht die Entwicklung auf dem Weltmarkt für Weichweizen angeführt hat, von dem der Gemeinschaftsmarkt mit Rücksicht auf die Freiheit des Handels mit Ländern außerhalb der Gemeinschaft weitgehend abhängt. In der Begründung der umstrittenen Verordnungen hat sie auf die zunehmend angespannte Lage auf dem Weltmarkt hingewiesen, die sich zur Zeit des Erlasses der Verordnung Nr. 175/74 besonders verschärft hatte: Sie äußerte sich nach der Präambel der Verordnung Nr. 175/74 in wachsenden Versorgungsschwierigkeiten und in einer Tendenz zu weiteren Preissteigerungen. Diese Entwicklung führte dazu, daß die Abschöpfungen bei der Einfuhr wegfielen und die Einführung einer Abschöpfung bei der Ausfuhr notwendig wurde. Bei dieser Sachlage konnte es besonders unangebracht erscheinen, künstlich große Mengen Weizen auf den Futtergetreidemarkt abfließen zu lassen, zumal dieser Markt angesichts wachsender Nachfrage günstigere Absatzmöglichkeiten für Futtergetreide im eigentlichen Sinne, darunter namentlich Gerste, bot, worauf in der Begründung der umstrittenen Verordnungen hingewiesen wird.

6 Die Prüfung der gestellten Fragen hat daher nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnungen Nrn. 2859/73 und 175/74 berühren könnte.

Zur zweiten und vierten Frage (Bestimmung des zeitlichen Anwendungsbereichs der Verordnungen Nrn. 2859/73 und 175/74)

7 Mit der zweiten Frage wird der Gerichtshof ersucht zu entscheiden, ob die Verordnung Nr. 2859/73 auch auf solche Denaturierungen anwendbar ist, die der Interventionsstelle in der von dieser vorgeschriebenen Form bereits vor dem 1. November 1973 — dem Zeitpunkt, zu dem nach Artikel 1 der Verordnung die Änderung der Denaturierungsprämie in Kraft trat — mitgeteilt worden sind, bei denen jedoch die Beimischung erst zu einem späteren Zeitpunkt, aber noch innerhalb der dafür gesetzten Frist, erfolgt ist. Die gleiche Frage wird mit Bezug auf die Verordnung Nr. 175/74 für die Denaturierungsvorgänge gestellt, die der Interventionsstelle bereits vor dem 10. Februar 1974 — dem Zeitpunkt, zu dem nach Artikel 1 dieser Verordnung die Prämie ausgesetzt wurde — mitgeteilt worden sind, bei denen jedoch die Beimischung erst zu einem späteren Zeitpunkt, aber noch innerhalb der dafür gesetzten Frist, erfolgt ist.

8 Der Vorlagebeschluß hebt in diesem Zusammenhang hervor, daß mit der Herabsetzung der Prämie und ihrer vollständigen Aussetzung jedenfalls der mit den umstrittenen Verordnungen verfolgte Zweck nicht mehr hätte erreicht werden können, wenn im Zeitpunkt der Mitteilung an die Interventionsstelle von der Klägerin des Ausgangsverfahrens bereits alle Vorkehrungen für die Denaturierung und anschließende Verwertung des denaturierten Weizens getroffen waren. Darüber hinaus sprächen Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes dafür, nicht ohne zwingenden Grund den Kalkulationen der Händler die Grundlage zu entziehen, die auf die Höhe der Denaturierungsprämie im Zeitpunkt der Einleitung der Denaturierungsvorgänge abgestellt seien.

9 Nach der ursprünglichen Fassung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates erscheint es normal, daß die Dispositionen für Denaturierungsmaßnahmen im Rahmen des Getreidewirtschaftsjahres getroffen werden. Diese Betrachtungsweise ist durch die Verordnung Nr. 644/68 nicht grundlegend verändert worden: Artikel 1 dieser Verordnung verleiht den Änderungen der Denaturierungsregelung im Laufe des Wirtschaftsjahres Ausnahmecharakter, da sie nur zulässig sind, falls eine Marktstörung droht. Es kann deshalb nicht als anormal angesehen werden, daß ein Denaturierungsunternehmen seine Dispositionen im Hinblick auf das ganze Getreidewirtschaftsjahr trifft.

10 Daher sind auf Denaturierungsvorgänge, die vor den in den Verordnungen Nr. 2859/73 und 175/74 genannten Zeitpunkten — nämlich dem 1. November 1973 und dem 10. Februar 1974 — durch die Einreichung des in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 vorgesehenen Antrags bei der Interventionsstelle eingeleitet worden sind und sich auf Warenpartien beziehen, die vor dem Inkrafttreten der je nach Sachlage einschlägigen Verordnung gekauft worden sind, im Interesse der Rechtssicherheit für die Berechnung der Höhe der Denaturierungsprämie die im Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Vorschriften anzuwenden, auch wenn die technische Beimischung erst zu einem späteren Zeitpunkt, aber noch innerhalb der von der Interventionsstelle dafür gesetzten Frist, erfolgt ist.

11 Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, daß die Verordnung Nr. 2859/73 nicht auf Denaturierungen angewandt werden kann, die der Interventionsstelle vor dem 1. November 1973 in der von dieser vorgeschriebenen Form mitgeteilt worden sind, bei denen jedoch die technische Beimischung erst nach dem 1. November 1973, aber noch innerhalb der dafür gesetzten Frist, erfolgt ist. Auf die vierte Frage ist zu antworten, daß die Verordnung Nr. 175/74 unter den gleichen Voraussetzungen nicht auf Denaturierungsvorgänge anwendbar ist, die der Interventionsstelle vor dem'10. Februar 1974 mitgeteilt worden sind.

Kosten

12 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt/Main anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt/Main gemäß dessen Beschluß vom 17. Dezember 1974 vorgelegte Fragen für Recht erkannt:

1. Die Prüfung der gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Konimissionsverordnungen Nr. 2859/73 vom 19. Oktober 1973 und Nr. 175/74 vom 23. Januar 1974 zur Änderung der Verordnung Nr. 1897/73 bezüglich der Festsetzung der Denaturierungsprämie für Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1973/1974 berühren könnte.

2. Die Verordnung Nr. 2859/73 kann nicht auf Denaturierungen angewandt werden, die der Interventionsstelle vor dem 1. November 1973 in der von dieser vorgeschriebenen Form mitgeteilt worden sind, bei denen jedoch die technische Beimischung erst nach dem 1. November 1973, aber noch innerhalb der dafür gesetzten Frist, erfolgt ist, vorausgesetzt, daß es sich um Ware handelt, die vor Inkrafttreten der Verordnung gekauft worden ist.

3. Die Verordnung Nr. 175/74 ist unter den gleichen Voraussetzungen nicht auf Denaturierungsvorgänge anwendbar, die der Interventionsstelle vor dem 10. Februar 1974 mitgeteilt worden sind.