Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.1976 – C-52/75

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 4. Februar 1976

Herr Präsident,

meine Herren Richter,

Die Erzeugung von Gemüsesaatgut und der Handel mit diesen Erzeugnissen nehmen in der Wirtschaft einiger Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft einen nicht unbedeutenden Platz ein. Die Qualität des Saatguts ist ausschlaggebend für den Erfolg des Gemüseanbaus. Deshalb werden im Handel mit Saatgut seit langem Sortenkontrollen durchgeführt, die auf den Ergebnissen von Züchtungsarbeiten beruhen. Es braucht ferner nicht besonders hervorgehoben zu werden, daß für die Gartenbauunternehmen und Gemüseerzeuger des Europäischen Marktes, wenn ihre Erzeugnisse in einem gemeinsamen Markt wettbewerbsfähig sein sollen, die gleichen Bedingungen für den Erwerb des Saatguts gelten müssen. Es war demnach erforderlich, die überholten einzelstaatlichen Schutzmaßnahmen im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation abzuschaffen.

Das in Kapitel 12 des Gemeinsamen Zolltarifs aufgeführte Gemüsesaatgut ist in Anhang II des Vertrages, von dem in. Artikel 38 die Rede ist, erwähnt. Für dieses Saatgut mußte also vor dem Ende der Übergangszeit, das heißt spätestens bis zum 1. Januar 1970, eine gemeinsame Agrarregelung geschaffen werden.

Auf diesem Gebiet bestimmten zwei unterschiedliche Schwerpunkte die Entwicklung der Gemeinschaftspolitik: der technische Aspekt des Verkehrs mit Saatgut und die eigentliche Marktorganisation.

In erster Linie mußten die Bestimmungen über die Auswahl der zur Anerkennung, zur Kontrolle und zum Verkehr zugelassenen Sorten vereinheitlicht werden, um die Produktivität des Gemüsesaatguts zu erhöhen und den freien Verkehr mit diesen Erzeugnissen zu ermöglichen. Zu diesem Zweck war es erforderlich, einen gemeinsamen Sortenkatalog für Gemüsearten zu schaffen und den Mitgliedstaaten zuvor die Aufstellung eines oder mehrerer Kataloge der zugelassenen Sorten nach einheitlichen Regeln vorzuschreiben. Diese Regeln bauen auf einer Reihe von Kriterien auf, die sicherstellen sollen, daß die zugelassenen Sorten unterscheidbar, beständig und hinreichend homogen sind.

In zweiter Linie war eine gemeinsame Marktorganisation zu errichten.

Der Rat war bestrebt, den Saatgutsektor unter diesen beiden Aspekten zu organisieren. Da aber die zu lösenden Probleme technischer Art und einigermaßen kompliziert waren, überrascht es nicht, daß die ersten Gemeinschaftsbestimmungen auf diesem Gebiet erst nach dem Ende der Übergangszeit getroffen wurden. Was den gemeinsamen Markt für Saatgut (einschl. des Gemüsesaatguts) angeht, so sei nur daran erinnert, daß die Grundverordnung Nr. 2358/71 des Rates am 26. Oktober 1971 erlassen wurde und am 1. Juli 1972 in Kraft trat.

Diese Regelung ist zwar im vorliegenden Rechtsstreit nicht von unmittelbarer Bedeutung; man darf aber auch den Zusammenhang nicht aus den Augen verlieren, der zwischen der Erzeugung von — und dem freien Verkehr mit — Saatgut einerseits und den Bestimmungen über die Qualitätsmerkmale andererseits besteht. Mehr noch als auf anderen Gebieten gilt hier der Grundsatz, daß es keinen Gemeinsamen Markt ohne gemeinschaftliche Normen für den Handel geben kann.

Derartige Normen hat der Rat am 29. September 1970 mit der Richtlinie Nr. 70/458 aufgestellt. Daß er sich einer Richtlinie und keiner Verordnung bediente, läßt sich leicht mit der Art der zu lösenden Probleme erklären; sie betrafen die Mindestvoraussetzungen, die Gleichwertigkeit und die Angleichung der Anerkennungs- und Kontrollmethoden und konnten nur gelöst werden, wenn die Mitgliedstaaten und die Kommission eng zusammenarbeiteten.

Die Bedeutung dieses ersten Schrittes darf also nicht unterschätzt werden, auch wenn die Richtlinie den mitgliedstaatlichen Behörden nach Artikel 189 die Wahl der Form und der Mittel überläßt, um das gewünschte Ergebnis zu erzielen. Die Richtlinie Nr. 70/458 ist demnach die eigentliche gemeinschaftsrechtliche Grundlage, von der im Verkehr mit Gemüsesaatgut auszugehen ist; sie enthält die Voraussetzungen für das Zustandekommen und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes für Saatgut.

Artikel 3 dieser Richtlinie bestimmt, daß jeder Mitgliedstaat einen oder mehrere Kataloge der zugelassenen Sorten aufzustellen hat und daß ein gemeinsamer Sortenkatalog für Gemüsearten geschaffen wird, der im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu veröffentlichen ist.

Nach Artikel 9 mußten die Mitgliedstaaten spätestens bis zum 30. Juni 1975 die Prüfung der Merkmale abgeschlossen haben, aufgrund deren die einzelnen Arten zum nationalen Sortenkatalog zugelassen werden konnten. Sie hatten alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Zulassungen, die vor dem 1. Juli 1970 nach anderen Grundsätzen als denen der Richtlinie erfolgt waren, spätestens bis zum 30. Juni 1980 auslaufen.

In Artikel 40 wird der Kommission aufgetragen, die erforderlichen Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und zwar nach einem Verfahren, das dem — Ihnen bekannten — Verwaltungsausschußverfahren der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen entspricht. Die Kommission hat die Stellungnahme des sogenannten Ständigen Ausschusses für das landwirtschaftliche, gartenbauliche und forstliche Saat- und Pflanzgutwesen einzuholen — der im Jahre 1966 vom Rat gebildet wurde —, was aber nicht ausschließt, daß die allgemeinen Bestimmungen über die Anhörung der Verwaltungsausschüsse auch hier anwendbar sind.

Schließlich schreibt Artikel 43 vor, daß die Mitgliedstaaten … spätestens am 1. Juli 1972 die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft [setzen], um den Bestimmungen dieser Richtlinie nachzukommen, und daß sie … die Kommission unverzüglich hiervon in Kenntnis [setzen] . Nebenbei sei erwähnt, daß die Verordnung Nr. 2358/71 gerade an diesem Tage in Kraft trat.

Wie in anderen Bereichen mußten auch hier die gesetzten Fristen verlängert werden.

Zunächst wurde — um dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen — in Artikel 3 der Richtlinie Nr. 72/274 des Rates vom 20. Juli 1972 der 1. Januar 1973 als der Termin festgesetzt, bis zu dem die ursprünglichen Mitgliedstaaten die erforderlichen Bestimmungen in Kraft setzen mußten, damit die aus den neuen Staaten stammenden Erzeugnisse gleich nach dem Beitritt auf ihrem Hoheitsgebiet in den Verkehr gebracht werden konnten.

Eine zweite Reihe von Änderungen erfolgte mit der Richtlinie Nr. 72/418 des Rates vom 6. Dezember 1972.

Artikel 6 Nr. 3 dieser Richtlinie ersetzte den 1. Juli 1972 durch den 1. Juli 1977 alo den Zeitpunkt, von dem an die Zulassung bestimmter Gemüsearten nur noch aufgrund amtlicher Prüfungen erfolgen sollte, und schwächte dies gleichzeitig mit den Worten ab, daß [erst von diesem Tage an] nach dem Verfahren des Artikels 40 … vorgeschrieben werden [kann], daß Sorten bestimmter Gemüsearten von bestimmten Zeitpunkten an nur noch aufgrund amtlicher Prüfungen zugelassen werden, wodurch die Möglichkeit ständiger Änderungen praktisch institutionalisiert worden ist.

Nach Artikel 6 Nr. 4 konnte Standardsaatgut von Sorten, die, obgleich sie nicht amtlich zugelassen worden waren, vor dem 1. Juli 1972 auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten in den Verkehr gebracht wurden, dort noch während einer Übergangszeit (die am 30. Juni 1975 ablief) in den Handel gebracht werden.

Nach Artikel 7 Nr. 3 gilt die Zulassung von Sorten zum nationalen Katalog, die vor dem 1. Juli 1972 erfolgt ist, noch bis zum 30. Juni 1982.

Weitere Abänderungen der ursprünglichen Regelung wurden mit der Richtlinie Nr. 73/438 des Rates vom 11. Dezember 1973 vorgenommen.

Artikel 6 Nr. 3 dieser Richtlinie gestattete, daß während einer Übergangszeit, die am 1. Juli 1975 endete, Mischungen von Standardsaatgut mehrerer Sorten in den Verkehr gebracht wurden, sofern dieses Saatgut vor dem 1. Juli 1973 geemtet worden war und es sich um Kleinpackungen bestimmter Gemüsearten handelte; ferner durfte von den Anforderungen der Grundrichtlinie an die Keimfähigkeit abgewichen werden, wenn das Saatgut besonders gekennzeichnet war.

Schließlich bestimmte Artikel 32 Absatz 2 der Richtlinie Nr. 70/458, daß die Mitgliedstaaten, solange sich der Rat nicht geäußert hatte, bis zum 30. Juni 1975 selbst feststellen konnten, ob die Garantien, die von dritten Ländern in bezug auf das Saatgut gegeben wurden, die gleichen waren wie die, die sie selbst kannten oder die sich aus der Grundrichtlinie ergaben. Insbesondere durften sie in eigener Verantwortung die Feststellung treffen, ob die in diesen Ländern durchgeführten Prüfungen und Kontrollen als gleichwertig anzusehen waren.

Die Kommission ihrerseits war verpflichtet, dem Rat Vorschläge für die Aufstellung von Kriterien zu unterbreiten, die die Feststellung ermöglichten, ob die in dritten Ländern durchgeführten amtlichen Prüfungen denen in der Gemeinschaft gleichwertig waren.

Da die Prüfungen, mit denen diese Gleichwertigkeit auf Gemeinschaftsebene festgestellt werden sollte, nicht rechtzeitig abgeschlossen werden konnten, schlug die Kommission dem Rat am 31. Oktober 1975 vor, den angegebenen Zeitpunkt auf den 30. Juni 1977 zu verschieben (ABl. C 267 vom 21. 11. 1975, S. 14).

Ich bin sicher, daß Sie sich in diesem Vorschriftendickicht nicht verirren werden, obgleich es schwierig ist, zwischen dem zu unterscheiden, was auf das Versagen der Gemeinschaftsdienststellen, der Mitgliedstaaten oder sogar der Drittländer zurückzuführen ist, und dem, was der Kompliziertheit der Materie und der Entwicklung der Fachkenntnisse zuzuschreiben ist.

Jedenfalls steht fest, daß die Kommission, da sie von der italienischen Regierung keinerlei offizielle Mitteilung über die innerstaatlichen Maßnahmen erhalten hatte, die diese ergreifen sollte, um mit der Ausführung der Richtlinienbestimmungen, denen spätestens am 1. Juli 1972 Folge zu leisten war, zu beginnen, und da sie auch sonst nicht erfahren hatte, ob die Änderungen, die erforderlich waren, um die bestehenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften an die Gemeinschaftsrichtlinie anzupassen, erlassen und durchgeführt worden waren, dem Minister für Auswärtige Angelegenheiten der Italienischen Republik am 21. Dezember 1973 mitteilte, sie sei der Auffassung, daß Italien gegen eine Verpflichtung aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe.

Wie Sie wissen, war dies der Schuß vor den Bug, der dem in Artikel 169 vorgesehenen Verfahren wegen einer Vertragsverletzung vorausgeht.

Die Kommission setzte der italienischen Regierung zur Äußerung eine Frist von einem Monat. Am 12. März 1974 übermittelte die Ständige Vertretung der Italienischen Republik der Kommission die Antwort der italienischen Regierung. Darin hieß es, daß mit dem Gesetz Nr. 1096 vom 25. November 1971 — die dazu ergangene Durchführungsverordnung werde gerade in der Gazzetta Ufficiale veröffentlicht — bereits allgemeine Bestimmungen erlassen worden seien, um die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften unter anderem in bezug auf die Verpackung der Erzeugnisse, die Mindestmerkmale, die sie aufweisen müßten, um in den Handel gebracht werden zu können, und die pflanzengesundheitlichen Bedingungen durchzuführen. Ferner sei mit dem Dekret des Präsidenten der Republik vom 26. April 1973 der Sortenkatalog für Gemüsearten aufgestellt worden. Schließlich sei der Entwurf eines Gesetzes, mit dem die besonderen Gemeinschaftsbestimmungen über Gemüsesaatgut in das nationale Recht übernommen werden sollten, dem Ministerrat zur Zustimmung vorgelegt worden.

Am 13. November 1974 erließ die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie feststellte, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie Nr. 70/458 verstoßen habe, und in der sie diese aufforderte, innerhalb von 60 Tagen die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich waren, um der Stellungnahme nachzukommen.

Mit am 10. Juni 1975 in der Kanzlei eingetragener Klageschrift hat die Kommission den Gerichtshof nach Artikel 169 Absatz 2 angerufen, um feststellen zu lassen, daß der italienische Staat gegen seine Pflichten verstoßen hat.

In der Klageschrift ist der Inhalt der begründeten Stellungnahme — etwas ausführlicher — wiedergegeben: Die Kommission trägt darin vor, es seien zwar die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie Nr. 70/458 in das italienische Recht umgesetzt worden; doch habe die Italienische Republik noch nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen zur Durchführung der Richtlinienbestimmungen über

die Aufstellung des nationalen Sortenkatalogs für Gemüsearten und die Voraussetzungen für die Zulassung der Sorten zu diesem Katalog (Artikel 3 Absatz 2),

die Kategorisierung des Saatguts (Artikel 2 und 20),

die Kriterien für das Inverkehrbringen von Standardsaatgut (Artikel 24 bis 26).

Auch habe sie noch nicht die Beschränkungen im Handel mit Saatgut, das den Bestimmungen der Artikel 3 und 15 der Richtlinie entspreche, aufgehoben (Artikel 16 Absatz 1 und Artikel 30).

Die Kommission erklärt, zwar hätten auch die anderen Mitgliedstaaten die Richtlinie nur mit einer Verspätung ausgeführt; inzwischen hätten sie ihr aber alle Folge geleistet. Die Italienische Republik versäume dagegen schon seit mehr als drei Jahren ihre Pflicht.

Die Regierung der Italienischen Republik bezieht sich in der Klagebeantwortung auf die Erklärungen ihrer Ständigen Vertretung: Die Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 1096 sei mit Dekret Nr. 1065 des Präsidenten der Republik vom 8. Oktober 1973 erlassen worden. Der Sortenkatalog für bestimmte Gemüsearten sei mit Präsidialdekret vom 26. April 1973 aufgestellt worden. Wenn schließlich die letzten Maßnahmen, die erforderlich seien, um die Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen, nicht rechtzeitig getroffen worden seien, dann lasse sich diese Verspätung in Anbetracht der Kompliziertheit der Materie leicht erklären. Der Richtliniengeber der Gemeinschaft sei zu optimistisch gewesen, als er die Fristen gesetzt habe, die kein Mitgliedstaat habe einhalten können. Auf jeden Fall seien die genannten Maßnahmen in dem Gesetzentwurf zur Abänderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 1096 enthalten, den der Ministerrat am 28. Mai 1975 gebilligt habe und in der Hoffnung, er werde rasch angenommen werden, der Abgeordnetenkammer zugeleitet worden sei.

Unter diesen Umständen sei der Vertragsverstoß, der der Italienischen Republik vorgeworfen werde, nicht besonders schwerwiegend und sehr wohl zu entschuldigen.

In der Erwiderung und der Gegenerwiderung wird kaum ein neuer Gesichtspunkt vorgetragen. Am 21. November 1975 hat der Prozeßbevollmächtigte der italienischen Regierung jedoch den Präsidenten des Gerichtshofes ersucht, die mündliche Verhandlung um einige Wochen zu verschieben, da die Verabschiedung des Gesetzentwurfes Nr. 2349 — aus dem inzwischen der Gesetzentwurf Nr. 3894 geworden ist — bevorstehe.

Die Regierungskrise, die Italien im Januar dieses Jahres erlebte, hat jede Hoffnung zunichte gemacht, daß der Gesetzentwurf Nr. 3894, der bereits von der Abgeordnetenkammer in der Sitzung vom 3. Dezember 1975 angenommen wurde, rasch vom Senat ratifiziert wird. Denn einer seit mehreren Jahren bestehenden Verfassungspraxis zufolge werden die Arbeiten des Parlaments während einer Regierungskrise unterbrochen.

Angesichts dieser Umstände und aufgrund Ihrer ständigen Rechtsprechung, von der ich nur das Urteil vom 4. März 1970 in der Rechtssache 33/69 (Kommission gegen Italienische Republik, Slg. 1970, 93) und das vom 21. Juni 1973 in der Rechtssache 79/72 (zwischen denselben Parteien — Slg. 1973, 667) — in der es um den Verkehr mit forstlichem Vermehrungsgut ging und die der vorliegenden Rechtssache genau entspricht — zu erwähnen brauche, schlage ich Ihnen vor festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag verstoßen hat, daß sie nicht die Bestimmungen erlassen hat, die erforderlich waren, um der Richtlinie des Rates vom 29. September 1970 über den Verkehr mit Gemüsesaatgut innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu genügen. Außerdem schlage ich vor, der Beklagten die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.