Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.04.1976 – C-66/75

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 8. April 1976

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In der Generaldirektion Parlamentarische Dokumentation und Information des Europäischen Parlaments wurden in Erwartung des zum 1. Januar 1973 vollzogenen Beitritts der neuen Mitgliedstaaten und im Anschluß an ihn besonders zahlreiche Veränderungen vorgenommen. So wurde diese Generaldirektion in eine Generaldirektion für Information und Öffentlichkeitsarbeit und in eine Generaldirektion für Wissenschaft und Dokumentation aufgespalten. Zum Leiter der letzterwähnten Generaldirektion wurde bereits 1972 Herr Taylor ernannt, der die britische Staatsangehörigkeit besitzt. Ab 1. März 1974 übernahm er unmittelbar die Verantwortung für die Bibliothek, die dieser Generaldirektion unterstellt ist. Im Jahre 1973 wurde dann die Bibliothek selbst in zwei Bereiche eingeteilt: den Bereich Katalog und Verwaltung, dem eine Beamtin mit italienischer Staatsangehörigkeit, Frau Hebrant, geborene Macevicius, vorstand, die aufgrund eines Auswahlverfahrens 1967 eingestellt und zum 1. Januar 1973 in die Besoldungsgruppe A 4 eingestuft worden war, und den Bereich Nachschlagewerke und amtliche Dokumente, der später in Auskunft und Forschung umbenannt wurde. Anscheinend war die Stelle des Leiters dieses Bereichs eine Zeitlang unbesetzt, bis sie im Jahr 1973 tatsächlich mit einem britischen Staatsangehörigen, Herrn Reid, besetzt wurde, der offiziell erst zum 25. Februar 1974 als Bediensteter auf Zeit der Besoldungsgruppe A 5 eingestellt wurde. Frau Hebrant scheint eine der wenigen Beamten mit Weisungsbefugnis oder Referententätigkeit zu sein, die bei diesem Umbruch im Amt blieben.

Das Präsidium des Europäischen Parlaments beschloß am 23. September 1974 auf Vorschlag des neuen Direktors, Herrn Taylor, unter dessen Leitung eine grundlegende Reform der Bibliothek durchzuführen; für die uns vorliegende Rechtssache ist an dieser Reform vor allem von Bedeutung, daß neben dem analytischen System, nach dem bis dahin der Katalog erstellt wurde, bei den Neuerwerbungen und den Werken von spezifischem Interesse eine Dezimalklassifizierung eingeführt werden sollte.

Frau Hebrant widersetzte sich von Anfang an der Einführung dieses Systems; abgesehen davon, daß sie es für schlecht hielt, fürchtete sie, daß ihr, die bis dahin allein für die Führung des ausschließlich auf der analytischen Klassifizierung aufbauenden Katalogs verantwortlich war, nun ein Teil ihrer Aufgaben entzogen werde, da der Katalog künftig auf einer doppelten, analytischen und dezimalen, Klassifizierung aufbauen sollte und die Überwachung der Reorganisation des Klassifizierungssystems einem neu einzustellenden Beamten übertragen werden sollte.

Nur erfahrene Bibliothekare wären in der Lage, über diese Neuorientierung ein Werturteil abzugeben; ich werde mich hüten, dies zu tun. Amüsant ist nur, daß man erst nach dem Beitritt der Briten auf die Idee kam, bei einer kontinentalen Institution die Dezimalklassifizierung einzuführen.

In der Annahme, Frau Hebrant könne kaum daran interessiert sein, die Reorganisation der Bibliothek durchzuführen, teilte der Generaldirektor ihr unter dem 9. Oktober 1974 seine Entscheidung mit, eine Arbeitsgruppe unter der Leitung von Herrn Reid mit dieser Reorganisation zu betrauen. Diese Arbeitsgruppe bestand neben Herrn Reid aus vier Bediensteten, die ebenfalls niedriger eingestuft waren als Frau Hebrant; zwei von ihnen gehörten demselben Bereich an wie Herr Reid, einer war zudem wie dieser Bediensteter auf Zeit. Die Gruppe sollte regelmäßig zusammenkommen; alle Beschlüsse, die sie fassen würde, sollte sie schriftlich niederlegen und dem gesamten Bibliothekspersonal mitteilen.

Diese Maßnahme war psychologisch nicht sehr geschickt. Da der Generaldirektor sehr wohl erkannte, wie unangenehm sich die neue Lage für die Klägerin darstellte, schlug er ihr vor, sich eine Zeitlang mit dem Studium der Möglichkeit zu beschäftigen, den Katalog der Bibliothek elektronisch zu speichern. Ferner riet er ihr in dem erwähnten Schreiben vom 9. Oktober 1974 davon ab, weiterhin die Erstellung des analytischen Katalogs zu überwachen: Da sich die Klägerin den Weisungen des Herrn Reid fügen müßte, der von nun an unter der Aufsicht des Generaldirektors für die Umgestaltung des Klassifizierungssystems verantwortlich war und mithin auch die Erstellung des analytischen Katalogs allgemein zu überwachen hatte, wofür bis dahin Frau Hebrant allein zuständig gewesen war, ließen sich Reibungen absehen, denen der Generaldirektor nach Möglichkeit vorzubeugen suchte.

Bereits am 21. November 1974 wandte sich Frau Hebrant entschieden gegen die Ernennung des Reorganisators. Der Generaldirektor stellte in seinem Antwortschreiben vom 25. November 1974 klar, daß die Arbeitsgruppe nur Empfehlungen zu geben habe. Frau Hebrant reichte nach einem weiteren Schreiben vom 15. Dezember 1974, in dem sie bei ihrer Meinung blieb, am 28. Dezember 1974 beim Präsidenten des Parlaments eine Beschwerde gemäß Artikel 90 des Status ein mit dem Antrag, die Ernennung von Herrn Reid zum Reorganisator und Leiter der Arbeitsgruppe zurückzunehmen und ihr diese Aufgaben zu übertragen. Mit Schreiben vom 5. Mai 1975 wies der Präsident des Europäischen Parlaments die Beschwerde zurück. Die von Frau Hebrant erhobene Klage ist am 31. Juli 1975 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden. Ihr Anwalt beantragt, die doppelte Ernennung des Herrn Reid aufzuheben und festzustellen, daß das Parlament einen Amtsfehler durch Unterlassen begangen hat, indem es der Beschwerde seiner Mandatin nicht stattgegeben hat.

I — Das beklagte Parlament hält den ersten Antrag deswegen für unzulässig, weil er eine Maßnahme betreffe, welche die Klägerin nicht beschwere. Das Schreiben des Generaldirektors vom 9. Oktober 1974 habe sich nicht auf die Besoldung der Klägerin ausgewirkt und habe keine Zurückstufung im Verhältnis zu Herrn Reid zur Folge gehabt; der diesem erteilte Auftrag beeinträchtige in keiner Weise den Status der Klägerin.

Im Einklang mit einem im Beamtenrecht der Mitgliedstaaten allgemein anerkannten Grundsatz gehen Sie davon aus, daß Maßnahmen, die ausschließlich innerdienstliche Angelegenheiten und die Führung der Verwaltungsgeschäfte betreffen, nicht im Klagewege anfechtbare Maßnahmen sind (EuGH 11. Juli 1968, Labeyrie Slg. 436). Die Verwaltung kann ihre Dienstellen einrichten und über ihr Personal verfügen, um die ihr zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen (EuGH 5. Mai 1966; Gutmann Slg. 154). Ferner hat auch nach Ihrer Rechtsprechung die Verwaltung bei der Verwendung der Bediensteten ein weitgehendes Ermessen (EuGH 13. Mai 1970 Reinarz Slg. 275) entsprechend den besonderen dienstlichen Interessen (EuGH 28. März 1968, Kurrer Slg. 188).

Gewiß hat der Beamte nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht, seinem Vorgesetzen erforderlichenfalls schriftlich mitzuteilen, daß nach seiner Auffassung eine Maßnahme dem dienstlichen Interesse widerspricht. Er hat auch die Möglichkeit, sich die Anordnung von seinem Vorgesetzten schriftlich bestätigen zu lassen (Artikel 21 des Status). Er muß sogar ihre Durchführung verweigern, wenn sie gegen die Strafvorschriften verstößt. Andererseits hat er eine grundlegende Treue- und Mitwirkungspflicht gegenüber der Verwaltung (EuGH 9. Juni 1964, Capitaine Slg. 542 und 14. Dezember 1966, Alfieri Slg. 654).

Dieser Grundsatz, daß die Beamten kein Rechtsschutzinteresse daran haben, der Organisation oder Reorganisation des Dienstes dienende Maßnahmen anzufechten, und daß Klagen gegen derartige Beschlüsse unzulässig sind, wird im Beamtenrecht der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten durch die Einschränkung gemildert, daß solche Maßnahmen die Rechtsstellung der Beamten nicht beeinträchtigen dürfen. Dies ergibt sich aus der ihnen eingeräumten Rechtsschutzgarantie gegen Ermessensmißbrauch, der beispielsweise darin bestehen kann, daß Disziplinarstrafen als dienstliche Anordnungen ausgegeben werden. Ein solches Verhalten der vorgesetzten Dienstbehörde erklären Sie ohne Bedenken für rechtswidrig (EuGH 5. Mai 1966, Gutmann, Slg. 154). So kann zum Beispiel eine scheinbar aus dienstlichen Günden vorgenommen Versetzung ermessensmißbräuchlich sein, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie zu anderen als den angegebenen Zwecken vorgenommen wurde (a.a.O.). Hierbei handelt es sich recht eigentlich um einen typischen Fall des Ermessensmißbrauchs.

Anders als nach einigen mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen, insbesondere dem französischen Recht, die Besoldungsgruppe und Dienstposten voneinander trennen, erfährt der oben genannte Grundsatz im Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften eine weitere Einschränkung durch das Gebot, daß innerhalb jeder Laufbahngruppe eine Entsprechung oder Gleichwertigkeit von Besoldungsgruppe und Dienstposten bestehen muß, wodurch sich das Beamtenrecht der Gemeinschaft dem job system oder Dienstpostensystem annähert (EuGH 17. Dezember 1964, Boursin. Slg. 1476; Reinarz, bereits zitiert).

Den Artikeln 5 und 7 des Beamtenstatus ist zu entnehmen, daß die Beamten nicht nur ein Recht auf ihre Besoldungsgruppe und die damit verbundene Besoldung haben, sondern auch Anspruch darauf, daß der ihnen übertragene Tätigkeitsund Aufgabenbereich im ganzen einem Dienstposten entspricht, der der Besoldungsgruppe zugeordnet ist, die sie in der Hierarchie innehaben (EuGH 15. Dezember 1965, Klaer, Slg. 1376, und 16. Juni 1971, Vistosi, Slg. 535).

Im übrigen wäre die Klage eines Beamten selbst nach französischem Recht gegen eine Weisung zulässig, seinen Dienst nicht auszuüben; ferner könnte er nach diesem Recht gegen eine Maßnahme, welche die Rechtsstellung der Beamten seiner Fachrichtung beeinträchtigt, mit dem Ziel klagen, der Stellung dieser Beamtengruppe Achtung zu verschaffen.

Deshalb versehen Sie den Grundsatz, daß die vorgesetze Dienstbehörde, für die Organisation der Dienststellen allein verantwortlich [ist] und diese nach den dienstlichen Erfordernissen gestalten und ändern können [muß] mit dem Vorbehalt, daß sie dabei aber die den Bediensteten nach ihrem Statut zustehenden Rechte nicht beeinträchtigen [darf]; aus dem gleichen Grunde gehen Sie davon aus, daß dann, wenn einem Beamten ein Teil der ihm unterstellten Dienststellen entzogen [wird], … unter Umständen dieser Rechtsanspruch beeinträchtigt sein [kann] (EuGH 11. Juli 1968, Labeyrie, Slg. 436).

Meines Erachtens entgegnet daher die Klägerin zu Recht, daß insoweit die Zulässigkeit der Klage mit der Begründetheit in engem Zusammenhang stehe (Urteil Klaer, Slg. 1388) und die Entscheidung, ob die angefochtenen Maßnahmen die Klägerin beschweren oder nicht, erst nach einer Prüfung der Begründetheit ergehen könne.

Diese Prüfung halte ich aber jedenfalls beim jetzigen Sachstand für entbehrlich, weil die Anfechtungsklage der Klägerin mir gegenstandslos geworden zu sein scheint, da bei Klageerhebung die Entscheidungen, deren Aufhebung sie mit ihrer Beschwerde beantragt hatte, keine Wirksamkeit mehr besaßen, was der Klägerin bekannt war. Mithin ist das Rechtsschutzinteresse der Klägerin daran entfallen, die Aufhebung einer Entscheidung zu beantragen, die ausweislich der Akten tatsächlich widerrufen worden ist. Herr Reid wurde am 24. April 1975 in Anwesenheit von Frau Hebrant für die Erfüllung seiner Aufgabe gedankt, und die von ihm geleitete Arbeitsgruppe wurde am 29. April des gleichen Jahres aufgelöst. Im Laufe desselben Monats erhielt Herr Reid seine Ernennung zum Beamten auf Probe.

II — Um der Klägerin volle Gerechtigkeit widerfahren zu lassen, könnte man bei wohlwollendster Auslegung ihrer Klageanträge annehmen, daß sie hilfsweise die Wiedergutmachung des immateriellen Schadens beantrage, den sie angeblich durch schuldhafte Handlungen erlitten hat. Das Verschulden soll darin bestehen, daß das Parlament es unterlassen habe, eine mißbräuchliche Ernennung zuückzunehmen und sie anschließend zugunsten der Klägerin auszusprechen. Der Schaden ist jedoch nicht einmal mit einem luxemburgischen Franken beziffert worden.

Hier wäre nun die Prüfung vorzunehmen, von der ich oben gesprochen habe, und zu untersuchen, ob Herr Taylor aufgrund der Empfehlungen der von Herrn Reid geleiteten Arbeitsgruppe Anordnungen getroffen hat, durch welche die Klägerin Herrn Reid dienstlich unterstellt wurde oder durch welche ihr bestimmte Aufgaben entzogen wurden. Nach Ihrer Rechtsprechung könnte eine solche Unterordnung eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer früheren Dienststellung darstellen (EuGH 15. Dezember 1965, Klaer — Slg. 1390).

Ganz allgemein läßt die von den Organen erlassene Tätigkeitsbeschreibung den Gedanken erkennen, daß der Inhaber eines Dienstpostens einem Beamten untersteht, der sich in einer höheren Laufbahn befindet. Wie Sie bereits entschieden haben (EuGH 10. Juli 1975, Scuppa — Slg. 919), verbietet zwar keine Bestimmung des Beamtenstatus, daß ein Beamter mit Leitungsaufgaben im dienstlichen Interesse unter der Aufsicht des Dienstvorgesetzten einem anderen Beamten gleichen Ranges zur Koordinierung bestimmter Arbeiten unterstellt wird, aber meines Wissens haben Sie bisher noch nicht entschieden, daß ein Beamter einem in eine niedrigere Besoldungsgruppe eingestuften Bediensteten auf Zeit unterstellt werden könne.

Welche Stellung die Klägerin im Verhältnis zu Herrn Reid einnahm, kann sich nur aus der Beschreibung der Tätigkeiten der beiden Bediensteten ergeben. Um wirklich Klarheit darüber zu erlangen, ob die von der Klägerin gerügten Maßnahmen nur eine interne Reorganisation des Dienstes bedeuteten oder ob sie vielmehr das Recht der Klägerin darauf berührten, daß die ihr übertragenen Aufgaben in ihrer Gesamtheit einem der Besoldungsgruppe, die sie in der Hierarchie innehatte, zugeordneten Dienstposten entsprachen, müßten wir über die Beschreibung der Tätigkeiten und des Aufgabenbereichs für jede Grundamtsbezeichnung (im Sinne von Artikel 5 Absatz 4 Unterabsatz 2 des Status) und über den Organisationsplan der Dienststellen der Bibliothek aus der Zeit der ersten Schwierigkeiten mit Herrn Taylor, das heißt von 1973 bis 1974, und aus der Zeit unmittelbar vor oder nach Klageerhebung verfügen. Denn diese job description ist ein wesentlicher Bestandteil des Dienstpostensystems, das in mancher Hinsicht letztlich für den öffentlichen Dienst der Gemeinschaft kennzeichnend ist.

Sie hatten dem Generalsekretär des Europäischen Parlaments aufgegeben, die entsprechenden Dokumente vorzulegen, er hat jedoch nur ein Teilstück eines Organisationsplans eingereicht, das die Lage vom Dezember 1975 wiedergibt. Für die davor liegende Zeit habe keine Beschreibung der verschiedenen Dienstposten bestanden. Das ist etwas überraschend, aber vielleicht mit ein Grund dafür, daß eine Reorganisation beschlossen wurde. Man kann zumindest hoffen, daß die Reorganisatoren die Struktur der Dienststelle und die Verteilung der Aufgaben innerhalb der Deinststelle berücksichtigt haben, bevor sie ans Werk gingen.

Ein anderer Weg, um festzustellen, wie sich die mit dem Dienstposten der' Klägerin verbundenen Tätigkeiten entwickelt haben, wäre der über die regelmäßigen Beurteilungen (Artikel 43 des Statuts), die gewöhnlich eine Spalte enthalten, in der die mit dem Dienstposten des zu beurteilenden Beamten verbundenen Tätigkeiten beschrieben werden. Der 1967 erstellte Probezeitbericht enthält die Angabe: sämtliche mit der Verwaltung der Bibliothek verbundenen Tätigkeiten eines Hauptverwaltungsrats, in der für die Jahre 1967/1968 erstellten Beurteilung heißt es: Verwaltung der Bibliothek und Reorganisation des Katalogs; die entsprechende Beurteilung für die Jahre 1969/1970 enthält die Angabe: Verwaltung der Bibliothek, insbesondere Revision des Katalogs. Dagegen fehlt in der Beurteilung für die Jahre 1971/1972 jede Angabe. Die Klägerin hat — vergeblich — verlangt, der Beurteilende solle diese Lücke schließen. Wenn ich mich nicht irre, enthält die Personalakte der Klägerin keine Beurteilung für die Jahre 1972 bis 1975.

Gewisse Anzeichen deuten jedoch darauf hin, daß die Klägerin nicht ganz zu Unrecht rügt, sie sei Herrn Reid untergeordnet worden und es seien ihr sogar bestimmte Aufgaben entzogen worden. Das vom Europäischen Parlament eingereichte Dokument läßt erkennen, daß noch im Dezember 1975 die Verantwortung für Verwaltungsfragen für den Bereich Katalog Frau Hebrant anvertraut war, während Herr Reid für den Bereich Nachschlagewerke, Auskünfte und Dokumentation verantwortlich war. Auch sollte Frau Hebrant nach diesem Dokument nur die französischen und italienischen Werke auswerten, während sie tatsächlich laut einer Zurechtweisung, die ihr Herr Taylor am 20. März 1975 erteilte, auch die französischen und italienischen Zeitschriften auszuwerten hatte. Herr Reid dagegen hatte die amtlichen Dokumente und Zeitschriften zu verwalten.

Bis zum 27. November 1974 wandte sich Herr Taylor wegen der Bestellung von Büchern ausschließlich an Frau Hebrant, vom 18. Dezember 1974 an gleichzeitig an die Klägerin und Herrn Reid mit der Aufforderung an beide, das Notwendige zu veranlassen, obwohl grundsätzlich nach dem Organisationsplan von 1975 die Klägerin hierfür allein zuständig war.

Am 1. April 1975 richtete Herr Taylor eine dienstliche Mitteilung an die Klägerin, weil sie Urlaubsgenehmigungen für Bedienstete erteilt hatte, die zu der von Herrn Reid geleiteten Abteilung gehörten. Wegen der Urlaubsgenehmigungen und der Bibliotheksordnung sandte der Direktor am 3. desselben Monats eine gemeinsame dienstliche Mitteilung an Frau Hebrant und Herrn Reid.

Eine weitere dienstliche Mitteilung des Direktors vom 9. April galt wiederum der Klägerin, die zwischenzeitlich seine Weisungen für die Bibliotheksordnung ausgeführt hatte, wobei diesmal Herr Reid nur einen Durchschlag erhielt. Am 11. April 1975 richtete Herr Taylor an Frau Hebrant und Herrn Reid eine gemeinsame Mitteilung über Auskünfte für Parlamentsmitglieder. So wendet sich der Direktor mit Fragen, die grundsätzlich nur entweder Herrn Reid oder die Klägerin angehen, an beide zugleich. Die Klägerin wird für das mitverantwortlich gemacht, was im Bereich von Herrn Reid geschieht, während dieser bei dem mitreden darf, was sich im Bereich von Frau Hebrant tut.

Herr Reid nahm aber zu der Zeit, als er hinsichtlich der Weisungen mit Frau Hebrant gleichgestellt wurde, außerdem noch an den Sitzungen der Arbeitsgruppe teil, deren Protokolle er ausarbeitete. So erörterte die Gruppe am 15. November 1974 mit einem Vertreter der Übersetzungsabteilung die Frage der Klassifizierung der von dieser Abteilung erworbenen und benutzten Bücher. Im Anschluß daran schlug die Gruppe vor, diese Werke nicht zu erfassen, obgleich Frau Hebrant für den Zentral-Katalog allein verantwortlich war. Weiter zeigt dieses Protokoll, daß Herr Reid es unternommen hatte, eine Note zu verfassen, welche die mit der Aufnahme in den Katalog verbundenen Vorgänge beschreiben sollte, um die Annahme von Empfehlungen für diesen Bereich zu erleichtern. Uber eine gewisse Zeit hinweg scheinen sich also die Aufgaben von Frau Hebrant mit denen des Herrn Reid überschnitten zu haben, was zu den oben geschilderten Reibungen führte.

Die Klägerin sieht schließlich ein Indiz für einen Ermessensmißbrauch darin, daß Herr Taylor ihr am 3. April 1975 vorschlug, die Leitung ihrer Zweigstelle der Bibliothek in Brüssel zu übernehmen, deren Einrichtung wegen der häufigen Ausschußsitzungen in dieser Stadt notwendig wurde. Die Klägerin erwiderte am 24. April 1975, sie sei nicht interessiert, weil sie die fragliche Stelle für ein Abstellgleis halte.

Hätte dieser Zustand angedauert und wäre Herr Reid bei Klageerhebung weiterhin als Reorganisator tätig gewesen, dann ließe sich nicht ausschließen, daß die Klägerin zumindest einen immateriellen Schaden erlitten habe, dessen Wiedergutmachung sie möglicherweise verlangen könnte. Die Klägerin behauptet aber gar nicht, daß er fortbestanden habe. Das beklagte Parlament gibt zu verstehen, daß das Gegenteil der Fall sei. Seit der Klageerhebung gibt es Indizien dafür, daß die Klägerin in der Wahrnehmung bestimmter ihr früher zugeteilter Aufgaben bestätigt wurde.

Wir nehmen die Erklärung des Generalsekretärs des Europäischen Parlaments zur Kenntnis, daß er die Richtigkeit der von der Klägerin am 23. März 1975 erstellten job description nicht bestreitet und daß im Sommer 1975 der Verantwortungsbereich der Klägerin erweitert und aufgewertet wurde, namentlich auf dem Gebiet des Haushalts.

Da die von der Klägerin gerügten Maßnahmen vorübergehender Natur waren, der etwaige immaterielle Schaden durch die Beendigung dieser Maßnahmen wiedergutgemacht und somit die Rechtsstellung der Klägerin im wesentlichen wiederhergestellt wurde, schlage ich Ihnen vor, die Hilfsanträge ebenfalls abzuweisen.

Nach alledem beantrage ich, die Klage abzuweisen und die Kosten gegeneinander aufzuheben.