Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.05.1976 – C-62/75

Schlussanträge des generalanwalts Gerhard Reischl

vom 21. Mai 1976

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dem Verfahren, das Herr de Wind, ein Beamter der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, gegen diese eingeleitet hat, geht es um Probleme der Beförderung von Beamten in die nächsthöhere Besoldungsgruppe ihrer Laufbahn.

Solche Beförderungen werden gemäß Artikel 45 des Personalstatuts aufgrund einer Auslese unter den Beamten vorgenommen, die in ihrer Besoldungsgruppe eine Mindestdienstzeit abgeleistet haben. Die Auslese erfolgt, so heißt es in Artikel 45 weiter, nach Abwägung der Verdienste der Beamten, die für die Beförderung in Frage kommen, sowie der Beurteilungen über diese Beamten.

Um eine möglichst gleichmäßige Anwendung dieser recht allgemein gehaltenen Vorschrift zu gewährleisten, hat die Kommission im Dezember 1970 eine Entscheidung über das bei Beförderungen im Rahmen einer Laufbahn einzuhaltende Verfahren erlassen. Nach dieser Entscheidung, die im Juli 1971 geändert worden ist, werden für die verschiedenen Beamtenkategorien Beförderungsausschüsse gebildet, denen auch Mitglieder angehören, die vom Zentralen Personalausschuß der Kommission benannt werden. Die Ausschüsse erstellen aufgrund einer Liste, die alle zum 31. Dezember des laufenden Jahres wegen ihres Dienstalters beförderungsfähigen Beamten enthält, aufgrund der Personalakten dieser Beamten sowie unter Berücksichtigung der von den Generaldirektoren gemachten begründeten Beförderungsvorschläge den Entwurf einer weiteren Liste, in der die beförderungswürdigsten Beamten in alphabetischer Reihenfolge aufgeführt werden. Bei der Bestimmung der Zahl der auf die letztere Liste zu setzenden Beamten haben die Ausschüsse von den voraussichtlichen haushaltsrechtlichen Möglichkeiten auszugehen, d. h. sie können für jede Besoldungsgruppe ungefähr 25 % mehr Beamte benennen, als freie Posten zur Verfügung stehen. Aufgrund der von den Ausschüssen entworfenen Listen, denen begründete Berichte beigefügt werden, legt die Anstellungsbehörde selbst — für die Beförderung von A 5-Beamten ist dies die Kommission — die Liste der beförderungswürdigsten Beamten fest und gibt sie dem Personal bekannt. Die einzelnen Beförderungsentscheidungen werden dann nach Maßgabe dieser Liste getroffen.

Der Ausschuß, der sich zu beförderungsfähigen A 5-Beamten zu äußern hat, muß eine besondere Bewertungsmethode berücksichtigen, die von der Kommission am 18. Juni 1973 festgelegt worden ist. Sie schreibt vor, wieviele Punkte im Hinblick auf die Beförderungsvorschläge der Generaldirektoren gewährt werden und wie die Berichte nach Artikel 43 des Personalstatuts, der Ablauf der Karrieren, das Dienstalter, das Lebensalter sowie Eintragungen in frühere Beförderungsvorschlagslisten zu bewerten sind. Ausdrücklich vorgesehen ist zudem, daß auch andere Gesichtspunkte, die sich einer erschöpfenden Aufzählung entziehen und für die eine Gewichtung nicht vorgegeben werden kann, berücksichtigt werden dürfen.

Der Kläger, der als wissenschaftlicher Beamter am 14. September 1964 in den Dienst der Kommission getreten und am 1. Oktober 1964 in der Besoldungsgruppe A 5 zum Beamten ernannt worden war, wurde von seinem Generaldirektor auf die bereits erwähnte Vorschlagsliste beförderungswürdiger Beamter gesetzt. Er hatte auf dieser Liste, die im Personalkurier vom 4. Juli 1974 veröffentlicht wurde, unter zwölf beförderungsfähigen Beamten der Generaldirektion den sechsten Rang. Die Prüfung der beförderungsfähigen Beamten durch den für die Kategorie A zuständigen Beförderungsausschuß, der im Juli und im Oktober 1974 verschiedene Sitzungen abhielt, ergab für den Kläger insgesamt nur 106 Punkte, da ihm nach der für A 5-Beamte geltenden, oben erwähnten Bewertungsmethode wegen seines Ranges auf der vom zuständigen Generaldirektor ausgearbeiteten Vorschlagsliste zusätzliche Punkte nicht zuerkannt werden konnten.

Diese Punktzahl war nicht ausreichend für einen Platz auf der vom Beförderungsausschuß entworfenen Liste, auf die, weil nur mit 55 verfügbaren A 4-Posten zu rechnen war, lediglich 66 Beamte gesetzt werden konnten. Der vom Beförderungsausschuß gefertigte Entwurf einer Liste von beförderungswürdigen Beamten, die alle mindestens 130 Punkte erhielten, wurde dann von der Kommission in einer Sitzung vom 23. Oktober 1974 geprüft. Bei der endgültigen Festlegung der Liste, die am 28. Oktober veröffentlicht wurde, wurde die Zahl der beförderungswürdigen Beamten auf 69 erhöht; der Kläger befand sich aber nicht unter ihnen. Demgemäß wurde er auch bei den Beförderungsentscheidungen für 55 A 5-Beamte, die am 20. November 1974 erlassen wurden, nicht berücksichtigt. Befördert wurden dagegen zwei andere Beamte aus der Generaldirektion des Klägers, nämlich Herr E. und Herr P., deren Namen sich schon auf der vom Beförderungsausschuß angefertigten Liste befanden.

Nach Ansicht des Klägers ist das Beförderungsverfahren im Jahre 1974 nicht korrekt durchgeführt worden. Er reichte deshalb wegen seines Ausschlusses von der Liste der beförderungswürdigen Beamten am 17. Dezember 1974 eine förmliche Beschwerde bei der Anstellungsbehörde ein. Diese Beschwerde blieb bis zum Ablauf der in Artikel 90 des Personalstatuts vorgesehenen Vier-Monats-Frist ohne Antwort. Ein ausdrücklich ablehnender Bescheid soll dem Kläger erst durch Schreiben vom 22. Mai 1975 zugegangen sein.

In Anbetracht dieser Sachlage rief der Kläger am 14. Juli 1975 den Gerichtshof an. Er beantragte, folgende Akte für nichtig zu erklären:

die am 28. Oktober 1974 veröffentlichte Liste der beförderungswürdigsten A 5-Beamten;

die Entscheidung, mit der die Beamten P. und E. auf die genannte Liste gesetzt worden sind;

die Entscheidung über die Beförderung dieser beiden Beamten in die Besoldungsgruppe A 4 und

die stillschweigende Zurückweisung der vom Kläger am 17. Dezember 1974 eingereichten Beschwerde.

Bei der Untersuchung dieser Anträge ist nach der vom Kläger vorgebrachten Begründung auf drei Problemkreise einzugehen:

Erstens muß geprüft werden, ob das von der Kommission festgelegte Beförderungsverfahren deswegen kritisiert werden kann, weil es für die Generaldirektoren ein Vorschlagsrecht von beträchtlichem Gewicht vorsieht.

Zweitens ist zu untersuchen, ob die konkrete Ausübung des Vorschlagsrechts im Jahre 1974 beanstandet werden muß.

Drittens schließlich muß dem Vorwurf nachgegangen werden, die Kommission habe bei der Festlegung der Beförderungsliste und der darauf basierenden Beförderungsentscheidungen Statutsvorschriften mißachtet.

1. Was den ersten Punkt der Untersuchung angeht, so wendet sich der Kläger — wenn ich recht sehe — nicht gegen den Umstand, daß Vorschläge der Generaldirektoren im Beförderungsverfahren überhaupt eine Rolle spielen.

Tatsächlich muß man auch anerkennen, daß dies im Rahmen einer so großen Organisation, wie sie die Kommission darstellt, durchaus sinnvoll ist. Hier kann die zuständige Anstellungsbehörde — für die Beförderung von A 5-Beamten, wie schon gesagt, die Kommission selbst — nicht die notwendigen Kenntnisse über alle Beamten haben, die für eine Beförderung in Betracht kommen. Dagegen sind den Generaldirektoren die Verhältnisse in den von ihnen geleiteten Bereichen, insbesondere bei Zusammenwirken mit ihnen unterstellten Dienststellenleitern, vertraut. Dazu kommt, daß die Beförderungsvorschläge der Generaldirektoren nicht nur eine wertvolle Ergänzung zu den für das Beförderungsverfahren gleichfalls wichtigen Berichten nach Artikel 43 des Personalstatuts bilden, die keineswegs über alle wichtigen Faktoren Aufschluß geben; die Beförderungsvorschläge stellen in einem gewissen Sinne auch ein nützliches Gegengewicht zu diesen Berichten dar, die naturgemäß nicht durchweg in gleichwertiger Form und anhand gleichwertiger Maßstäbe erstellt werden.

Die klägerische Kritik bezieht sich vielmehr darauf, daß es für die Festlegung der Beförderungsvorschläge und die so zu gewinnenden Wertungspunkte an objektiven Kriterien fehle. Außerdem meint der Kläger, eine ausreichende vergleichende Prüfung der Verdienste der Beförderungsanwärter gehe der Formulierung der Beförderungsvorschläge nicht voraus.

Ich halte diese Kritik nicht für begründet.

Die Generaldirektoren sind gehalten, für ihre Beförderungsvorschläge eine Rangfolge aufzustellen. In der Beweisaufnahme ist ferner klargeworden, daß sich die Generaldirektoren dabei auf die nach Artikel 43 des Personalstatuts erstellten Berichte stützen, daß sie daneben Empfehlungen der ihnen unterstellten Dienststellenleiter oder anderer Personen, die ein sachliches Urteil abgeben können, beachten und daß sie soweit als möglich eine eigene Weitung versuchen. Darüber hinaus ist meines Erachtens von Bedeutung, daß im Rahmen der Generaldirektionen vor der Festlegung der Beförderungsvorschläge Diskussionen mit den verschiedenen Dienststellenleitern stattfinden, die dazu dienen, den Wert der von den einzelnen Dienststellenleitern gemachten Beförderungsempfehlungen abzuklären. Wir haben also keinen Anlaß, daran zu zweifeln, daß der Festlegung der Beförderungsvorschläge eine vergleichende Würdigung der Verdienste der in Frage kommenden Beamten im Sinne des Artikels 45 des Personalstatuts vorausgeht. Daß auch der Kläger in diese Prüfung miteinbezogen wurde, folgt im übrigen schon aus der Tatsache, daß sich sein Name gleichfalls, wenn auch nicht an hervorragender Stelle, auf der Beförderungsvorschlagsliste der Generaldirektion V findet.

Was andererseits das Fehlen objektiver Kriterien für die Festlegung der Beförderungsvorschläge durch die Generaldirektoren und damit für die Zuerkennung zusätzlicher Bewertungspunkte anbelangt, so stellt dies in meinen Augen schon deswegen keinen Mangel dar, weil die dabei in Betracht kommenden Gesichtspunkte nicht erschöpfend aufgezählt und auch schwerlich quantifiziert werden können. Namentlich darf nicht vergessen werden — ich verweise insofern auf die Schlußanträge der Rechtssachen 27 und 30/64 (EuGH 8. Juli 1965 — Fulvio Fonzi/Kommission der EAG — Slg. 1965, 691) —, daß für eine Beförderung auch subjektive Elemente maßgebend sind, die sich auf Charakter und Persönlichkeit der Beamten beziehen, Faktoren also, für die eine Festlegung objektiver Bewertungskriterien offensichtlich unmöglich ist. Hinzu kommt überdies — und das erscheint mir besonders bedeutsam —, daß im Beförderungsverfahren Vorkehrungen dafür getroffen sind, daß die Beförderungsvorschläge nicht allein die subjektive Bewertung der Generaldirektoren widerspiegeln. So haben wir gehört, daß die Vorschläge nach Diskussionen der Generaldirektoren mit ihren Dienststellenleitern zustande kommen. Wesentlich ist zudem, daß die Vorschläge vor der ersten Sitzung des Beförderungsausschusses veröffentlicht werden und interessierte Beamte so die Möglichkeit erhalten, sich mit Vorstellungen an den Ausschuß zu wenden. Darüber hinaus hat der Beförderungsausschuß ganz allgemein das Recht, ergänzende Informationen zu verlangen und auf die Änderung der Vorschläge hinzuwirken. Gerade auf diese Weise, d. h. mit Hilfe des Prüfungsrechtes des Beförderungsausschusses, in dem, wie schon gesagt, auch Personalvertreter sitzen, ist sicher für eine angemessene Koordinierung der Beförderungsvorschläge gesorgt.

Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, daß die im Rahmen des ersten Klagegrundes vorgebrachten Argumente, soweit sie das System der Beförderungsvorschläge an sich betreffen, nicht stichhaltig sind.

2. Zu untersuchen ist danach weiter, ob die konkrete Festlegung der Beförderungsvorschläge für die Generaldirektion V im Jahre 1974 kritisiert werden kann. Dabei muß auf drei Umstände eingegangen werden:

die Tatsache, daß der Beamte E. vor dem Kläger den ersten Platz auf der Beförderungsvorschlagsliste erhielt,

die Tatsache, daß der Beamte P. gleichfalls dem Kläger vorgezogen wurde, und

den Umstand, daß der Kläger nur einen aussichtslosen sechsten Platz auf der Vorschlagsliste erhielt.

a) Die Plazierung des Beamten E. auf der Vorschlagsliste der Generaldirektion V beanstandet der Kläger einmal unter Hinweis auf die Tatsache, daß dieser Beamte seinerzeit nur ein Dienstalter von drei Jahren in der Besoldungsgruppe A 5 hatte. Zum anderen soll wesentlich sein, daß der letzte Bericht über diesen Beamten, auf den es für die Beförderung auch ankommt, keinen Zeitraum von zwei Jahren, nämlich die Zeit zwischen dem 1. Juli 1971 und dem 30. Juni 1973, abdeckt, sondern, da der Beamte E. erst zum 1. Oktober 1971 in die Besoldungsgruppe A 5 gelangte, nur einen kürzeren Zeitraum.

Diese beiden Umstände sind nach meiner Überzeugung nicht geeignet, den Beförderungsvorschlag fehlerhaft erscheinen zu lassen.

Eine kurze Dienstzeit in A 5, die ohnehin nach der dargestellten Bewertungsmethode, wie übrigens auch das Lebensalter jenes Beamten (54 Jahre) und seine Gesamtdienstzeit (13 Dienstjahre), zur Geltung kommt, schließt keineswegs zwingend eine hervorragende Plazierung auf der Vorschlagsliste aus. Wie wir gehört haben, erfolgte diese vielmehr wegen der herausragenden Leistungen des genannten Beamten und der Bedeutung seiner Funktionen. Das sind zweifellos Erwägungen, die — mehr ist dazu nicht zu sagen, weil wir derartige Werturteile nicht ersetzen können — sachlich gerechtfertigt sind. Im übrigen bestreitet der Kläger auch gar nicht die Richtigkeit dieser Würdigung.

Zum letzten Bericht über den Beamten E. ist zwar anzuerkennen, daß er keine Dienstzeit von zwei Jahren in der Besoldungsgruppe A 5 erfaßte. Ich halte dies jedoch für unschädlich, weil nur wenige Monate fehlen, von denen zudem einige in die Ferienzeit fielen. Außerdem war ja — die Beförderungsvorschläge wurden erst im Juni 1974 gemacht — ein ergänzendes Urteil durch die Vorgesetzten für die Zeit nach dem 30. Juni 1973 möglich. Es fehlte also keineswegs an einer soliden Basis für den Beförderungsvorschlag.

b) Bezüglich der Behandlung des Beamten P. auf der Vorschlagsliste weist der Kläger darauf hin, daß dieser im letzten maßgeblichen Beurteilungsbericht nur zweimal die Bewertung sehr gut und einmal die Bewertung gut erhalten habe, während der Kläger selbst in allen drei Sparten des Berichtes die Note sehr gut bekommen habe. Außerdem hebt der Kläger hervor, dieser Beamte habe zunächst an aussichtsloser fünfter Stelle des Beförderungsvorschlages gestanden und sei erst auf Intervention von Mitgliedern des Beförderungsausschusses mit Rücksicht auf sein Alter (59 Jahre) an die bessere dritte Stelle gesetzt worden.

Was den ersten Teil dieses Vorbringens anlangt, so darf nicht vergessen werden, daß die letzten, für den Zeitraum vom 1. Juli 1971 bis 30. Juni 1973 erstellten Berichte nicht die ganze Periode deckten, auf die es für Beförderungsvorschläge ankam, die im Juni 1974 zu machen waren. Auch ist wichtig, daß sich die Beförderungen gemäß Artikel 45 des Personalstatuts nicht nur nach den genannten Berichten richten. Daneben kann es auf Elemente ankommen — ich erinnere noch einmal an die Schlußanträge zu den Rechtssachen 27 und 30/64 —, über die die Berichte nichts aussagen. Ferner erscheint mir bedeutsam, daß die Note sehr gut, eine von drei möglichen Bewertungen, nach der Aussage des Zeugen Shanks nicht unbedingt immer den gleichen Wert haben muß. Tatsächlich kann sie sowohl sehr gut als auch mehr, etwa ausgezeichnet, bedeuten, und deshalb ist es leicht möglich, daß bei genauer Gesamtbetrachtung drei sehr gute Noten eines Beamten nicht mehr wert sind als zwei sehr gute und eine gute Note eines anderen Beamten.

Aufgrund der Zeugenaussage ist darüber hinaus aber auch zu sagen, daß die Änderung der ursprünglichen Vorschlagsliste zugunsten des Beamten P. ebenfalls keinen Anlaß zur Kritik gibt. Ich halte es grundsätzlich nicht für sachfremd — jedenfalls kann man insofern nicht von einem offensichtlichen Fehler sprechen —, wenn bei der Formulierung von Beförderungsvorschlägen, die sich auf die höhere Gruppe einer Laufbahn beziehen, bei einem Beamten, der in der unteren Gruppe der Laufbahn schon eine längere Dienstzeit hat, auch die Tatsache, daß er in wenigen Jahren die Altersgrenze erreichen wird, berücksichtigt wird. Zumindest kann darauf der Akzent gelegt werden, wenn mehrere Beamte mit ungefähr gleichwertigen Leistungen für die Beförderung in Frage kommen. So aber verhielt es sich bei dem erwähnten Beamten P. und dem Kläger, der ein wesentlich niedrigeres Lebensalter aufweist. Nach der von der Kommission festgelegten Bewertungsmethode erhielten beide unter Außerachtlassung der Beförderungsvorschläge des Generaldirektors gleich viele Punkte. Außerdem hat der Zeuge Shanks erklärt, er habe bei einer Rücksprache mit dem unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, der auch Vorgesetzter des Beamten P. gewesen sei, erfahren, etwa bestehende Qualitätsunterschiede zwischen diesen Beamten seien nicht derart, daß der Kläger anstelle des Beamten P. für die Beförderung hätte vorgeschlagen werden müssen.

c) Was schließlich die ungünstige Plazierung des Klägers auf der Beförderungsvorschlagsliste der Generaldirektion V anlangt, so genügt meines Erachtens einmal die Feststellung, daß nicht aufgezeigt wurde, wieso die Bewertung der Verdienste des Klägers im Rahmen der Formulierung der Beförderungsvorschläge offensichtlich unrichtig erfolgt sei. Dies aber wäre notwendig, weil wir die Werturteile des zuständigen Generaldirektors im gerichtlichen Verfahren nicht durch andere ersetzen können. Zum anderen hat die Kommission bestritten, daß es in der Beförderungspraxis üblich sei, solchen Beamten den Vorrang zu geben, die wie der Kläger in ihren Berichten dreimal die Note sehr gut aufwiesen und schon die letzte Stufe ihrer Besoldungsgruppe erreicht hätten. Dies erscheint mir einleuchtend, ist doch in der Tat in der Beförderungspraxis schwerlich ein derartiger Automatismus vorstellbar, der die Beurteilungsfreiheit und das in Artikel 45 des Personalstatuts verankerte Wahlrecht der Anstellungsbehörde weithin außer Kraft setzen würde.

Insgesamt läßt sich demnach festhalten, daß auch die Kritik, die sich auf die Erstellung der konkreten Beförderungsvorschläge der Generaldirektion V im Jahre 1974 bezieht, unbegründet ist.

3. Abschließend sind nur noch die Vorwürfe zu behandeln, die sich gegen das Verhalten der Anstellungsbehörde selbst, also der Kommission, richten. Diese soll — wie der Kläger meint — bei der definitiven Festlegung der Liste der beförderungswürdigsten Beamten der Gehaltsgruppe A 5 eine vergleichende Prüfung der Verdienste aller in Betracht kommenden Beamten unterlassen und sich auf eine Würdigung der Beamten beschränkt haben, die der Beförderungsausschuß auf seiner Liste aufgeführt hatte. Außerdem soll es die Kommission versäumt haben, die Beurteilungsberichte nach Artikel 43 des Personalstatuts zu berücksichtigen. Da es sich dabei weniger um substantiierte Kritik als um die Äußerung von Zweifeln und das Aufwerfen von Fragen handelt, kann ich mich hierzu mit wenigen Bemerkungen begnügen.

Die Kommission hat auf die Kritik des Klägers im Verfahren erklärt, bei der Festlegung der Liste der beförderungswürdigsten Beamten habe ihr nicht nur der vom Beförderungsausschuß angefertigte Listenentwurf zur Verfügung gestanden, sondern die Liste aller Beamten, die für eine Beförderung in Frage kamen, und die gesamten Vorschläge der Generaldirektoren. Außerdem kann dem von der Kommission vorgelegten Protokoll über die maßgebende Sitzung entnommen werden, daß sie die Möglichkeit hatte, die Personalakten und die Beurteilungsberichte aller Beförderungsanwärter zu kontrollieren und daß die in Artikel 45 des Personalstatuts vorgeschriebene Abwägung der Verdienste der Beamten, die für die Beförderung in Frage kommen, durchgeführt wurde. Tatsächlich kam es ja auch bei der angestellten Prüfung zu einer Ergänzung der Beförderungsliste, die der Beförderungsausschuß festgelegt hatte.

Bei einer solchen Sachlage und in Anbetracht des Umstandes, daß der Kläger nichts Substantiiertes zu seiner Meinung vortragen konnte, die Wendungen aus dem Sitzungsprotokoll der Kommission stellten inhaltsleere Formeln dar, sehe ich keine Veranlassung, der Kommission bei der Festlegung der Beförderungsliste und der Beförderungsentscheidungen eine Mißachtung des Artikels 45 des Personalstatuts vorzuwerfen.

4. Nach alledem kann ich nur vorschlagen, die Klage in vollem Umfang als unbegründet abzuweisen. Die Kostenentscheidung hat sich nach Artikel 70 der Verfahrensordnung zu richten, da irgendwelche außergewöhnlichen Umstände, die eine Abweichung rechtfertigen könnten, nicht sichtbar geworden sind.