Europäischer Gerichtshof Urteil vom 15.06.1976 – C-1/76

In der Rechtssache 1/76

UTE WACK, Beamtin der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft 59, bd Prince Félix, Luxembourg, Prozeß- und Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Victor Biel, zugelassen in Luxemburg, 18 A, rue des Glacis, Luxembourg,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Joseph Griesmar als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Mario Cervino, Rechtsberater der Kommission, Bâtiment CFL, place de la Gare, Luxembourg,

Beklagte,

wegen — im gegenwärtigen Verfahrensstadium — Zulässigkeit der Klage auf zukünftige Gewährung der Auslandszulage

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten H. Kutscher, der Richter P. Pescatore und M. Serensen,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und das Vorbringen der Parteien im schriftlichen Verfahren lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt

1. Die Klägerin, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt, wurde am 14. Dezember 1946 in Schmelz (Saargebiet) geboren. Im Monat März 1956 trat ihr Vater in den Dienst der Hohen Behörde in Luxemburg, wo er den Familienwohnsitz begründete. Nach dem Grundschulabschluß in Luxemburg besuchte die Klägerin von September 1963 bis Juli 1965 die Handelsschule in Luxemburg. Von Juli 1965 bis August 1972 übte sie mit einigen Unterbrechungen verschiedene Tätigkeiten bei luxemburgischen Privatfirmen aus. Im August 1966 heiratete sie einen luxemburgischen Staatsangehörigen, behielt aber ihre deutsche Staatsangehörigkeit. Sie hat zwei Kinder, die 1971 und 1972 geboren sind. Ihre Ehe wurde im November 1974 geschieden. Die Klägerin erhielt das Sorgerecht für ihre Kinder.

2. Am 5. September 1972 trat die Klägerin als Beamtin auf Probe der Laufbahngruppe C Besoldungsgruppe 4 in den Dienst der Kommission und wurde dem Statistischen Amt in Luxemburg zugewiesen. Sie wurde am 5. März 1973 zur Beamtin auf Lebenszeit ernannt und arbeitet immer noch beim Statistischen Amt.

3. Mit Schreiben vom 16. Januar 1975 fragte die Klägerin bei der Verwaltung an, welche Voraussetzungen sie als Deutsche erfüllen müsse, um die Auslandszulage nach Artikel 4 des Anhangs VII zum Beamtenstatut zu erhalten, der folgenden Wortlaut hat:

Eine Auslandszulage in Höhe von 16 % des Gesamtbetrags des Grundgehalts sowie der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, die dem Beamten gezahlt werden, wird gewährt:

a) Beamten, die

die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen europäischem Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, nicht besitzen und nicht besessen haben und

während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben. Bei Anwendung dieser Vorschrift bleibt die Lage unberücksichtigt, die sich aus dem Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation ergibt.

b) …

In ihrem Bescheid vom 24. Januar 1975 teilte der Personaldienst der Kommission in Luxemburg der Klägerin insbesondere mit, da sie Kind eines Beamten sei, habe die in Artikel 4 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Statuts vorgesehene Fünfjahresfrist erst mit ihrer Großjährigkeit, das heiße am 14. Dezember 1967, begonnen, und da sie am 5. September 1972 in den Dienst der Kommission eingetreten sei, könne ihr deshalb die Wohnsitzvoraussetzung dieses Artikels nicht entgegengehalten werden. Sie habe jedoch nicht die in dieser Bestimmung hinsichtlich ihrer Berufstätigkeit aufgestellte Voraussetzung erfüllt. Mit Schreiben vom 27. Januar 1975 bestritt die Klägerin, daß diese letztere Voraussetzung nicht gegeben sei. Daraufhin teilte die Verwaltung am 31. Januar 1975 mit, sie habe die Frage der Statutabteilung der Kommission in Brüssel unterbreitet. Am 27. Mai 1975 erhielt die Klägerin von der Verwaltung in Luxemburg den Bescheid, aus einer Notiz der Statutabteilung gehe hervor, daß die Klägerin die Wohnsitzvoraussetzung des genannten Artikels nicht erfülle und ihr deshalb die Auslandszulage nicht gewährt werden könne.

Mit einer auf den 18. Juni 1975 datierten Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 des Statuts bat die Klägerin die Beklagte um eine Überprüfung ihres ablehnenden Bescheids. Mit Schreiben vom 15. Oktober 1975, das von dem für Personalangelegenheiten zuständigen Mitglied der Kommission unterzeichnet war, wies die Verwaltung die Beschwerde mit der Begründung zurück, daß die Klägerin während des sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraumes von fünf Jahren, also in der Zeit vom 5. März 1967 bis 5. März 1972, nicht nur ihren gewöhnlichen, sondern ihren ständigen Wohnsitz in Luxemburg gehabt habe. Die Kommission stellte fest, bei der gegebenen Sachlage habe der Fünfjahreszeitraum nicht am 14. Dezember 1967, als die Klägerin großjährig geworden sei, sondern am 12. August 1966, dem Zeitpunkt ihrer Eheschließung, begonnen, da von diesem letzteren Zeitpunkt an zwischen ihrem Wohnsitz und dem Wohnsitz ihres Vaters keine Verbindung und keine Abhängigkeit mehr bestanden habe.

II — Verfahren

1. Die Klägerin hat am 2. Januar 1976 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 15. Oktober 1975 begehrt.

2. In ihrer Klageschrift führt die Klägerin zur Begründetheit insbesondere aus, daß sie während des maßgeblichen Zeitraumes ihren ständigen Wohnsitz nicht im Großherzogtum gehabt habe. Sie behauptet, sie habe lange Zeitabschnitte an ihrem Herkunftsort, Schmelz in Deutschland, verbracht, und sie legt eine Bescheinigung der Ortspolizeibehörde von Schmelz vor, wonach sie dort mit ihrem Hauptwohnsitz polizeilich gemeldet sei. Zu ihrer Berufstätigkeit trägt sie vor, sie habe diese so häufig unterbrochen, daß von einer ständigen Tätigkeit nicht die Rede sein könne: Es habe Unterbrechungen von achteinhalb Monaten gegeben, und die letzte Unterbrechung sei endgültiger Natur gewesen, da die Absicht bestanden habe, keine neue Tätigkeit aufzunehmen.

Die Klage sei zulässig, weil die Klägerin die Fristen der Artikel 90 und 91 des Statuts gewahrt habe, denn sie habe am 18. Juni 1975 gegen den Bescheid der Verwaltung vom 27. Mai 1975 Beschwerde erhoben und am 2. Januar 1976, also innerhalb der drei Monate nach Erlaß der Entscheidung der Kommission vom 15. Oktober 1975, beim Gerichtshof ihre Klage eingereicht.

Das Fristensystem des Statuts sei im übrigen fragwürdig, da ein Ungleichgewicht zwischen der Stellung des Beamten auf der einen und der der Verwaltung auf der anderen Seite bestehe.

3. Mit am 5. Februar 1976 eingereichtem Schriftsatz hat die Kommission gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung beantragt, über die Zulässigkeit der Klage vorab zu entscheiden, die Klage als unzulässig abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

4. Die Klägerin hat in ihrem am 4. März 1976 eingereichten Schriftsatz zur prozeßhindernden Einrede in erster Linie beantragt, die Einrede zurückzuweisen, und hilfsweise, die Entscheidung über die Einrede dem Endurteil vorzubehalten. Was ihre in der Klageschrift vorgetragenen Bedenken zu dem Fristensystem der Artikel 90 und 91 des Statuts anlangt, beantragt die Klägerin weiter hilfsweise festzustellen, daß dieses System rechtswidrig sei und sie ihr Klagerecht deshalb nicht verloren habe. Hinsichtlich der Kosten beantragt die Klägerin diese ganz oder zumindest zum größten Teil der Kommission aufzuerlegen, die in der vorliegenden Sache die Grundsätze einer guten Verwaltungsführung nicht gewahrt habe.

5. Der Gerichtshof (Zweite Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung über die Einrede einzutreten.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien zur Zulässigkeit der Klage

1. Die Beklagte, Antragstellerin im Zwischenstreit, führt als ersten Grund für die Unzulässigkeit der Klage an, die Klägerin habe nicht innerhalb der in Artikel 90 Absatz 2 des Statuts vorgesehenen Dreimonatsfrist Beschwerde erhoben; diese Frist habe an dem Tag zu laufen begonnen, als die Klägerin zum erstenmal Kenntnis von der sie beschwerenden Maßnahme, nämlich dem ersten die Gewährung einer Auslandszulage ablehnenden Verwaltungsbescheid, erhalten habe. Nach Artikel 91 Absatz 2 sei ihre Klage deshalb unzulässig.

2. Bereits im Juli 1972, als ihr eine Stelle angeboten worden sei, habe die Klägerin gewußt, daß sie keine Auslandszulage erhalte. Sie sei trotzdem mit einer Einstellung unter diesen Bedingungen einverstanden gewesen.

Sie hätte im September 1972 bei der Prüfung ihrer ersten monatlichen Gehaltsabrechnung feststellen können, daß ihr die Zulage versagt worden sei.

Im Monat November 1972 hätte sie hierfür bei Erhalt des ersten sie betreffenden Personalfragebogens eine Bestätigung bekommen können; dieser Fragebogen habe dadurch, daß bei der Spalte Auslandszulage jeder positive Hinweis gefehlt habe, erkennen lassen, daß ihr diese Zulage versagt worden sei.

Nach einer gefestigten Rechtsprechung (Gunella, 33/72 — Slg. 1973, 475; Meganck, 36/72 — Slg. 1973, 527; Goeth-Van der Schueren, 56/72 — Slg. 1973, 181; Kortner und andere, 15 bis 33/73 usw. — Slg. 1974, 177) sei aus der Übermittlung dieser verschiedenen Unterlagen (Gehaltsabrechnung, persönlicher Fragebogen) an die Betroffene zu schließen, daß sie von der die Auslandszulage versagenden Verwaltungsentscheidung Kenntnis erlangt habe und diese Kenntnis jeweils wieder erneuert worden sei.

3. Durch die Verordnung Nr. 558/73 des Rates vom 26. Februar 1973 (ABl. L 55 vom 28. 2. 1973, S. 1) sei mit Wirkung vom 1. Juli 1972 der frühere Absatz 3 des Artikels 4 in Anhang VII zum Statut aufgehoben worden, der folgenden Wortlaut gehabt habe:

Ein Beamter verliert den Anspruch auf die Zulage, wenn er durch die Eheschließung mit einer Person, welche die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Zulage im Zeitpunkt der Eheschließung nicht erfüllt, die Eigenschaft als Familienvorstand nicht erwirbt.

Selbst wenn man unterstelle, daß die Klägerin zunächst die Entscheidung über die Versagung der Auslandszulage nicht als beschwerend empfunden habe, so hätte doch die Tatsache, daß im Laufe des Jahres 1973 die ursprüngliche, die Zulage ablehnende Entscheidung aufrechterhalten worden sei, obwohl der frühere Artikel 4 Absatz 3 aufgehoben gewesen sei, gewiß nur als beschwerend empfunden werden können.

4. Die Beklagte schließt daraus, daß die Kenntnis von der beschwerenden Maßnahme auf den Monat September 1972 (wenn nicht auf den Monat Juli 1972) im ersten Falle (vgl. III, 2) oder gegebenenfalls auf den Monat März 1973 im zweiten Falle (vgl. III, 3) zurückgehe, weshalb die Beschwerde der Klägerin statutsgemäß spätestens vor Ende 1972 (im ersten Falle) oder spätestens im Laufe der zweiten Hälfte Juni 1973 (im zweiten Falle) hätte erhoben werden müssen.

5. Als zweiten Grund für die Unzulässigkeit der Klage trägt die Beklagte vor, daß die Klägerin am 16. Januar 1975 einen ihre Ansprüche auf Auslandszulage betreffenden Antrag eingereicht habe und daß dieser Antrag bereits am 24. Januar 1975 dahin beschieden worden sei, daß die Gewährung der Zulage nicht möglich sei.

Im Hinblick auf eine spätere Klage, die den Zulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels 91 Absatz 2 des Statuts unterliege, hätte die Klägerin binnen drei Monaten seit Mitteilung des Schreibens vom 24. Januar 1975, das heißt vor Ende April 1975, bei der Beklagten Beschwerde erheben müssen. Die am 20. Juni 1975 eingereichte Beschwerde sei daher verspätet.

Das Schreiben der Kommission vom 27. Mai 1975 bestätige nur die Schlußfolgerungen des ersten Schreibens vom 24. Januar 1975 und habe daher keine neue Klagefrist in Gang setzen können.

6. Zu der Kritik der Klägerin am Fristensystem des Statuts bringt die Beklagte insbesondere vor, es sei nicht undenkbar, daß ein Beamter, der mit der Anfechtungsklage gegen eine fehlerhafte Entscheidung ausgeschlossen sei, zulässigerweise eine Schadensersatzklage erheben könne, mit der ein vorsätzlicher Amtsfehler der Verwaltung geltend gemacht werde, die sich weigere, einen ihrer Maßnahme anhaftenden offensichtlichen Irrtum zu korrigieren. Das Ungleichgewicht zwischen der Stellung des Beamten und der der Verwaltung sei daher nicht so stark, wie die Klägerin behaupte.

7. Die Klägerin, Antragsgegnerin im Zwischenstreit, entgegnet auf die erste Unzulässigkeitseinrede, das Stellenangebot, der erste Gehaltszettel und der erste persönliche Fragebogen seien von ihr nicht als beschwerend empfunden worden, da sie der Überzeugung gewesen sei, daß sie einen etwaigen Anspruch auf Auslandszulage durch ihre Eheschließung gemäß Artikel 4 Absatz 3 des Statuts verloren habe.

Überdies habe sie mit der Verwaltung eine Auseinandersetzung über ihre Familienzulagen gehabt; solange dieser Streit nicht beigelegt gewesen sei, habe sie wegen der Auslandszulagen die Verwaltung nicht angreifen wollen.

8. Zum zweiten Unzulässigkeitsgrund macht die Klägerin geltend, das Schreiben vom 16. Januar 1975 sei kein Antrag im Sinne des Artikels 90 Absatz 1 des Statuts, sondern eine einfache Bitte um Auskunft. Es gebe eine ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach ein Schreiben eines Beamten, das die zuständige Behörde auf die Rechte hinweisen wolle, die der Beamte glaube geltend machen zu können, kein Antrag sei, der die Frist für eine Untätigkeitsklage in Gang setze (Goeth-Van der Schueren, 56/72 — Slg. 1973, 187; Angelini, 31/72 — Slg. 1973, 403; Noé-Dannwerth, 51/72 — Slg. 1973, 433 und Campogrande, 60/72 — Slg. 1973, 489). Infolgedessen habe am 24. Januar 1975 keine Entscheidung erlassen werden können, und deshalb sei am 27. Mai 1975 nicht eine frühere Entscheidung bestätigt, sondern eine erste Entscheidung in der Rechtssache getroffen worden.

Selbst wenn im übrigen unterstellt werde, daß das Schreiben der Klägerin vom 16. Januar 1975 als Antrag anzusehen gewesen wäre, so wäre der Abteilungsleiter zum Erlaß einer Entscheidung nicht befugt gewesen, denn eine solche Entscheidung sei allein der Kommission vorbehalten, wie sich aus dem Katalog C ergebe, der dem am 26. Februar 1971 ergangenen Beschluß der Kommission über die Ausübung der Befugnisse der Anstellungsbehörde, veröffentlicht im Personalkurier Nr. 156 a vom 31. März 1971, als Anlage beigefügt sei.

9. Die Entscheidung der Klägerin, die auf den 13. November 1974, dem Tag des Scheidungsausspruchs durch den Standesbeamten, zurückgehe, sei eine neue Tatsache. Die Aufzählung der Anknüpfungspunkte für den Beginn der Fristen des Artikels 90 Absatz 2 des Statuts berücksichtige nicht den Eintritt einer neuen Tatsache. Vielmehr sehe das Statut für einen Antrag nach Artikel 90 Absatz 1 überhaupt keine Frist vor. Um mit ihrer Einrede der Fristversäumnis Erfolg zu haben, müsse die Beklagte den Nachweis erbringen, daß sie nach Eintritt der neuen Tatsache eine Entscheidung getroffen und der Klägerin zugestellt habe, mit der die Auslandszulage abgelehnt worden sei; dies sei nicht geschehen. Die Beklagte berufe sich zu Unrecht auf die Urteile Gunella, Meganck, Kortner und andere. In diesen Rechtssachen fehle es an einer neuen Tatsache.

Man könne der Klägerin daher nicht den Vorwurf machen, sie habe sich zu spät mit dem Problem der Auslandszulage befaßt. Im übrigen sei der Antrag vom 27. Januar 1975 innerhalb der drei Monate nach Eintritt der neuen Tatsache gestellt worden.

10. Zur Rechtswidrigkeit der Artikel 90 und 91 des Statuts trägt die Klägerin vor, die bestehenden Diskriminierungen verstießen gegen mehrere Rechtsgrundsätze, zum einen gegen den Grundsatz error communis non facit jus, sodann gegen den Grundsatz der Gleichheit der Parteien in Ansehung der Verjährung, ein Grundsatz, der bereits in den Napoleonischen Gesetzbüchern anerkannt sei; ferner gegen den Grundsatz der Fristengleichheit, der im Recht des öffentlichen Dienstes der meisten Mitgliedstaaten verankert sei; schließlich noch gegen den allgemeinen Grundsatz der Gleichheit der Parteien vor dem Richter. Auch würde durch diese Vorschriften ein Grundgedanke der englischen Gesetzgebung und des englischen Rechts verletzt, der folgenden Ausdruck gefunden habe: equity will not suffer a wrong to be without a remedy und effect is to be given to both legal and equitable rights.

Diskriminierungen zwischen Organen und Bediensteten seien in vielen nationalen Rechtsordnungen nicht bekannt, und in den nationalen Rechtsvorschriften über den öffentlichen Dienst gebe es kein unterschiedliches Fristensystem, je nachdem, ob es sich um den Staat als Arbeitgeber oder um den Beamten handele.

Die Frist und der Tag, von dem an die Parteien tätig werden müßten, hätten für beide gleich zu sein; dies müsse der Tag sein, an dem der Kläger von der Tatsache Kenntnis erhalte, auf die der Änderungsantrag gestützt sei.

Das von der Beklagten vorgeschlagene Mittel gegen diese Diskriminierung, nämlich der Schadensersatzprozeß, sei wenig befriedigend, da der vorsätzlich begangene Amtsfehler und der der Maßnahme anhaftende offensichtliche Irrtum sehr schwer nachzuweisen seien.

Die Klägerin, vertreten durch Rechtsanwalt Victor Biel, zugelassen in Luxemburg, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater Joseph Griesmar als Bevollmächtigten, haben in der Sitzung vom 6. Mai 1976 zur Sache mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 26. Mai 1976 vorgetragen.

1 Mit ihrer am 2. Januar 1976 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingereichten Klage strebt die Klägerin die Aufhebung einer Entscheidung der Kommission vom 15. Oktober 1975 an, mit der diese der Klägerin die Gewährung der Auslandszulage nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII zum Beamtenstatut versagte.

2/3 Mit am 5. Februar 1976 eingereichtem besonderen Schriftsatz hat die Beklagte gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung eine prozeßhindernde Einrede erhoben, die sie darauf stützt, daß der Klage nicht innerhalb der in Artikel 90 Absatz 2 des Statuts vorgesehenen Frist eine gegen die die Klägerin beschwerende Maßnahme gerichtete Beschwerde vorausgegangen sei. Hierzu macht die Beklagte geltend, die Entscheidung, der Klägerin keine Auslandszulage zu gewähren, sei bereits getroffen worden, als die Klägerin im Monat September 1972 bei der Kommission ihren Dienst angetreten habe, jedenfalls sei sie ihr mit der ersten monatlichen Gehaltsabrechnung und mit dem ersten persönlichen Fragebogen vom 7. November 1972 mitgeteilt worden.

Die Klägerin macht dem gegenüber geltend, die sie beschwerende Maßnahme sei das Schreiben vom 27. Mai 1975, mit dem die Personaldirektion der Kommission ihr bestätigt habe, daß sie die im Statut vorgesehenen Voraussetzungen für den Bezug der Auslandszulage nicht erfülle.

5/7 Die Übermittlung der monatlichen Gehaltsabrechnung setzt die Klagefrist in Lauf, wenn die ergangene Entscheidung aus diesem Beleg ohne weiteres ersichtlich ist. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt. Die späteren Mitteilungen der Kommission zur Beantwortung der von der Klägerin eingereichten Anträge haben die frühere Entscheidung nur bestätigt und konnten daher keine neue Frist zugunsten der Klägerin in Gang setzen.

8 Die Klägerin macht jedoch geltend, ihre am 13. November 1974 erfolgte Ehescheidung, mit der ihr das Sorgerecht für ihre beiden Kinder übertragen worden sei, sei eine neue Tatsache, die zur Folge habe, daß sich das Problem der Auslandszulage auf einer neuen Grundlage erneut stelle.

9 Es kann dahingestellt bleiben, welche Folgen sich unter anderen Begleitumständen aus einer solchen neuen Tatsache ergeben mögen; jedenfalls kann dieses Vorbringen im Falle der Klägerin keine Berücksichtigung finden, denn die Kommission hat den Familienstand der Klägerin und die Frage, ob sie für Kinder zu sorgen hat, zu keinem Zeitpunkt, weder vor noch nach der Ehescheidung, berücksichtigt, um die Versagung der Auslandszulage zu begründen.

10 Nach allem ist eine gegen die die Klägerin beschwerende Maßnahme gerichtete Beschwerde nicht innerhalb der im Statut vorgesehenen Frist erhoben worden; die Klage ist deshalb nach Artikel 90 Absatz 2 des Statuts unzulässig.

Kosten

11/13 Die Klägerin ist mit ihrer Klage unterlegen. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 70 der Verfahrensordnung tragen jedoch die Organe bei Rechtsstreitigkeiten mit Beamten der Gemeinschaften ihre Kosten selbst.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.

2. Jede Partei trägt ihre eigenen Auslagen.