Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.1976 – C-9/76

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 16. September 1976

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Herr Carmelo Morello ist am 1. Februar 1973 als Verwaltungsrat der Laufbahn A 7/A 6 bei der Generaldirektion Wettbewerb insbesondere mit der Aufgabe, Untersuchungen bei Unternehmen durchzuführen, in die Dienste der Kommission der Europäischen Gemeinschaften getreten. Mit Rücksicht auf seine Studien und seine Berufserfahrung wurde er in die zweite Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 6 eingestuft.

Im Anschluß an die Bekanntgabe von zwei freien Dienstposten beim Brüsseler Sicherheitsbüro im Personalkurier vom 21. Januar 1974 wurde mehr als 18 Monate später ein Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen und mündlichen Prüfungen für diese beiden Dienstposten im Personalkurier vom 4. August 1975 ausgeschrieben und an den üblichen Stellen angeschlagen. Darin hieß es, daß die aufgrund der Stellenausschreibung eingereichten Bewerbungen nicht erneuert zu werden brauchten.

Der Kläger bewarb sich für diese beiden Dienstposten am 13. August 1975; seltsamerweise sind die Angaben für diese Bewerbung in einem Formblatt vom 15. März 1973 enthalten, also von einem Zeitpunkt, der noch vor der offiziellen Bewerbung des Klägers liegt.

Mit Schreiben vom 3. November 1975 erhielt er die Mitteilung, der Prüfungsausschuß habe ihn nicht zur Teilnahme am Auswahlverfahren zulassen können. Am. 29. Januar 1976 hat der Kläger die vorliegende Klage auf Aufhebung der Nichtzulassung und mithin auch der beiden Auswahlverfahren und der daraufhin erfolgten zwei Ernennungen eingereicht.

Er hat seine Klage in erster Linie auf mangelnde Begründung der angefochtenen Entscheidung gestützt. Hilfsweise macht er geltend, selbst wenn der Prüfungsausschuß seine Befähigungsnachweise als unzureichend und den Anforderungen der Ausschreibung des Auswahlverfahrens nicht entsprechend angesehen hätte, so liege darin eine unzutreffende Bewertung, und der Prüfungsausschuß habe mithin seine Entscheidung auf tatsächlich oder rechtlich irrige Gründe gestützt.

Die Verwaltung hat ihm tatsächlich, wenn auch erst nach Erhebung der vorliegenden Klage am 12. Februar 1976, mitgeteilt, sein Ausschluß sei nach dem Bericht des Prüfungsausschusses insbesondere auf das Fehlen vorzugsweise im Dienst einer Regierung oder internationalen Einrichtung erworbener gründlicher einschlägiger Erfahrung gestützt worden. Im Hinblick hierauf hat der Kläger in seiner Erwiderung sich außerdem auf Unzulänglichkeit der Gründe berufen.

I — Die Kommission hat zwar, jedenfalls bis zum Zeitpunkt des mündlichen Verfahrens, die Zulässigkeit der vorliegenden Klage nicht bestritten, jedoch die Zulässigkeit der erhobenen Rügen angezweifelt mit der Begründung, sie seien im Vorverfahren nicht erhoben worden oder der Kläger habe nach Klageerhebung das Interesse an ihrer Geltendmachung verloren.

1. Vom Betroffenen — wie dies die Kommission tut — zu verlangen, daß er zunächst eine Beschwerde wegen fehlender Begründung der Mitteilung seiner Nichtzulassung zu den Prüfungen durch den Prüfungsausschuß einlege (Art. 91 Abs. 2 des Beamtenstatuts), und einzuräumen, daß er danach im Wege der Klage geltend machen kann, es fehle an einer Begründung oder sie sei unzureichend oder unzutreffend, und zwar ohne vorher eine Beschwerde erhoben zu haben (weil die Anstellungsbehörde eine solche Entscheidung des Prüfungsausschusses weder ändern noch aufheben könnte), erscheint mir widersprüchlich. Das vorgeschaltete Beschwerdeverfahren ist gegenüber einer Rechtshandlung, die sich auf die Mitteilung des Inhalts einer Entscheidung beschränkt und ihrerseits nicht beschwert, schlecht vorstellbar.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes (EuGH 14. Juni 1972 — Marcato — Slg. 1975, 427 und EuGH 4. Dezember 1975 — Costacurta — Slg. 1975, 1563) geht dahin, daß auch in diesem Fall vom Kläger nicht die Einhaltung der Förmlichkeit der vorgeschalteten Beschwerde verlangt werden kann, und nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 12. März 1975 in der Rechtssache Küster (Slg. 1975, 365) ist es nicht erforderlich, daß die mit der Klage geltend gemachten Rügen zuvor in der Beschwerde formuliert wurden.

2. Zum zweiten ist nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 13. Juli 1972 in der Rechtssache Besnard (Slg. 1972, 564) das Klageinteresse eine Voraussetzung der Zulässigkeit der Klage und nicht des einzelnen Angriffsmittels; der Umstand, daß dem Kläger die Gründe seines Ausschlusses nach Einreichung seiner Klage mitgeteilt worden sind und diese Mitteilung ihm — in diesem Punkt — womöglich Befriedigung verschafft, nimmt ihm nicht das Klageinteresse, welches nach dem Stand vom Tag der Klageerhebung zu beurteilen ist.

Außerdem beanstandet der Kläger die ihm mit Schreiben vom 12. Februar 1976 mitgeteilte Begründung in seiner Erwiderung sowohl als unzureichend als auch als unzutreffend. Die Geltendmachung dieses — zugegebenermaßen neuen — Angriffsmittels ist berechtigt, weil es mit Umständen begründet wird, die sich im Laufe des schriftlichen Verfahrens ergeben haben. Im Endergebnis scheint die Kommission ihre Einwendungen gegen die Zulässigkeit nicht mehr ernsthaft aufrechtzuerhalten; ich werde also sowohl zu der Rüge unzureichender Begründung als auch zu der Rüge sachlich oder rechtlich unzutreffender Begründung Stellung zu nehmen haben.

II — Zwar trifft es zu, daß die Begründetheit des ersten Angriffsmittels in engem Zusammenhang mit der Begründetheit des zweiten steht, jedoch läßt sich auch umgekehrt sagen, daß die Begründetheit des zweiten Angriffsmittels von der Beurteilung des ersten abhängig oder — genauer gesagt — daß, sollte der Gerichtshof unzureichende Begründung feststellen, es überflüssig ist zu prüfen, ob diese Begründung von zutreffenden tatsächlichen Annahmen ausgeht und geeignet ist, die Entscheidung rechtlich abzustützen. Aus diesem Grunde werde ich mich an die im Sitzungsbericht gewählte Reihenfolge halten.

1. Hierzu möchte ich folgendes sagen:

Nach Artikel 25 des Beamtenstatuts [muß] jede beschwerende Verfügung … mit Gründen versehen sein. Wenn auch, wie die Kommission gesagt hat, ein Beamter nicht dadurch in seinen Rechten verletzt ist, daß der wirkliche Inhalt der Gründe, die zu der Entscheidung eines Prüfungsausschusses geführt haben, ihn zu den Prüfungen eines Auswahlverfahrens nicht zuzulassen, ihm später mitgeteilt wird als seine Nichtzulassung, so gilt dies doch nur, wenn diese Gründe vom Prüfungsausschuß in seinem Bericht an die Anstellungsbehörde ausreichend dargelegt worden sind. Dies aber scheint mir zweifelhaft.

Bei dem betroffenen Auswahlverfahren handelte es sich, wie gesagt, um ein Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen und mündlichen Prüfungen. In diesem Fall hat der Prüfungsausschuß gemäß Artikel 5 des Anhangs III zum Beamtenstatut wie folgt vorzugehen:

1. Der Prüfungsausschuß nimmt von den Unterlagen der Bewerber Kenntnis und stellt das Verzeichnis der Bewerber auf, die den Bedingungen der Stellenausschreibung entsprechen.

2. Da es sich um ein Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen handelt, legt der Prüfungsausschuß die Grundsätze für die Bewertung der Befähigungsnachweise der Bewerber fest und prüft die Befähigungsnachweise der Bewerber, die in dem vorgenannten Verzeichnis aufgeführt sind.

3. Da es sich schließlich auch um ein Auswahlverfahren aufgrund von Prüfungen handelt, bestimmt der Prüfungsausschuß, welche der in diesem Verzeichnis aufgeführten Bewerber zu den Prüfungen zugelassen werden.

Die erste Sichtung der Bewerbungen erfolgt grundsätzlich ausschließlich durch Gegenüberstellung der von den Bewerbern vorgelegten Befähigungsnachweise und der in der Stellenausschreibung gestellten Anforderungen (EuGH 14. Juni 1972 — Marcato, Slg. 1972, 435; 15. März 1973 — Marcato — Slg. 1973, 370; 4. Dezember 1975 — Costacurta — Slg. 1975, 1571). Der Prüfungsausschuß kann und darf nur die von den Bewerbern gemachten Angaben berücksichtigen. Im vorliegenden Fall aber gab die Ausschreibung des Auswahlverfahrens für die zwei Dienstposten, um die sich der Kläger bewarb, nicht an, in welchem Fach die geforderten Zeugnisse erworben sein mußten; die Ausschreibung bestimmte auch ausdrücklich: Um sich zu vergewissern, daß die Zulassungsbedingungen erfüllt sind, kann der Prüfungsausschuß in einer Unterredung mit den Bewerbern

die Zeugnisse und sonstigen berufsbezogenen Referenzen so wie die Angaben der Bewerber zu den verlangten Voraussetzungen prüfen;

die Sprachkenntnisse der Bewerber überprüfen.

Gewiß, dabei handelt es sich nur um eine Möglichkeit, wie sie Artikel 2 Absatz 2 des Anhangs III vorsieht, wonach von den Bewerbern zusätzlich Unterlagen oder Auskünfte aller Art angefordert werden [können]. Es ist aber besonders dann wünschenswert, daß von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, wenn es sich um ein Auswahlverfahren handelt, bei dem die Befähigungsnachweise eine überragende Rolle spielen, und wenn das Bewerbungsformular lange vor dem Tätigwerden des Prüfungsausschusses (vorliegend mehr als 2 Jahre) und nicht speziell im Hinblick auf das Auswahlverfahren ausgefüllt worden ist.

Außerdem können Zweifelsfälle auftreten, wie das vorliegende Verfahren zeigt. Die nationalen Zeugnisse und Befähigungsnachweise können sich auf unterschiedliche Dinge beziehen. Zu den Aufgaben der zu besetzenden Dienstposten gehörte es nicht nur, die Einhaltung der geltenden Sicherheitsvorschriften sicherzustellen, sondern auch, hierzu erforderliche Vorschläge und Maßnahmen vorzubereiten. Nun umfaßten aber die Aufgaben des Klägers seinerzeit auch Prüfungsund Inspektionsreisen, und insbesondere hat der Kläger angegeben, daß er vor seinem Dienstantritt bei der Kommission sechs Jahre lang in Italien das Amt eines Gemeindesekretärs ausgeübt hatte. Da die Kommission einräumt, daß der Prüfungsausschuß nicht wissen konnte, daß der Kläger tatsächlich polizeiliche Aufgaben [im Rahmen seines Amtes] wahrgenommen hatte, wie er in der Klage behauptet — was man der Prüfungskommission auch nicht vorwerfen kann, obwohl eines ihrer Mitglieder italienischer Staatsangehörigkeit war —, hätte es gutem Verwaltungsstil entsprochen, wenn die Prüfungskommission sich von der Richtigkeit dieser Behauptung überzeugt hätte, wie das die Stellenausschreibung ausdrücklich vorsah.

Wegen der weiten Befugnisse des Prüfungsausschusses in diesem Stadium des Auswahlverfahrens — die Anstellungsbehörde kann nur unter denjenigen Bewerbern auswählen, die in die Liste der geeigneten Bewerber aufgenommen worden sind (welche entgegen der Vorschrift des Artikels 5 nicht doppelt so viel Bewerber enthielt wie die Zahl der zu besetzenden Dienstposten) — müssen die Garantien für die Nachprüfung der Befähigungsnachweise und die Mittel und Wege für die Nachprüfungen besonders genau beachtet werden, und die Pflicht des Prüfungsausschusses, seinen Bericht an die Anstellungsbehörde mit Gründen zu versehen, müßte besonders streng sein (EuGH 12. Dezember 1956 — Mirossevitch — Slg. 1956, 402; 15. Dezember 1966 — Serio — Slg. 1966, 844).

2. Ich möchte meinerseits auf eine zweite Anomalie hinweisen, die mir schwerwiegender erscheint und die womöglich die unzureichende Begründung erklärt. Ich habe bereits gesagt, daß bei einem Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen und Prüfungen die Befähigungsnachweise der Bewerber, die die erste Sichtung überstanden haben, anschließend nicht mehr sozusagen an den in der Stellenausschreibung gestellten Anforderungen gemessen, sondern einander gegenübergestellt und anhand der vom Prüfungsausschuß festgesetzten Maßstäbe beurteilt werden müssen; die Bewerber sind nur aufgrund dieser Beurteilung zu den abschließenden mündlichen Prüfungen zuzulassen.

Welchen Zielen sollen diese Erfordernisse dienen? fragte Herr Generalanwalt Gand in seinen Schlußanträgen zur Rechtssache Morina (Slg. 1965, 1372 f.): Das Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen kann zweifellos am leichtesten zu subjektiven Beurteilungen führen, und es können in den einzelnen Auswahlverfahren recht verschiedene Befähigungsnachweise in Betracht kommen. Indem die Verfasser des Statuts die Festlegung von Bewertungsgrundsätzen vorsahen, wollten sie sicherstellen, daß die dem Prüfungsausschuß eingeräumte Ermessensfreiheit sich innerhalb eines vorher festgelegten und objektiv bestimmten Rahmens halte.

Nun hat aber der Prüfungsausschuß, aus welchen Gründen auch immer, diese Formalität übersprungen. Hätte er sie eingehalten, so hätte er die Bewertungsgrundsätze festlegen müssen, nach denen er Art und Dauer der von den Bewerbern verlangten gründlichen Berufserfahrung beurteilen wollte. Es trifft also meines Erachtens zwar zu, wenn die Kommission sagt, es sei bei der Prüfung, ob die Bewerber zum Auswahlverfahren zuzulassen sind, keine Gegenüberstellung ihrer Bewerbungsunterlagen vorzunehmen, dies wird aber in Artikel 5 des Anhangs III für die Zulassung zur Prüfung verlangt; der Prüfungsausschuß hat diese Gegenüberstellung bereits bei der ersten Sichtung der Bewerber vorgenommen und dabei diese beiden Verfahrensabschnitte sozusagen ineinandergeschoben.

Ich bin nicht sicher, daß es dem Kläger am Interesse zur Geltendmachung dieses Verfahrensfehlers deswegen fehlt, weil etwa in seinem Fall ein völliger Mangel an Erfahrung und nicht nur ein Mangel gründlicher Erfahrung festgestellt worden wäre und weil nur derjenige Bewerber den Mangel geltend machen könnte, der zwar zu den mündlichen Prüfungen zugelassen, jedoch schließlich nicht in die Liste der geeigneten Bewerber aufgenommen worden ist. Der Umstand, daß der Prüfungsausschuß es zum einen versäumt hat, eine vorbereitende Unterredung mit dem Kläger zu führen — es sei denn, man wollte die persönliche Unterredung des Klägers mit dem Vorsitzenden des Prüfungsausschusses als solche ansehen, was die Kommission nicht behauptet —, und daß er zum anderen die Aufstellung solcher Bewertungsgrundsätze unterlassen hat, ist zweifellos mitursächlich für die mehr als summarische Standardbegründung, die der Kläger schließlich erhielt und von der ich mir leicht vorstellen kann, daß man sie ihm auf sein formloses Verlangen ohne weiteres hätte geben können, wenn er sie nicht selbst schon vermutete. Was er dagegen wirklich wissen wollte, hat er erst in der mündlichen Verhandlung erfahren.

Ich halte diese Methode, selbst wenn sie der Verwaltung zunächst lange Erklärungen erspart, für nicht geeignet, Prozesse zu vermeiden. Das deutsche Recht stellt besonders strenge Anforderungen an die Begründung von Einzelentscheidungen, und der Gerichtshof hat hierfür ebenfalls strenge Regeln aufgestellt. Der Anwalt des Klägers, der in der Rechtssache Groupement des Fabricants de Papiers Peints de Belgique plädiert hatte und dem der Gerichtshof mit seinem Urteil vom 26. November 1975 (Slg. 1975, 1491) gefolgt war, glaubte zu Recht, sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes stützen zu dürfen. Ich wäre also geneigt, dem Kläger in diesem ersten Punkt, gestützt auf die oben erwähnten früheren Urteile (EuGH 14. Dezember 1965 — Morina — Slg. 1965', 1289; 14. Juni 1972 — Marcato — Slg. 1972, 435; 15. März 1973 — Marcato — Slg. 1973, 370; 4. Dezember 1975 — Costacurta — Slg. 1975, 1571), recht zu geben, zumal einer solchen Erklärung nichts entgegenstand, weil diese Gegenüberstellung aufgrund objektiver Daten erfolgt, die im übrigen jedem Bewerber bekannt sind, soweit es um seinen Fall geht.

III — So hat sich denn auch die Kommission im schriftlichen und vor allem im mündlichen Verfahren bemüht, dem Gerichtshof zu erklären, daß die Anstellungsbehörde letzten Endes gar keine bessere Wahl hätte treffen können. Erst in diesem letzten Stadium hat sie sich auf eine ins einzelne gehende vergleichende Untersuchung der Bewerbungsunterlagen aller Bewerber — der von vornherein ausgeschiedenen als auch derjenigen, die zugelassen und schließlich als geeignet vorgeschlagen wurden — eingelassen und dem Gerichtshof dabei ohne Schwierigkeiten die ihrer Natur nach geheime Tätigkeit des Prüfungsausschusses offenbart.

In dieser Hinsicht erschienen mir die von der Kommission gegebenen Auskünfte ausschlaggebend.

Angesichts der Aufgaben, die mit den beiden beim Sicherheitsdienst der Kommission zu besetzenden Dienstposten verbunden waren, verlangte die Ausschreibung des Auswahlverfahrens von den Bewerbern mit Recht eine vorzugsweise im Dienst einer Regierung oder internationalen Einrichtung erworbene gründliche Erfahrung in der Wahrnehmung von Aufgaben, die die Sicherheit von Personen, Gebäuden und Unterlagen sowie den Geheimnisschutz betreffen.

Die Aufgaben, die der Kläger in der Direktion Wettbewerb wahrnahm — und noch immer wahrnimmt — haben damit nichts zu tun. Die Aufgaben eines Untersuchungsführers in Wettbewerbssachen bei Unternehmen des Gemeinsamen Markts betreffen keineswegs Sicherheitsprobleme.

Die Aufgaben eines Gemeindesekretärs, in denen der Kläger in Italien von 1966 bis 1973 Erfahrung gewonnen hat, sind zweifellos reine Verwaltungsaufgaben. Obwohl vom Innenminister ernannter Beamter des Staates, hat der Gemeindesekretär unter der Aufsicht des Bürgermeisters die verschiedenen Dienste der Gemeinde zu leiten; der Gemeindesekretär hat daher zwar das Personal dieser Dienste und insbesondere die Beamten der Gemeindepolizei zu führen, nimmt seinerseits jedoch keinerlei Polizeiaufgaben wahr. Auch betreffen diese dem Bürgermeister obliegenden Aufgaben nur die örtliche öffentliche Ordnung. Sie sind, insbesondere bei Landgemeinden, in keiner Weise mit den Sicherheitsaufgaben vergleichbar, die auf der Ebene internationaler Einrichtungen wie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auftreten. Der Kläger hat aber gerade in Landgemeinden mit einer Bevölkerung, die tausend bis fünftausend Einwohner nicht überstieg, zur Unterstützung der Gemeindeverwaltung als Sekretär gearbeitet. Selbst die unmittelbare Wahrnehmung polizeilicher Verantwortung auf diesem Niveau würde nicht an die gründliche Erfahrung in Sicherheitsaufgaben heranreichen, die für den Schutz der Arbeit eines Organs der Gemeinschaft erforderlich ist.

Angesichts der von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Einzelheiten ist es offensichtlich, daß Herr Morello weder als früherer Gemeindesekretär in seinem Heimatland noch als Untersuchungsbeamter der Direktion Wettbewerb sich auf eine solche Erfahrung berufen konnte.

Deshalb beantrage ich im Endergebnis, die Klage abzuweisen. Diese Lösung sollte den Gerichtshof der Notwendigkeit entheben, die von der Kommission in der mündlichen Verhandlung behauptete Unzulässigkeit der Klage wegen Fristversäumnis zu prüfen. Zwar ist Herr Morello durch ein vom Leiter der Abteilung Einstellungen, Ernennungen, Beförderungen unterzeichnetes Schreiben vom 3. November 1975 über den Ausschluß seiner Bewerbung unterrichtet worden, und er hat erst am 29. Januar 1976, also mehr als zwei Monate später, Klage erhoben. Jedoch konnte nur die Zustellung dieses Schreibens die Klagefrist in Lauf setzen. Nun ist aber nicht bekannt, an welchem Tag die Zustellung erfolgte, da die Verwaltung hierzu keinerlei Erklärungen abgegeben hat. Andererseits hat der gleiche Abteilungsleiter erst am 12. Februar 1976 namens der Kommission dem Kläger die Gründe mitgeteilt, aus denen der Prüfungsausschuß seine Bewerbung zurückgewiesen hatte. Herr Morello war also erst von diesem Zeitpunkt an in der Lage, in Kenntnis der Dinge die Entscheidung des Prüfungsausschusses vernünftig zu erörtern.

Deshalb halte ich die Rüge der Unzulässigkeit, die der Gerichtshof auch von Amts wegen hätte prüfen müssen, für unbegründet und schlage vor, die Klage als sachlich unbegründet abzuweisen.

Da jedoch der Prüfungsausschuß allzu schnell verfahren und die Kommission mit einer Erklärung gezögert hat, schlage ich Ihnen weiterhin vor, den Kläger von der Tragung derjenigen Kosten zu befreien, die er normalerweise tragen müßte.