Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.03.1977 – C-54/76

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Klägerinnen der vorliegenden verbundenen Verfahren sind Herstellerinnen von Rohrzucker in den französischen Uberseedepartements Martinique und Guadeloupe.

Während die Zuckerrüben in den europäischen Gebieten der Gemeinschaft ungefähr in der Zeit zwischen September und Dezember jeden Jahres geerntet werden — ein Zeitraum, der in etwa auch für die Zuckerrohrernte im französischen Uberseedepartement Réunion gilt —, erfolgt die Zuckerrohrernte auf Martinique und Guadeloupe jeweils in den ersten vier bis fünf Monaten des Jahres. Der Verkauf des aus der jeweiligen Ernte gewonnenen Zuckers beginnt demgemäß in den europäischen Zuckerrübenanbaugebieten und in Réunion im Herbst jeden Jahres, während er auf Martinique und Guadeloupe im Frühjahr anläuft.

Die Verordnung Nr. 1009/67 des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. Nr. 308 vom 18.12.1967, S. 1), die bis zum 30. Juni 1975 galt und durch die Verordnung Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 (ABl. L 359, S. 1) ersetzt wurde, nahm auf den erwähnten unterschiedlichen Wachstumszyklus der Zuckerrübe einerseits und des Zuckerrohrs auf den französischen Antillen andererseits keine Rücksicht. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009/67 sollte der Richtpreis für Weißzucker einer bestimmten Standardqualität jährlich vor dem 1. August für das am 1. Juli des folgenden Jahres beginnende Zuckerwirtschaftsjahr festgesetzt werden. Ferner sollten für Weißzucker der Standardqualität, für den der Richtpreis gilt, nach Artikel 3 Absatz 1 jährlich ein Interventionspreis für das Hauptüberschußgebiet der

Gemeinschaft sowie nach Artikel 3 Absatz 2 abgeleitete Interventionspreise unter Berücksichtigung der regionalen Preisunterschiede für Zucker festgesetzt werden.

Tatsächlich hat der Rat seit dem Inkrafttreten der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker am 1. Juli 1968 jeweils im Frühjahr eines jeden Jahres, im allgemeinen im April, den für das am 1. Julidesselben Jahres beginnende Zuckerwirtschaftsjahr geltenden Preis festgesetzt. Für die französischen Antillen bedeutete dies, daß der Preis im Laufe ihrer Zuckerkampagne für die in der darauf folgenden Zuckerkampagne abgesetzte Fabrikation festgesetzt wurde. Die Erzeuger aus Martinique und Guadeloupe mußten also einen wesentlichen Teil ihrer Produktion unter Zugrundelegung des alten Interventionspreises absetzen, während den europäischen Erzeugern für ihre gesamte Produktion bereits die neuen Preise zugute kamen.

Eine Änderung brachte hier erst die Verordnung Nr. 3330/74. Diese behielt zwar grundsätzlich das System des einheitlichen Zuckerwirtschaftsjahres und der einheitlichen Preisfestsetzung bei, bestimmte jedoch in Artikel 3 Absatz 6 zweiter Unterabsatz:

Die für die französischen Departements Guadeloupe und Martinique für ein bestimmtes Zuckerwirtschaftsjahr festgelegten abgeleiteten Preise gelten für die Zukkerproduktion dieser Departements in dem Kalenderjahr, in dem das betreffende Zuckerwirtschaftsjahr beginnt.

Diese Sonderregelung gilt nach Artikel 49 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3330/74 seit 1. Januar 1975. Im Ergebnis bedeutet diese Regelung, daß die Zuckerproduzenten auf den französischen Antillen nunmehr ihre gesamte Produktion unter Zugrundelegung der neuen, während ihrer Zuckerkampagne festgesetzten Preise absetzen können.

Mit ihren am 29. Juni 1976 erhobenen Klagen begehren die Klägerinnen die Verurteilung von Rat und Kommission als Gesamtschuldner zum Ersatz des ihnen angeblich während der Zuckerwirtschaftsjahre 1971/72, 1972/73, 1973/74 und 1974/75 entstandenen Schadens. Sie berechnen diesen im einzelnen aus der Differenz zwischen den Interventionspreisen, die nach der Verordnung Nr. 1009/67 in den fraglichen Zuckerwirtschaftsjahren für sie galten, und den Interventionspreisen, die anzuwenden gewesen wären, wenn die Verordnung Nr. 3330/74 in den betreffenden Zuckerwirtschaftsjahren bereits gegolten hätte. Zur Begründung tragen sie vor, daß die Regelung der Festsetzung der Preise nach der Verordnung Nr. 1009/67 rechtswidrig gewesen sei, daß jedenfalls Rat und Kommission bei ihrer verordnungsgebenden Tätigkeit schuldhaft einen Amtsfehler begangen und damit die Haftung der Gemeinschaft begründet hätten und daß den Klägerinnen, selbst wenn weder Rechtswidrigkeit noch Verschulden vorlägen, durch die Gemeinschaftsregelung ein außergewöhnlicher, unmittelbarer und besonderer Schaden entstanden sei, der einen Anspruch auf Entschädigung begründe.

Lassen Sie mich auf diese Punkte nun. eingehen.

I — Ich werde zunächst die Klagegründe der Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1009/67 und des schuldhaften Amtsfehlers von Rat und Kommission bei ihrer verordnungsgebenden Tätigkeit zusammen behandeln.

Der Rat ist der Ansicht, für die Begründetheit einer Schadensersatzklage könnten rechtliche Gesichtspunkte, die normalerweise in den Rahmen einer Anfechtungsklage gehörten, nicht geprüft werden, weil eine solche Anfechtungsklage im vorliegenden Falle sowohl als verspätet als auch als von Einzelpersonen gegen eine allgemeine Verordnung erhoben unzulässig sei. Diese Auffassung ist unhaltbar. Der Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit, den die Klägerinnen zur Begründung ihrer Klage anführen, kann nicht von vornherein als unzulässig verworfen werden; denn er wird zur Begründung einer ihrerseits zulässigen selbständigen Klage auf Schadensersatz angeführt.

Das eigentliche Problem liegt vielmehr darin, wie weit die richterliche Kontrolle bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Handlung der Gemeinschaft — im konkreten Fall einer grundlegenden Verordnung des Rates — oder bei der Beurteilung der Bedingungen der nach dem Vortrag der Klägerinnen für den geltend gemachten Schaden ursächlichen Ausübung der Verordnungsgewalt durch dieses Organ gehen kann.

Insoweit ist zu bemerken, daß die Klägerinnen eine offensichtliche Verletzung des Vertrages oder der bei seiner Anwendung zu beachtenden Rechtsgrundsätze geltend machen, insbesondere eine Verletzung des Grundsatzes des Schutzes des berechtigten Vertrauens der Bürger, die normalerweise eine korrekte Anwendung des Vertrages und des sekundären Gemeinschaftsrechts erwarten dürfen. Daß die Bürger auf die korrekte Anwendung des Vertrages vertrauen dürfen, ist eine Selbstverständlichkeit. Die Verletzung des Schutzes, den dieses Vertrauen verdient, oder die einen Amtsfehler begründende Verspätung bei der Korrektur dieser Verletzung unterscheiden sich in ihrer Wirkung von der Verletzung der Normen des Vertrages und der darauf gestützten Verordnungen selbst nicht.

In unserem Falle stellen die Klägerinnen selbst klar, daß in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b (Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung) und Artikel 40 Absatz 3 zweiter Unterabsatz (Ausschluß jeder Diskriminierung zwischen Erzeugern) des EWG-Vertrags die zu beachtenden Grundsätze niedergelegt seien, welche im übrigen in der Verordnung Nr. 1009/67 selbst angezogen werden.

Aber diese beiden Grundsätze müssen sich außerdem vereinbaren lassen mit den übrigen in Artikel 39 Absatz 1 festgelegten Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik und insbesondere mit dem Grundsatz der Einheitlichkeit des Marktes und der Einheitlichkeit und Jährlichkeit der Absatzkampagne (Art. 40 Abs. 3 dritter Unterabsatz) sowie mit dem Grundsatz der damit zusammenhängenden finanziellen Verantwortung der Mitgliedstaaten (Art. 40 Abs. 4).

Artikel 40 Absatz 4 des Vertrages sieht die Schaffung des Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (AGFL) vor. In Anwendung dieser Bestimmung hat die Verordnung Nr. 25 (ABl. Nr. 30 vom 20.4.1962, S. 991) den auf das Vorhandensein einheitlicher Preise und überhaupt einer gemeinschaftlichen Politik gestützten Grundsatz der gemeinschaftlichen Finanzierung aufgestellt. Dieser Grundsatz wurde in der Verordnung Nr. 729/70 (ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13) bestätigt. Artikel 227 Absatz 2 erster Unterabsatz des Vertrages schließt ausdrücklich die Geltung von Artikel 40 Absatz 4 für die französischen überseeischen Departements aus; der zweite Unterabsatz gab aber dem Rat die Möglichkeit, die Geltung der Bestimmung auf diese Departements zu erstrekken. Von dieser Möglichkeit hat der Rat keinen allgemeinen Gebrauch gemacht. Für Zucker wurde jedoch der Geltungsbereich des AGFL, Abteilung Garantie, vom 1. Juli 1968 an auf die französischen überseeischen Departements ausgedehnt (Art. 43 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1009/67). Das System der einheitlichen Preise für die ganze Gemeinschaft, ebenso alle Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisationen, wie Erstattungen, Abschöpfungen, Ausgleichsbeihilfen usw., gelten also unzweifelhaft für die französischen überseeischen Departements, und man kann sagen, daß dort für Zucker die gemeinsame Politik schon 1968 weitgehend vollendet war. Kernstück dieser Regelung sind das einheitliche Wirtschaftsjahr und die einheitlichen Preise.

Ein Bruch in der Einheidichkeit des Wirtschaftsjahres hätte die Gefahr schwerwiegender Nachteile mit sich gebracht. Das Bestehen einer gemeinsamen Politik und insbesondere einheitlicher Preise würde gefährdet durch die Einführung unterschiedlicher Wirtschaftsjahre für zwei Erzeugnisse, nämlich für Rohzucker aus Rohr und für Rohzucker aus Rüben, die zwar aus Pflanzen mit verschiedenem Wachstumszyklus gewonnen werden, sich aber in ihrer Verwendung in der Endstufe nicht unterscheiden und vollständig austauschbar sind.

Bei der Wahl einer Regelung, die unter grundsätzlicher Wahrung des Systems des einheitlichen Wirtschaftsjahres und der einheitlichen Preise die sich aus den unterschiedlichen klimatischen Bedingungen der verschiedenen Zuckeranbaugebiete ergebenden Probleme zu lösen sucht, handelt es sich um eine wirtschaftspolitische Entscheidung im normativen Bereich, bei der den Organen der Gemeinschaft ein weiter Ermessungsspielraum eingeräumt ist. Hier kann die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für den Schaden, den der einzelne durch Auswirkungen des Rechtssetzungsaktes erlitten hat, nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden (vgl. z. B. Urteil vom 13.6.1972 in den verbundenen Rechtssachen 9 und 11/71 — Grands Moulins de Paris — Slg. 1972, 391).

Betrachten wir unter diesen Gesichtspunkten die von den Klägerinnen angeführten Vertragsbestimmungen, so kann Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b des EWG-Vertrags gleich aus unserer weiteren Untersuchung ausscheiden, da es sich bei dieser Vorschrift nicht um eine Schutznorm zugunsten einzelner handelt. Artikel 39 Absatz 1 legt die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik fest und faßt dabei eine Reihe von Forderungen zusammen, die — für sich allein betrachtet — widersprüchlich erscheinen könnten. Aufgabe der Organe der Gemeinschaft ist es, bei ihrer Agrarpolitik diese Forderungen und Ziele miteinander in Einklang zu bringen, wobei sie notwendigerweise da und dort Abstriche machen und sogar, wie es der Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73 — Balkan-Import-Export — (Slg. 1973, 1091) ausgesprochen hat, gegebenenfalls dem einen oder anderen Ziel zeitweiligen Vorrang einräumen müssen, sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten und Umstände dies gebieten. Daß eine solche Vorschrift schon wesensmäßig keine Schutznorm, auf die sich einzelne berufen können, sein kann, liegt auf der Hand. Dazu kommt noch, daß Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b ganz allgemein von der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung spricht; darin kann keinesfalls, wie die Klägerinnen meinen, die Garantie eines bestimmten Einkommens gesehen werden.

Was Artikel 40 Absatz 3 zweiter Unterabsatz des EWG-Vertrags anlangt, so hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung schon verschiedentlich anerkannt, daß das darin enthaltene Diskriminierungsverbot eine Schutznorm darstellt, auf die sich der einzelne berufen kann. Jedoch ist — um das Ergebnis vorwegzunehmen — auch diese Bestimmung durch die Verordnung Nr. 1009/67 im Hinblick auf die Klägerinnen nicht verletzt worden.

Wesentlich ist hier zunächst die Art und Weise, in der nach Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1009/67 die Interventionspreise für die französischen Überseedepartements berechnet werden. Diese Preise werden vom italienischen Interventionspreis für Weißzucker, also dem höheren Interventionspreis für ein ausgesprochenes Mangelgebiet, unter Abzug der Transportkosten nach Italien abgeleitet Der Interventionspreis für Rohzucker aus Rohr wird aus dem danach für das jeweilige Departement geltenden Interventionspreis für Weißzucker unter Berücksichtigung einer Verarbeitungsspanne und eines pauschalen Rendements für Standardqualität (92 %) berechnet. Das Ergebnis ist, daß der Interventionspreis für die französischen Antillen immer höher ist als derjenige für die europäischen Gebiete außer Italien.

Ferner wurde eine ganze Reihe von Maßnahmen ergriffen, die etwaige, sich aufgrund der unterschiedlichen klimatischen und wirtschaftlichen Bedingungen aus der Verordnung Nr. 1009/67 ergebende Nachteile für die französischen Antillen im Rahmen des Möglichen ausgleichen sollten. Ich beschränke mich darauf, folgende, auf gemeinschaftlicher Ebene getroffene Maßnahmen zu erwähnen.

Die Verordnung Nr. 911/69 des Rates vom 13. Mai 1969 (ABl. L 118 vom 17. 5. 1969, S. 1) erkennt an, daß die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den französischen überseeischen Departements und Europa… den Absatz einer Mindestmenge des Zuckers dieser Departements in Europa [erfordern]. Um die Kosten der Herbeibringung des Rohrzuckers, die in dem vor Einführung der gemeinsamen Marktordnung geltenden nationalen System vollständig erstattet worden waren, teilweise auszugleichen und um die Verbraucherpreise in Südfrankreich in zufriedenstellender Höhe zu halten, wurde die französische Regierung ermächtigt, in Anwendung von Artikel 9 Absatz 7 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1009/67 bis zum 1. Juli 1973 für eine Höchstmenge von 250000 t Rohzucker aus den französischen überseeischen Departements, der im französischen Hoheitsgebiet, genauer gesagt in den Häfen von Marseille, Bordeaux und Nantes, raffiniert wurde, degressive staatliche Beihilfen zu gewähren.

In der Folge der Erweiterung der Gemeinschaft wurde diese einzelstaatliche Beihilfe durch die Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe an alle Raffinerien, die Rohrzucker aus den französischen überseeischen Departements verarbeiteten, ersetzt: Um die Verzerrungen in den Margen zwischen den Raffinerien in französischen und italienischen Hafenstädten, die Rohrzucker aus den französischen überseeischen Departements (ungefähr 400000 t) verarbeiteten, einerseits und den britischen Raffinerien, die Zukker aus dem Commonwealth vérarbeiteten, andererseits zu vermeiden, erhielten die kontinental-europäischen Raffinerien vom 1. Februar 1973 bis zum 28. Februar 1975 eine degressive Ausgleichsbeihilfe der Gemeinschaft (Verordnung Nr. 239/73 des Rates vom 31. 1. 1973, ABl. L 29 vom 1. 2. 1973, S. 14).

Für das Wirtschaftsjahr 1973/1974 floß den Rohzuckerverkäufern für Zucker, der während dieses Wirtschaftsjahres erzeugt und verkauft wurde, ein Zuschlag von mindestens 1,25 Rechnungseinheiten/100 kg Weißzucker zu, den die Raffineriebetriebe nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 834/74 der Kommission vom 5 April 1974 (ABl. L 99 vom 9. 4. 1974, S. 15) zahlten.

Soweit unter Berücksichtigung der besonderen Berechnung des Interventionspreises und der geschilderten zusätzlichen Maßnahmen noch gewisse geringfügige Benachteiligungen der Klägerinnen verbleiben sollten — was ich nicht glaube —, wären diese aus dem höherrangigen öffentlichen Interesse gerechtfertigt, das in der grundsätzlichen Wahrung der Wesenselemente einer einheitlichen Zuckermarktordnung, nämlich der Einheit des Wirtschaftsjahres und des einheitlichen Preissystems, besteht.

Andererseits lassen sich die Einrichtung des Systems der Verordnung Nr. 3330/74 zugunsten der überseeischen Erzeuger und der Zeitpunkt, in dem diese Änderung erfolgte, leicht erklären und rechtfertigen. Unzweifelhaft wurden in der Vergangenheit in den französischen überseeischen Departements Schwierigkeiten beim Absatz von Zucker festgestellt und bestehen fort, wie es in der Verordnung Nr. 1491/76 des Rates vom 22. Juni 1976 (ABl. L 167 vom 26. 6. 1976, S. 17) heißt.

Bei seinem Eintritt verlangte das Vereinigte Königreich für Zucker aus den im Commonwealth-Zuckerabkommen genannten Ländern (Protokoll Nr. 17) und aus den unabhängigen Entwicklungsländern des Commonwealth in Afrika, im Indischen Oezan, im Pazifischen Ozean und im karibischen Raum eine möglichst günstige Behandlung (Protokoll Nr. 22). Außerdem brachte die Anwendung des Abkommens von Lome zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und sechsundvierzig Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean die Gefahr zusätzlicher Schwierigkeiten für die französischen überseeischen Departements aufgrund des weitgehenden Zugangs landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus diesen Staaten und der Verstärkung des Wettbewerbs zum Nachteil der Produktion dieser Departements, insbesondere von Zukker, mit sich.

Schließlich hatte die Verordnung Nr. 1009/67 in manchen ihrer Bestimmungen nur den Charakter einer Übergangsregelung, und nach Artikel 22 Absatz 2 durfte erst die endgültige Regelung keine Diskriminierung in den Preisen zwischen den Erzeugern mehr enthalten.

Zusammenfasend ist daher festzustellen, daß die Verordnung Nr. 1009/67 nicht gegen höherrangige, den einzelnen schützende Normen oder Rechtsgrundsätze verstößt. Auch stellen weder ihr Erlaß noch ihre Aufrechterhaltung bis zum Erlaß der Verordnung Nr. 3330/74 einen schuldhaften Amtsfehler des Rates oder der Kommission dar, aus dem sich eine Schadensersatzpflicht gegenüber den Klägerinnen ergeben könnte.

II — Es bleibt zu prüfen, ob die Klage auch ohne Rechtswidrigkeit und ohne jedes Verschulden auf eine mögliche Haftung der Gemeinschaft wegen eines außergewöhnlich schwerwiegenden, unmittelbaren und besonderen Opfers, das den Klägerinnen durch die Verordnung Nr. 1009/67 auferlegt worden sei, gestützt werden kann. Unterstellt man, es gebe ein solches allgemeines Prinzip, das den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam wäre, dann bliebe noch die Schwere des Schadens nachzuweisen und zu beziffern und darzulegen, daß es sich um ein besonderes Opfer handelt sowie daß ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem Erlaß der beanstandeten Verordnungsbestimmungen und diesem Nachteil besteht.

In diesem Bereich der gerechten Entschädigung oder des billigen Ausgleichs eines außergewöhnlich schwerwiegenden Opfers ist es erforderlich, Vor- und Nachteile der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung für die überseeischen Erzeuger einander gegenüberzustellen und auch den Währungsverfall zu berücksichtigen, den völlig zu beherrschen die Gemeinschaft nicht die Mittel besitzt. Man müßte auch dem innerstaatlichen Kontext und dem örtlichen Steuersystem Rechnung tragen.

Die Nachteile sind uns bekannt; aber es gibt auch Vorteile, über die die Klägerinnen natürlich schweigen. Wenn aus gewisser Sicht die Terminierung der gemeinschaftlichen Preisfestsetzung für die Klägerinnen einen Verstoß gegen das Gebot gleichmäßiger Verteilung öffentlicher Vorteile bedeutete, so ging diese Festsetzung doch mit einem ganzen Arsenal von Maßnahmen einher, die geeignet waren, die Situation relativer Ungleichheit auszugleichen, in der sie sich möglicherweise befanden. Ich habe diese Maßnahmen, soweit sie auf Gemeinschaftsebene liegen, bei der Behandlung der Frage einer etwaigen Diskriminierung der Klägerinnen im einzelnen dargestellt und kann darauf hier verweisen.

Ich meine also, daß nicht einmal das Vorliegen eines außergewöhnlich schwerwiegenden Opfers durch die verspätete Berücksichtigung der Interessen der Zuckererzeuger aus Guadeloupe und Martinique bei der Festsetzung der gemeinschaftlichen Preise erwiesen ist. Angesichts dieser Feststellung kann ich darauf verzichten, das Vorliegen eines adäquaten Kausalzusammenhanges zwischen der Gemeinschaftsverordnung und dem geltend gemachten Schaden zu prüfen.

III — Da sich die Klagen somit als in jeder Hinsicht unbegründet erweisen, kann ich nur ihre kostenfällige Abweisung beantragen.