Europäischer Gerichtshof Urteil vom 16.03.1978 – C-123/77

In der Rechtssache 123/77,

UNIONE NAZIONALE IMPORTATORI E COMMERCIANTI MOTOVEICOLI ESTERI (UNICME) mit Sitz in Rom,

IAP INDUSTRIALE S.P.A. mit Sitz in Piazzano di Atessa (Chieti),

YAMOTO ITALIA S.P:A. mit Sitz in Rovido di Buccinasco (Mailand),

SUZUKI ITALIA S.P.A. mit Sitz in Turin,

KAWASAKI MOTOR ITALIA S.P.A. mit Sitz in Genua,

Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Giuseppe de Vergottini, Bologna, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Charles Turk, 4, rue Nicolas Welter, Luxemburg,

Klägerinnen,

gegen

RAT DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch den Rechtsberater im Juristischen Dienst des Rates Franco Giuffrida, Zustellungsbevollmächtigter: J. N. van den Houten, Direktor des Juristischen Dienstes der Europäischen Investitionsbank, 2, place de Metz, Luxemburg,

Beklagter,

wegen — im gegenwärtigen Verfahrensstadium — Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen die Verordnung Nr. 1692/77 des Rates vom 25. Juli 1977 (ABl. L 188, S. 11) über Schutzmaßnahmen betreffend die Einfuhr bestimmter Krafträder mit Ursprung in Japan erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten M. Sørensen und G. Bosco, der Richter A. M. Donner, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe und A. Touffait,

Generalanwalt: J-P. Warner

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge und der Vortrag der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt

1. Aufgrund einer Mitteilung der italienischen Regierung nahm die Kommission im Jahre 1977 Konsultationen mit den japanischen Behörden auf, um genauere Angaben über die in Japan bestehenden tatsächlichen Einfuhrbedingungen für bestimmte Erzeugnisse (Skischuhe) mit Ursprung in der Gemeinschaft zu erhalten.

Im Laufe dieser Konsultationen ergab sich, daß die japanischen Behörden tatsächlich Maßnahmen ergriffen hatten, die Auswirkungen für die Einfuhr dieser Erzeugnisse hatten.

Am 25. Juli 1977 erließ der Rat der Europäischen Gemeinschaften die Verordnung Nr. 1692/77, in deren Begründungserwägungen es heißt: Bei dieser Sachlage scheint es erforderlich, Schutzmaßnahmen betreffend die Einfuhr bestimmter Krafträder mit Ursprung in Japan zu ergreifen. Da die Ausfuhr von Skischuhen nach Japan hauptsächlich von der italienischen Industrie getätigt wird, sollten die Schutzmaßnahmen auf die Einfuhr nach Italien beschränkt werden.

Artikel 1 der Verordnung bestimmt:

Die Einfuhr von Krafträdern mit einem Hubraum von 380 cm3 oder mehr der Tarifnummer ex 87.09 des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Japan nach Italien wird von der Vorlage einer von den italienischen Behörden ausgestellten Einfuhrgenehmigung abhängig gemacht.

Die Gesamtmenge der Erzeugnisse, für die während des Zeitraums vom 1. Januar bis zum 1. Dezember 1977 Einfuhrgenehmigungen erteilt werden, darf 18000 Stück nicht überschreiten.

Diese Verordnung trat nach Artikel 2 am 29. Juli 1977 in Kraft und galt bis zum 31. Dezember 1977.

2. Die Entscheidung 72/425/EWG des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 299, S. 46) bezieht sich auf die genannten Waren, denn es handelt sich um Waren, für die von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedliche Einfuhrbestimmungen gelten.

Was insbesondere Italien anbetrifft, fielen die fraglichen Waren bis zum 26. Mai 1977 unter die in Artikel 2 der ministeriellen Verordnung vom 6. Mai 1976 (supplemento ordinario der Gazzetta ufficiale Nr. 157 vom 16. Juni 1976) vorgesehene Regelung, es handelte sich also um Waren, die ohne mengenmäßige Beschränkungen frei zum Import zugelassen sind.

Für die Einfuhr dieser Waren war eine Einfuhrerklärung vorgeschrieben.

Durch die ministerielle Verordnung vom 26. Mai 1977 (Gazzetta ufficiale Nr. 143 vom 27. Mai 1977) wurde die Regelung für die Einfuhr der fraglichen Erzeugnisse geändert; für die Einfuhr galt nun die Regelung des Artikels 3 der bereits genannten ministeriellen Verordnung vom 6. Mai 1976. Diese Regelung betrifft Waren, für deren Einfuhr eine ministerielle Genehmigung erforderlich ist.

II — Verfahren

Die Klägerinnen sind italienische Unternehmen, die Krafträder aus Japan einführen; sie sind innerhalb der UNICME zusammengeschlossen, die ebenfalls klagt.

Mit der am 14. Oktober 1977 eingegangenen Klageschrift haben sie die vorliegende Anfechtungsklage gegen die Verordnung Nr. 1692/77 des Rates vom 25. Juli 1977 erhoben.

Der Rat hat mit am 21. November 1977 eingereichtem Schriftsatz gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung beantragt, der Gerichtshof möge vor der Verhandlung über die Hauptsache über die Zulässigkeit der Klage entscheiden, die Klage für unzulässig erklären und die Klägerinnen zur Tragung der Kosten verurteilen.

Die Klägerinnen haben in ihrem am 11. Januar 1978 zu dem Zwischenstreit eingereichten Schriftsatz beantragt, der Gerichtshof möge erkennen, daß die in Artikel 173 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrages vorgesehenen rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, und folglich die vom Rat erhobene prozeßhindernde Einrede für unbegründet erklären, sie mithin verwerfen und damit die Verhandlung über die Hauptsache ermöglichen. Sie haben im übrigen ihre in der Klageschrift gestellten Anträge aufrechterhalten.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung über die prozeßhindernde Einrede einzutreten.

III — Vortrag der Parteien zur Zulässigkeit der Klage

Die Klägerinnen machen in ihrer Klageschrift geltend, die Verordnung Nr. 1692/77 betreffe sie unmittelbar und individuell im Sinne von Artikel 173 Absatz 2, denn diese Verordnung sei nach dem Zeitpunkt erlassen worden, zu dem der Außenhandelsminister von Italien mit den Einfuhrerklärungen befaßt worden sei; in zahlreichen Fällen habe dieser die Erklärungen bereits erteilt gehabt, als die ministerielle Verordnung vom 26. Mai 1977 ergangen sei.

Der Rat habe im vorliegenden Fall nicht über den vorgegebenen Umstand hinwegsehen können, daß die Anträge von den Importeuren bereits eingereicht worden seien; diese seien zur Zeit des Erlasses der Maßnahme die einzigen gewesen, die mit Sicherheit an der Einfuhr interessiert gewesen seien, und folglich mit Sicherheit auch die einzigen, die durch die restriktive nationale Maßnahme, zu der die Ratsverordnung ermächtigt habe, betroffen worden seien.

Da die klagenden Unternehmen tatsächlich die Gesamtheit der italienischen Unternehmen ausmachten, die Krafträder aus Japan einführten, ziele die Verordnung Nr. 1692/77 offensichtlich im wesentlichen auf sie ab.

Es sei offenkundig, daß sich die Verordnung nur auf die zu jener Zeit von den Klägerinnen bereits eingereichten Anträge habe beziehen können; Zahl und Identität der Unternehmen seien daher mit Sicherheit bestimmbar gewesen.

Die Klägerinnen seien somit durch ein besonderes Interesse ausgewiesen, welches sie von jeder anderen Person unterscheide, und sie seien bei Erlaß der Verordnung bereits ähnlich wie der Adressat einer Entscheidung individualisiert gewesen.

Der Rat schickt zunächst einige allgemeine Bemerkungen zum Sachverhalt voraus.

Um Abhilfe für das Problem der ständig wachsenden negativen Handelsbilanz zwischen der Gemeinschaft und Japan zu schaffen, habe die Gemeinschaft ein besseres Gleichgewicht durch die Steigerung der Gemeinschaftsexporte anstelle einer Beschränkung der Einfuhren aus Japan angestrebt.

Die Bemühungen der Gemeinschaft seien durch unannehmbare Maßnahmen Japans, welche die italienischen Exporte von Skischuhen getroffen hätten, bedroht worden.

Nachdem Italien die Stellen der Gemeinschaft von seiner Absicht unterrichtet habe, gegen das Verhalten der japanischen Behörden Vergeltungsmaßnahmen zu ergreifen, habe die Kommission Konsultationen mit Japan begonnen.

Diese Kontakte hätten die Begründetheit der italienischen Besorgnisse bestätigt. Die Kommission habe folglich dem Rat vorgeschlagen, als Schutzmaßnahme Einfuhrgenehmigungen und ein Kontingent für bestimmte Erzeugnisse aus Japan vorzuschreiben.

Es sei nur natürlich, daß diese Maßnahmen den Sektor der Krafträder betroffen hätten, denn dieses Erzeugnis werde als besonders empfindlich angesehen.

Der Rat ist zur Frage der Zulässigkeit der Ansicht, die Verordnung Nr. 1692/77 betreffe die Klägerinnen nicht individuell. Der Umstand, daß die Klägerinnen vor dem Inkrafttreten der Gemeinschaftsverordnung einen Antrag auf eine Einfuhrgenehmigung nach der damals geltenden Regelung für die fraglichen Waren gestellt hätten, genüge nicht, um anzunehmen, daß die Klägerinnen als Adressaten individuell betroffen seien.

Es sei unrichtig, daß nur diejenigen als von der durch die Verordnung geschaffene Regelung betroffen angesehen werden könnten, die bereits eine Einfuhrerklärung eingereicht hätten. Der Umstand, daß die Zahl der Betroffenen zum Zeitpunkt des Erlasses der fraglichen Maßnahme bestimmbar gewesen sei, sei ohne Bedeutung. Diese Möglichkeit bestehe nämlich bei unbestreitbar normativen Handlungen oft.

Die eigentliche Frage sei, ob die angefochtenen Maßnahmen für eine abstrakte Gruppe von Adressaten gälten oder sich in Wahrheit an einen begrenzten Kreis von Betroffenen wendeten, der sich während der Gültigkeitsdauer der Vorschrift nicht ändern könne. Der Rat ist der Ansicht, die Verordnung Nr. 1692/77 gelte für eine abstrakte Gruppe von Adressaten. Sie schaffe eine allgemeine Regelung, die für jedermann gelte, der die fraglichen Waren aus Japan einzuführen beabsichtige, nicht nur für die Klägerinnen. Außerdem weist der Rat darauf hin, daß in der Klageschrift das Vorliegen eines Kausalzusammenhanges zwischen der Kenntnis des Rates von der Situation der Klägerinnen und den ergriffenen Maßnahmen, welches ein nach der Lehre erforderlicher Umstand sei, nicht schlüssig aufgezeigt sei.

Der Rat ist der Ansicht, die Klägerinnen würden durch die Verordnung nur wegen ihrer Eigenschaft als italienische Importeure von Krafträdern berührt.

Zum Abschluß legt der Rat die allgemeine Auffassung dar, die sich nach seiner Ansicht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes auf diesem Gebiet ergibt, sowie die Voraussetzungen, von den nach Artikel 173 die Zulässigkeit einer Klage gegen einen normativen Akt abhängig sei. Er erinnert an die Gründe für die Beschränkung der Klagebefugnis einzelner gegen einen normativen Akt, nämlich:

a) die Furcht vor der Rechtsunsicherheit, die für die anderen Beteiligten daraus bestehen könnte, wenn die Möglichkeit zur Anfechtung normativer Akte mit einer gewissen Tragweite überhaupt vorgesehen oder jedenfalls einer großen Zahl von Personen eingeräumt würde;

b) die außergewöhnliche Härte, zu der in gewissen Fällen die — sei es auch teilweise — Aufhebung von Maßnahmen, die auf mühsamen Verhandlungen beruhten, führen würde.

Die Klägerinnen weisen in ihren Ausführungen darauf hin, daß die Verordnung Nr. 1692/77 sich nicht in den Rahmen einer Ausrichtung der Handelspolitik der Gemeinschaft einfüge, deren grundlegendes Ziel darin bestehe, durch eine Steigerung der Ausfuhren ein Gleichgewicht in den Beziehungen herzustellen, ohne auf protektionistische Mittel zurückzugreifen.

Die streitige Verordnung sei mit dem alleinigen Ziel erlassen worden, einen außergewöhnlichen Schutz für einen Sektor zu erreichen, der mit der Entwicklung nicht durch die notwendigen technischen Anpassungen habe Schritt halten können.

Die Klägerinnen bestreiten, daß die Verordnung Nr. 1692/77 bewahrender Natur sei, und bemerken, die Verordnung sei zwei Monate nach der italienischen ministeriellen Verordnung vom 26. Mai 1977 erlassen worden, die damals bereits gegolten habe. Im Kern habe die Verordnung die einseitige italienische Schutzmaßnahme bestätigt.

Nach Ansicht der Klägerinnen war die Regelung der ministeriellen Verordnung vom 26. Mai 1977, die am 31. Dezember 1977 hätte enden sollen, bereits durch die ministerielle Verordnung vom 4. August 1977 (Gazetta ufficiale vom 31. August 1977 Nr. 236) in eine Regelung von unbestimmter Dauer umgewandelt worden. Nach dieser Verordnung sei die Einfuhr von Krafträdern eines bestimmten Hubraums aus Japan von der in der ministeriellen Verordnung vom 6. Mai 1977 vorgesehenen ministeriellen Genehmigung abhängig.

Zur Zulässigkeit machen die Klägerinnen geltend, die Verordnung Nr. 1692/77 sei keine Verordnung im Sinne von Artikel 189 des Vertrages. Sie sei eine Handlung zur näheren technischen Bestimmung und Durchführung zuvor erlassener Vorschriften (Entscheidung 72/455/EWG). Sie weise also nicht das Merkmal der rechtlichen Neuregelung noch das der Allgemeinheit oder der Abstraktheit ihrer Bestimmungen auf. Tatsächlich wirke die Handlung des Rates zurück, denn durch die Beschränkung der Anzahl der im Jahre 1977 einführbaren Einheiten auf 18000 beeinträchtige sie die berechtigten Erwartungen, die diejenigen Unternehmen in Ermangelung eines Verbots gehegt hätten, deren Waren sich beim Inkrafttreten der Verordnung beim Zoll oder auf dem Transport befunden hätten oder Gegenstand vertraglicher Verpflichtungen gegenüber dem Ausland gewesen seien.

Die fragliche Maßnahme sei im Kern eine Verwaltungshandlung und im Sinne des Vertrages eine Entscheidung oder besser ein Bündel von Entscheidungen. Deshalb betreffe sie die Klägerinnen unmittelbar. Sie liefere die Grundlage, von welcher ausgehend die italienischen Stellen konkret von der Befugnis zur Kontingentierung Gebrauch machen und die Einfuhren von Fall zu Fall genehmigen könnten.

Die Maßnahme des Rates betreffe die Klägerinnen individuell. Insoweit berufen diese sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes. Nur die Klägerinnen könnten als Adressaten für die Handlung des Rates angesehen werden, denn in dem Erlaß der Verordnung Nr. 1692/77 vorangegangenen Verhandlungen habe die italienische Regierung Angaben über den Stand und die Anzahl der bei der nationalen Regierung anhängigen Anträge machen müssen.

Die Ansicht, die Verordnung Nr. 1692/77 gehe potentiell auch andere Unternehmen an, sei vollständig unbegründet. Außerdem sei es übertrieben formalistisch anzunehmen, die Klägerinnen würden von der Verordnung wegen ihrer Eigenschaft als Importeure von Krafträdern betroffen. Die Klägerinnen seien die einzigen Unternehmen, die vor dem Erlaß der Verordnung Nr. 1692/77 ein Interesse an Einfuhren geäußert hätten, und sie seien auch die einzigen, die sich nach dem Inkrafttreten der Verordnung hierfür interessierten.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 28. Februar 1970 mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in derselben Sitzung vorgetragen.

1 Die Klägerinnen haben mit der am 14. Oktober 1977 eingegangenen Klageschrift gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag Anfechtungsklage gegen die Verordnung Nr. 1692/77 des Rates vom 25. Juli 1977 über Schutzmaßnahmen betreffend die Einfuhr bestimmter Krafträder mit Ursprung in Japan (ABl. L 188, S. 11) erhoben.

2/4 Diese Verordnung, die auf Vorschlag der Kommission gemäß der Entscheidung 72/455/EWG des Rates vom 19. Dezember 1972 über bestimmte Ubergangsmaßnahmen zur schrittweisen Vereinheitlichung der Einfuhrregelungen der Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern (ABl. L 299, S. 46) erlassen wurde, geht auf eine Mitteilung Italiens zurück, daß dieser Mitgliedstaat wegen der Einfuhrhindernisse für bestimmte Erzeugnisse in Japan, insbesondere für Skischuhe, beabsichtigte, für gewisse Erzeugnisse aus Japan, insbesondere für bestimmte Krafträder, eine Einfuhrgenehmigung vorzuschreiben. Artikel 1 der angefochtenen Verordnung bestimmt: Die Einfuhr von Krafträdern mit einem Hubraum von 380 cm3 oder mehr der Tarifnummer ex 87.09 des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Japan nach Italien wird von der Vorlage einer von den italienischen Behörden ausgestellten Einfuhrgenehmigung abhängig gemacht. Die Gesamtmenge der Erzeugnisse, für die während des Zeitraums vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 1977 Einfuhrgenehmigungen erteilt werden, darf 18000 Stück nicht überschreiten. Die Klägerinnen sind der Ansicht, diese Verordnung beeinträchtige wohlerworbene Rechte aus der Zeit der früheren italienischen Einfuhrregelung und betreffe sie mithin unmittelbar und individuell.

5 Der beklagte Rat hat durch besonderen Schriftsatz den Einwand der Unzulässigkeit der Klage erhoben und geltend gemacht, die Verordnung betreffe die Klägerinnen weder unmittelbar noch individuell, so daß ihre Klage nicht die in Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages aufgestellten Vorausssetzungen erfülle.

6/7 Diese Bestimmung gibt den einzelnen die Befugnis, die an sie ergangenen Entscheidungen sowie diejenigen Entscheidungen anzufechten, die, obwohl sie als Verordnungen oder als an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie unmittelbar und individuell betreffen. Es braucht nicht untersucht zu werden, ob die angefochtene Maßnahme als eine Verordnung angesehen werden kann, es genügt festzustellen, ob die Klägerinnen von dieser Handlung tatsächlich unmittelbar und individuell betroffen sind.

8/13 Die Verordnung Nr. 1692/77 führt in Italien für die betroffenen Krafträder mit Ursprung in Japan eine Einfuhrregelung von begrenzter Dauer ein. Die Regelung besteht darin, daß die Verpflichtung begründet wird, eine von den italienischen Behörden ausgestellte Einfuhrgenehmigung vorzulegen; im Laufe des Jahres 1977 durfte dabei die Zahl der erteilten Genehmigungen 18000 Einheiten nicht überschreiten. Die Rechte der Importeure würden durch diese Regelung nur beeinträchtigt, wenn ihnen die erforderliche Genehmigung untersagt würde. Aus diesem Grunde wären die Klägerinnen durch die Verordnung Nr. 1692/77 nur dann betroffen, wenn ihnen aufgrund dieser Maßnahme die erforderliche Einfuhrgenehmigung verweigert würde. In diesem Falle könnten sie vor dem zuständigen innerstaatlichen Gericht klagen; es stünde ihnen frei, dort ihre Bedenken gegen die Gültigkeit der Verordnung vorzutragen, und dieses Gericht könnte dann gegebenenfalls diese Fragen in dem Verfahren nach Artikel 177 des Vertrages vorlegen. Die Voraussetzungen des Artikels 173, daß die angefochtene Handlung die Klägerinnen unmittelbar betreffen muß, ist also im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

14/15 Die Klägerinnen behaupten, sie stellten die Gesamtheit der von der Einfuhrregelung für Krafträder mit Ursprung in Japan betroffenen Importeure dar. Schon vor dem Erlaß der Verordnung Nr. 1692/77 habe man feststellen können, daß sie die einzigen Betroffenen sein würden und alle betroffen würden.

16/19 Der Umstand, daß die Personen, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, bedeutet keineswegs, daß diese als individuell betroffen anzusehen sind. Im vorliegenden Fall genügt es nicht, daß allen Klägerinnen möglicherweise aufgrund der Verordnung Nr. 1692/77 eine Einfuhrgenehmigung verweigert werden könnte, um sie als in ähnlicher Weise wie den Adressaten einer Entscheidung individuell betroffen anzusehen. Die Wirkungen der Verordnung konkretisieren sich vielmehr erst im Zeitpunkt ihrer Anwendung durch die italienischen Behörden. Deshalb ist auch die zweite Voraussetzung des Artikels 173 nicht erfüllt.

20 Da es an den in Artikel 173 vorgesehenen Voraussetzungen fehlt, ist die Klage als unzulässig abzuweisen.

Kosten

21/23 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerinnen sind mit ihrem Vorbringen unterlegen. Sie sind deshalb zu verurteilen, die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.

2. Die Klägerinnen werden verurteilt, die Kosten des Verfahrens zu tragen.