Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.02.1979 – C-100/78

Schlussanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 1. februar 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Ihnen im vorliegenden Fall unterbreitete Vorabentscheidungsfrage betrifft die Auslegung einer der Antikumulierungsvorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer, nämlich die des Artikels 79, Absatz 3, der sich in dem Kapitel findet, das sich im wesentlichen mit Familienleistungen für unterhaltsberechtigte Kinder von Rentnern befaßt.

Der Kläger im Ausgangsverfahren, Herr Rossi, ein italienischer Staatsangehöriger, hat zunächst in Italien als Landarbeiter, dann von 1948 bis 1958 in Belgien als gewerblicher Arbeiter gearbeitet. Aufgrund einer Berufskrankheit erhält er seit 1964 eine Invaliditätsrente, die ihm von dem für derartige Leistungen zuständigen belgischen Träger gewährt wird.

Neben der Rente erhielt er ebenfalls in Belgien bis Februar 1973 Farnilienbeihilfen für seine beiden Töchter. Seit März 1973 wurde die Zahlung der Beihilfen ausgesetzt, weil die Ehefrau des Klägers in Italien eine Erwerbstätigkeit ausübte, die nach Auffassung des belgischen Trägers geeignet war, ihr einen Anspruch auf Beihilfen für die Kinder seitens der entsprechenden italienischen Stelle zu eröffnen.

Frau Rossi hat daraufhin beim Istituto Nazionale della Previdenza Sociale beantragt, ihr die fraglichen Beihilfen zu gewähren. Das INPS hat jedoch mit Bescheid vom 13. April 1976 den Antrag mit der Begründung zurückgewiesen, daß der Vater … für Zwecke der Familienbeihilfe gegenüber den Kindern Familienvorstand [ist]; diese Eigenschaft kann auf keine andere Person übertragen werden, weil der Vater weder arbeitsunfähig noch arbeitslos ist.

Angesichts ablehnender Entscheidungen beider Sozialversicherungsträger hat sich Herr Rossi an das Tribunal du Travail Charleroi gewandt, das dem Gerichtshof mit Urteil vom 19. April 1978 die folgenden Vorabentscheidungsfragen vorgelegt hat:

1. Verhindert der Umstand, daß das italienische Recht die Übertragung der Eigenschaft eines Familienvorstands auf die Ehefrau für die Gewährung von Familienbeihilfen nicht zuläßt, wenn der Ehemann Bezieher einer Rente (Fonds des Maladies Professionnelles) eines anderen Mitgliedstaats ist, die Anwendung des Artikels 79 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates der EWG?

Mit anderen Worten: Muß der belgische Träger die Familienbeihilfen gewähren, selbst wenn in Italien ein Anspruch auf Leistungen besteht, weil ein Familienangehöriger des Rentners beruflich tätig ist, dieser Anspruch aber wegen einer Besonderheit des italienischen Rechts nicht durchsetzbar ist?

2. Unterstellt, daß die Auffassung der italienischen Behörde derzeit kraft der Grundsätze für die gleichen Rechte zwischen Mann und Frau nicht mehr rechtmäßig ist: Muß dann der belgische Träger den Unterschied zu dem Betrag der italienischen Familienbeihilfen gewähren, um die nach dem Recht des Landes der letzten Anstellung wohlerworbenen Rechte zu schützen und somit Ungleichbehandlungen zwischen Arbeitnehmern zu vermeiden, die zur Erlangung der Rente die gleichen Bedingungen erfüllen mußten?

2. Für das Verständnis der Tragweite des Artikels 79 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 sind vor allem die Vorschriften zu beachten, nach denen die Leistungen für unterhaltsberechtigte Kinder von Rentnern gewährt werden (Art. 77 Abs. 2). Wird die Rente wie im vorliegenden Fall nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats gezahlt, so erhält der Rentner die Leistungen nach den Rechtsvorschriften des für die Rente zuständigen Mitgliedstaats (Buchstabe a). Nach Artikel 79 Absatz 3 wird jedoch der Anspruch auf Leistungen nach Absatz 2 und aufgrund der Artikel 77 und 78… ausgesetzt, wenn für die Kinder Anspruch auf Leistungen oder Familienbeihilfen nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats wegen Ausübung einer Erwerbstätigkeit besteht.

Diese Antikumulierungsvorschrift erfüllt die gleiche Funktion wie die entsprechende Regel des Artikels 76, der Arbeitnehmer und Arbeitslose betrifft. Artikel 76 bestimmt, daß der Anspruch auf die nach den Artikeln 73 und 74 geschuldeten Familienleistungen oder Farnilienbeihilfen … ausgesetzt [wird], wenn wegen der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit Familienleistungen oder Familienbeihilfen auch nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem die Familienangehörigen wohnen, zu zahlen sind. Wie die Kommission bemerkt hat, kann der Unterschied zwischen den beiden Bestimmungen vernachlässigt werden: Beide betreffen Fälle, in denen wegen der Aufnahme einer Arbeit in einem anderen Mitgliedstaat zweimal Anspruch auf Familienbeihilfen besteht.

Somit bin ich der Meinung, daß die vom Gerichtshof in der Rechtssache Ragazzoni (EuGH 20. April 1978 — Rechtssache 134/77 —, Slg. 1978, 963) mit unmittelbarem Bezug auf Artikel 76 aufgestellten Rechtsgrundsätze die erforderlichen Kriterien auch für die Auslegung des Artikels 79 Absatz 3 und für die Antwort auf die erste vom Tatrichter vorgelegte Frage liefern. Damals hatte der Gerichtshof entschieden, daß die in Artikel 76 der Verordnung Nr. 1408/71 vorgesehene Aussetzung des Anspruchs auf Familienleistungen oder -beihilfen nicht erfolgt, wenn der Vater im Ausland in einem Mitgliedstaat berufstätig ist, während die Mutter im Wohnland der übrigen Familienangehörigen als Arbeitnehmerin beschäftigt ist und nach den Rechtsvorschriften dieses Wohnlandes keinen Anspruch auf Familienbeihilfen erworben hat, entweder weil die Eigenschaft eines Familienvorstands nur dem Vater zuerkannt wird oder weil die Voraussetzungen für den Anspruch der Mutter auf den Bezug dieser Beihilfen nicht erfüllt sind.

Im vorliegenden Fall kommt es nicht darauf an, ob Vater und Mutter am gleichen Ort oder an verschiedenen Orten wohnen, da der Vater Rentner ist. Wie wir gesehen haben, beschränkt sich Artikel 79 Absatz 3 auf die Voraussetzung, daß für die Kinder Anspruch auf Leistungen oder Familienbeihilfen nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats (der auch der Wohnsitzstaat des Rentners sein kann) wegen Ausübung einer Erwerbstätigkeit (normalerweise, wenn auch nicht notwendig, durch die Mutter) besteht. Entscheidend ist deshalb, ob nach dem Recht des Staates, in dem die Mutter ihrer Berufstätigkeit nachgeht, wegen dieser Tätigkeit ein Anspruch auf Familienbeihilfen für die Kinder entstanden ist; ist dies nicht der Fall, so findet die in Artikel 79 Absatz 3 vorgesehene Aussetzung offenkundig nicht statt.

Wir haben gesehen, daß der Anspruch auf Familienbeihilfen für die Kinder nach dem zur Zeit der Stellung des Antrags der Frau Rossi beim INPS geltenden italienischen Recht im Falle einer Berufstätigkeit der Mutter verneint wurde, da die Eigenschaft eines Familienvorstands nur dem Vater zuerkannt werden konnte. In der Folge wurde durch Gesetz Nr. 903 vom 9. Dezember 1977 (in Kraft getreten am 18. 12. 1977) wahlweise die Möglichkeit der Auszahlung der Familienbeihilfen an die Arbeitnehmerin geschaffen. Das setzt natürlich einen Antrag der Arbeitnehmerin und eine Erklärung ihres Ehemannes voraus, auf diese Beihilfen für die gleichen Familienangehörigen verzichten zu wollen, wenn auch er Anspruch darauf hat und sie bezieht. Solange diese Voraussetzungen nicht konkret erfüllt sind, kann man nicht sagen, daß die Arbeitnehmerin Anspruch auf Zahlung der Beihilfen für die Kinder hat: Folglich liegt der eben für die Anwendung des Artikels 79 Absatz 3 gebildete negative Fall vor.

3. Bei seiner zweiten Frage geht das Tribunal du Travail Charleroi von der Annahme aus, daß die Haltung des italienischen Sozialversicherungsträgers derzeit kraft der Grundsätze über die gleichen Rechte zwischen Mann und Frau nicht mehr rechtmäßig ist. Offenkundig ist diese Annahme durch die bereits genannte Änderung des italienischen Rechts überholt, eine Änderung, die es Frau Rossi heute erlauben müßte — wenn sie einen neuen Antrag an das INPS richtete —, die Familienbeihilfen für die Kinder zu erlangen. Aber gerade deswegen — abgesehen vom allgemeinen Interesse des Arguments — halte ich es für erforderlich, auch die zweite Frage des Tatrichters zu beantworten.

Nehmen wir also an, daß eine berufstätige Mutter einen Anspruch auf Familienbeihilfen für die Kinder auf der Grundlage des italienischen Rechts erworben hat; kann der Vater in einem solchen Fall verlangen, daß der belgische Träger den Unterschiedsbetrag zwischen den nach italienischem Recht geschuldeten Beihilfen und den möglicherweise höheren nach belgischem Recht geschuldeten zahlt? Mit anderen Worten: Ist die in Artikel 79 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 vorgesehene Aussetzung immer und notwendig vollständig, oder kann sie in Fällen, in denen der andere Mitgliedstaat, in dem die Mutter arbeitet, einen geringeren Beihilfebetrag zahlt, auch teilweise erfolgen?

Zu dieser Frage haben die Beteiligten am vorliegenden Verfahren verschiedene Antworten gegeben.

Nach Auffassung der belgischen Regierung gewährt keine Bestimmung der Verordnung Nr. 1408/71 einen Anspruch auf eine Ergänzung der Familienbeihilfen durch ein anderes Land als jenes, das die Beihilfen auszuzahlen hat.

Der Kläger hat demgegenüber die Meinung vertreten, daß Artikel 79 Absatz 3 in Fällen, in denen die Beihilfen für die Kinder unter Artikel 77 der Verordnung fielen, nicht dazu führen könne, daß der Beihilfeanspruch durch Anwendung einer weniger günstigen Bestimmung aus dem Recht des Landes gekürzt werde, in dem die Mutter erwerbstätig sei. Im übrigen ergibt sich nicht klar, ob die Verpflichtung zur Zahlung des Ergänzungsbetrags nach Auffassung des Klägers auf nationalem belgischen Recht oder auf Gemeinschaftsrecht beruhen soll.

Klarer ist demgegenüber die von der Kommission in der mündlichen Verhandlung bezogene Stellung. Nachdem sie ursprünglich die Auffassung der belgischen Regierung geteilt hatte, hat sie später vorgetragen, Artikel 79 Absatz 3 könne der Anwendung des günstigeren belgischen Rechts nicht entgegenstehen; sie hat sich dabei auf Artikel 60 letzter Absatz des Arrêté royal vom 19. Dezember 1939 berufen, wonach si les allocations familiales dues à un autre titre sont inférieures à celles dont l'octroi est prévu par la présente loi, la personne qui est en droit d'invoquer celle-ci peut prétendre à la différence.

Nach der Auffassung der italienischen Regierung schließlich kann Artikel 79 Absatz 3, der voraussetze, daß sich der Anspruch auf Familienbeihilfen für die Kinder nach dem Recht des Staates bestimme, der die Rente schulde (nach Art. 77 Abs. 2 Buchstabe a), in keinem Fall zur schlichten Anwendung einer weniger günstigen Bestimmung aus dem Recht des Landes führen, in dem die Mutter arbeite. Deshalb sei Artikel 79 Absatz 3 dahin gehend auszulegen, daß die Aussetzung vollständig oder teilweise erfolge, je nachdem, ob der Betrag der mit der Rente verbundenen Beihilfen gleich (oder niedriger) oder vielmehr höher als derjenige sei, der in dem anderen Mitgliedstaat gewährt werde.

4. Zur Unterstützung der Auffassung der belgischen Regierung könnte man sich auf den Wortlaut berufen. Artikel 79 Absatz 3 spricht von der Aussetzung ohne Beiwort, so daß die Auslegung logisch erscheinen könnte, er habe sich nur auf die vollständige Aussetzung beziehen wollen. Die Verordnung sähe somit die alternative Anwendung der beiden in Frage kommenden Rechtsordnungen vor, und zwar unabhängig von möglichen nachteiligen Konsequenzen für die wohlerworbenen Rechte des Arbeitnehmers, nicht aber eine sozusagen integrierte Anwendung der beiden Rechtsordnungen, um diese Rechte zu schützen.

Diesem rein formalen Argument kann man entgegenhalten, daß der Wortlaut der Bestimmung nicht derart ist, daß er eine andere Auslegung ausschlösse, die mit den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsregelung besser übereinstimmte; zwei gute Gründe sprechen dafür, diese Auslegung vorzuziehen.

Zunächst möchte ich darauf hinweisen, daß sich unter den Zielen der Verordnung Nr. 1408/71, wie sich aus ihrer siebenten Begründungserwägung ergibt, das der Durchführung von Artikel 51 des Vertrages findet, um den Arbeitnehmern, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, die Beibehaltung der erworbenen Rechte und Vorteile [zu] ermöglichen; dabei sollen die Bestimmungen der Verordnung nicht zu ungerechtfertigten Kumulierungen führen. Wenn daher die gemeinschaftliche Regelung der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer darum bemüht ist, nicht zu rechtfertigende Bereicherungen der Arbeitnehmer aufgrund des Zusammenwirkens verschiedener Rechtsordnungen zu vermeiden, so gehört es doch sicherlich nicht zu ihren Zielen, in Fällen des Zusammentreffens mehrerer Rechtsordnungen eine einzige unter Ausschluß jeglicher anderen für anwendbar zu erklären, auch wenn dies zu Beeinträchtigungen der wohlerworbenen Rechte der Arbeitnehmer führt.

Weiter läßt sich die Verordnung Nr. 1408/71 nur im Lichte der Grundsätze des Artikels 51 des Vertrages über die soziale Sicherheit, allgemeiner nach ihrem Sinn und nach den Zielen des EWG-Vertrags auslegen (EuGH 29. September 1976 — Brack, 17/76 — Slg. 1976, 1429, Randnr. 19 der Entscheidungsgründe). Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit zu der Feststellung, daß das Ziel der Artikel 48 bis 51 EWG-Vertrag … nicht erreicht, sondern verfehlt [würde], wenn der Arbeitnehmer, ohne mindestens gleichwertige Ansprüche zu erlangen, mit dem Verlust in einem Mitgliedstaat schon erworbener Leistungsansprüche dafür büßen müßte, daß er von der ihm gewährleisteten Freizügigkeit Gebrauch machte (EuGH 15. Juli 1964 — Van der Veen, 100/63 — Slg. 1964, 1213, 1232 f.). Im gleichen Sinne wurde in den Urteilen vom 9. Juni 1964 (Nonnenmacher, 92/63 — Slg. 1964, 611), vom 10. Dezember 1969 (Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris, 34/69 — Slg. 1969, 597) und vom 25. November 1975 (Caisse de pension des employés privés, 50/75 — Slg. 1975, 1473) entschieden.

Insbesondere weise ich noch auf das Urteil vom 21. Oktober 1975 (Petroni, 24/75 — Slg. 1975, 1149) hin, in dem der Gerichtshof Artikel 46 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates insoweit für mit Artikel 51 des Vertrages unvereinbar erklärt hat, als er vorschreibt, daß die Kumulierung zweier in verschiedenen Mitgliedstaaten erworbener Leistungen durch eine Kürzung der in einem Mitgliedstaat allein nach dessen Rechtsvorschriften erworbenen Leistung beschränkt wird.

Weiter heißt es im Urteil vom 13. Juli 1976 (Triches, 19/76 — Slg. 1976, 1243), daß die vom Rat in Anwendung des Artikels 51 getroffenen Maßnahmen nicht dazu führen [dürfen], daß ein Wanderarbeitnehmer ein Recht einbüßt, das er nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem er beschäftigt war, bereits erworben hat.

In den letzten Jahren hat sich diese Tendenz weiter verfestigt; das zeigen unter anderem die Urteile vom 3. Februar 1977 (Strehl, 62/76 — Slg. 1977, 211) und vom 13. Oktober 1977 (Manzoni, 112/76 — Slg. 1977, 1647).

5. Aufgrund dieser Erwägungen ist die Auffassung der belgischen Regierung abzulehnen: Sie ist nämlich weder mit Sinn und Zielen der Verordnung Nr. 1408/71 noch mit den aus den Artikeln 48 bis 51 EWG-Vertrag ableitbaren Grundsätzen (insbesondere mit dem Grundsatz, daß der Arbeitnehmer aufgrund der Antikumulierungsbestimmungen der genannten Verordnung nicht schlechter gestellt werden darf, als er nach dem nationalen Recht eines einzelnen Mitgliedstaats stünde) vereinbar.

Es verbleiben zwei Möglichkeiten zur Auslegung der fraglichen Bestimmung. Nach der einen Auslegung stünde Artikel 79 Absatz 3 der Wirksamkeit günstigerer nationaler Bestimmungen nicht entgegen, die die Zahlung einer Ergänzungsquote vorsehen, wenn der Betrag der in einem anderen Mitgliedstaat gezahlten Familienbeihilfen unter dem Betrag der Beihilfen des Staates liegt, der die Rente gewährt. Nach der anderen Auslegung soll das Gemeinschaftsrecht den Fall einer Kumulierung von in zwei Ländern unterschiedlichen Familienbeihilfebeträgen vollständig und autonom (daher unabhängig von den einschlägigen nationalen Rechten) regeln und dem Arbeitnehmer das Recht zuerkennen, von dem Träger, der die Rente zu zahlen hat, ergänzend den Unterschied zwischen den beiden Beträgen zu verlangen.

Im vorliegenden Fall führen beide Auslegungen dazu, dem Arbeitnehmer einen Anspruch auf Zahlung einer ergänzenden Beihilfe durch den belgischen Träger einzuräumen. Allgemein ist jedoch zu bedenken, daß der Anspruch auf die Ergänzungsquote je nachdem zuerkannt oder ausgeschlossen wäre, ob das Recht des Mitgliedstaats, der die höheren Beihilfen zahlt, einen Anspruch des Arbeitnehmers auf Ergänzung vorsieht oder nicht. Im belgischen Recht ist diese Zusatzleistung vorgesehen, in anderen Rechten aber mag eine besondere Bestimmung dieses Inhalts fehlen, so daß der Arbeitnehmer nur dann einen Anspruch auf Ergänzung hat, wenn dieser sich unmittelbar aus der Gemeinschaftsrechtsordnung ergibt.

Nach der von der Kommission vertretenen Auslegung gäbe es offenkundig Fälle, in denen ein Arbeitnehmer gerade aufgrund der Anwendung des Artikels 79 Absatz 3 die Rechte nicht bewahren könnte, die er in dem Staat seiner Berufstätigkeit erworben hat, und in denen er deshalb weniger günstig behandelt würde.

Ein solches Ergebnis scheint mir mit den Zielen des Artikels 79 Absatz 3 im Lichte der oben dargelegten allgemeinen Grundsätze nicht vereinbar. Funktion des Artikels 79 Absatz 3 ist es, die Gefahr einer vollständigen kumulativen Anwendung zweier nationaler Regelungen auszuschließen: Um dieses Ergebnis zu erreichen, scheint es mir jedoch nicht erforderlich, mit der Antikumulierungsvorschrift vereinbare wohlerworbene Rechte zu opfern. Im Gegenteil verlangen die allgemeinen Grundsätze einen Ausgleich zwischen dem Erfordernis, Kumulierungen zu vermeiden, und dem, die Wahrung wohlerworbener Rechte sicherzustellen.

Dafür spricht auch der Grundsatz der Gleichbehandlung derjenigen Arbeitnehmer, die die gleichen Voraussetzungen erfüllen mußten, um eine Rente zu erhalten. Dieser Grundsatz würde beeinträchtigt, gestünde man zu, daß ein Arbeitnehmer auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit nur deshalb weniger günstig behandelt würde als andere Arbeitnehmer, die im Rentenstaat die gleiche Tätigkeit erbrachten, weil die Rechtsordnung eines anderen Mitgliedstaats die Zahlung von gleichartigen Beihilfen aus dem gleichen Grunde, jedoch in geringerer Höhe vorsieht.

Wenn das die Grundlinien sind, denen die gemeinschaftliche Kumulierungsregelung folgt, so scheint mir eine Auffassung nicht vertretbar zu sein, die Artikel 79 Absatz 3 zur Konfliktsnorm verkürzt und die Notwendigkeit nicht berücksichtigt, dem Arbeitnehmer immer die günstigste Behandlung und den Schutz der wohlerworbenen Rechte zu sichern.

Ich ziehe daher eine Auslegung vor, die es gestattet, Artikel 79 Absatz 3 mit den allgemeinen Grundsätzen in Einklang zu bringen: Nach der fraglichen Bestimmung in dieser Auslegung wird die Zahlung der Familienbeihilfen für die Kinder durch den Träger, der dem Vater die Rente gewährt, vollständig nur dann ausgesetzt, wenn diese Beihilfen der Höhe nach gleich oder niedriger als diejenigen sind, die in dem Lande gewährt werden, in dem die Mutter arbeitet, aber nur teilweise, wenn die ersteren Beihilfen dem Betrag nach höher sind als die letzteren.

6. Ich beantrage daher, auf die beiden vom Tribunal du Travail Charleroi mit Urteil vom 19. April 1978 gestellten Fragen wie folgt zu erkennen:

1. Die Aussetzung des Anspruchs auf Familienleistungen für Kinder, die dem Vater, einem Rentenberechtigten nach dem Recht eines Mitgliedstaats, gegenüber unterhaltsberechtigt sind, nach Artikel 79 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates findet nicht statt, wenn die Mutter den Anspruch auf dieselben Leistungen nach dem Recht eines anderen Mitgliedstaats trotz einer von ihr ausgeübten Erwerbstätigkeit nicht erworben hat, weil entweder die Eigenschaft eines Familienvorstands nur dem Vater zuerkannt ist oder weil jedenfalls die Voraussetzungen für den Anspruch der Mutter auf den Bezug dieser Beihilfen nicht erfüllt sind.

2. Sind die mit einer Rente nach Artikel 77 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates verbundenen Familienleistungen für Kinder betragsmäßig höher als die Leistungen, die im Lande der Berufstätigkeit der Mutter gewährt werden, so steht dem Rentenberechtigten ungeachtet der in Artikel 79 Absatz 3 der genannten Verordnung vorgeschriebenen Aussetzung eine Ergänzungsquote in Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen dem höheren, vom Rechte des Rentenstaats vorgesehenen Beihilfebetrag und dem geringeren Betrag der Beihilfe zu, der in dem anderen Mitgliedstaat gewährt wird.