Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.02.1979 – C-129/78

Schlussanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 15. februar 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Vorabentscheidungsfragen in dieser Rechtssache betreffen den Geltungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer) in bezug auf einen Kinderzuschlag, den ein Ruhestandsbeamter eines Mitgliedstaats verlangt. Bei dem Betreffenden, Herrn Lohmann, handelt es sich um einen Niederländer, der als früherer Gemeindebeamter seit dem 1. Mai 1971 eine Invaliditätspension nach dem Algemene burgerlijke pensioenwet (Gesetz über die Beamtenversorgung) bezieht. Nachdem er nach Belgien verzogen war, beantragte er beim zuständigen niederländischen Träger einen Kinderzuschlag für seine in den Niederlanden gebliebene Tochter; der Antrag wurde jedoch mit der Begründung abgelehnt, daß die in Artikel 17 Absatz 1 des Kinderbijslagwet voor loontrekkenden (Gesetz über Kinderzuschläge für Arbeitnehmer) aufgestellte Voraussetzung des Wohnsitzes in den Niederlanden nicht erfüllt sei.

Auf die Klage des Betroffenen hob der Raad van Beroep Amsterdam den ablehnenden Bescheid auf. Nach Ansicht des Gerichts war die versicherungsrechtliche Stellung des Herrn Lohmann nach Maßgabe der Verordnung Nr. 1408/71 zu beurteilen; deren Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe a bestimmt, daß die Leistungen für die Kinder von Rentnern, die nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats Rente beziehen, ohne Rücksicht darauf, in welchem Mitgliedstaat die Rentner oder die Kinder wohnen, nach den Rechtsvorschriften des für die Rente zuständigen Mitgliedstaats gewährt werden.

Der niederländische Versicherungsträger legte daraufhin Berufung beim Centrale Raad van Beroep ein. Dieses Gericht hat dem Gerichtshof mit Beschlüssen vom 13. Dezember 1977 und 6. Juni 1978 gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Vorabentscheidungsfragen vorgelegt:

1. Bedeutet der Umstand, daß Artikel 1 Buchstabe j der Verordnung Nr. 1408/71 nur die Absätze 1 und 2 des Artikels 4 anführt, daß die in Absatz 4 dieses Artikels enthaltene Einschränkung die Tragweite des Begriffs Rechtsvorschriften' dort, wo er sonst noch in der Verordnung verwendet wird, nicht berührt?

2. Ist — gegebenenfalls im Zusammenhang mit der Antwort auf die vorstehende Frage — in Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 unter der, nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats [bezogenen] Rente' auch eine nach einem Sondersystem für Beamte gewährte Rente zu verstehen?

Für das richtige Verständnis der ersten Frage muß, glaube ich, daran erinnert werden, daß unter den Begriff Rechtsvorschriften nach der Definition des Artikels 1 Buchstabe j der Verordnung Nr. 1408/71 die Gesetze, Verordnungen und anderen Durchführungsvorschriften in bezug auf die in Artikel 4 Absätze 1 und 2 genannten Zweige und Systeme der sozialen Sicherheit fallen; diese Zweige betreffen (nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h) auch die Familienleistungen, und mit den Systemen sind (gemäß Abs. 2) sowohl die allgemeinen als auch die besonderen Systeme gemeint. Artikel 4 Absatz 4 nimmt jedoch die Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte von der Anwendung der Verordnung aus. Der Centrale Raad van Beroep möchte nun im wesentlichen wissen, ob dieser Ausschluß bei der Auslegung des Begriffs Rechtsvorschriften zu berücksichtigen ist, obgleich der erwähnte Artikel 1 Buchstabe j nicht ausdrücklich auf Artikel 4 Absatz 4 Bezug nimmt. Wäre dies zu bejahen, so könnte unter den Begriff der nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats bezogenen Rente (Art. 77 Abs. 2 Buchstabe a) zweifellos keine Rente fallen, die nach einem Sondersystem für Beamte gewährt wird; bei einer Verneinung dagegen wäre es umgekehrt. Deshalb beeinflußt auch die Antwort auf die erste Frage notwendigerweise die Antwort auf die zweite Frage, wenngleich es die zweite Frage ist, die das von dem vorlegenden Gericht zu lösende konkrete Problem unmittelbar wiedergibt (nämlich: Kann der Betroffene aufgrund von Art. 77 Abs. 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 den Kinderzuschlag verlangen?).

2. Ein besonderer Aspekt dieser Rechtssache liegt darin, daß der Vorsitzende des Centrale Raad van Beroep es für angebracht gehalten hat, in seinem Schreiben vom 7. Juni 1978 an den Gerichtshof zur Erläuterung der vorgelegten Fragen die Vorgeschichte dieser Sache und [den] Gedankengang, der das Gericht zu der Fragestellung geführt hat, darzustellen. Nach meiner Ansicht ist die Kenntnis dieser Fakten für das Verständnis und die Beantwortung der Fragen zwar nützlich, aber nicht unerläßlich. Ich meine jedoch, eine in diesem Schreiben enthaltene Bemerkung kommentieren zu müssen, die mich stark verblüfft hat (zumal sie ein wesentliches Glied in der Argumentationskette des vorlegenden Gerichts zu sein scheint): Darin wird nämlich behauptet, daß Herr Lohmann unter den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 falle und daß die umstrittenen niederländischen Bestimmungen über den Kinderzuschlag zum sachlichen Geltungsbereich dieser Verordnung gehörten.

In der Argumentation des niederländischen Gerichts hängen beide Punkte zusammen. Das Schreiben erwähnt nämlich Artikel 1 Buchstabe a Ziffer ii und Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung. Nach Artikel 1 Buchstabe a Ziffer ii ist unter Arbeitnehmer jede Person zu verstehen, die im Rahmen eines für alle Einwohner oder die gesamte erwerbstätige Bevölkerung geltenden Systems der sozialen Sicherheit gegen ein Risiko oder gegen mehrere Risiken pflichtversichert ist, die von den Zweigen erfaßt werden, auf die diese Verordnung anzuwenden ist, wenn diese Person aufgrund der Art der Verwaltung oder der Finanzierung dieses Systems als Arbeitnehmer unterschieden werden kann oder wenn sie bei Fehlen solcher Kriterien im Rahmen eines für Arbeitnehmer errichteten Systems gegen ein anderes in Anhang V bestimmtes Risiko pflichtversichert oder freiwillig weiterversichert ist. Nach Artikel 2 Absatz 1 gilt die Verordnung für Arbeitnehmer, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind. Gemäß Artikel 2 Absatz 3 gilt die Verordnung für Beamte insoweit, als für sie die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gelten oder galten, auf welche diese Verordnung anzuwenden ist. Nun hat sich der Centrale Raad van Beroep gefragt, ob die beiden von dem Betroffenen herangezogenen niederländischen Gesetze über den Kinderzuschlag (das Algemene Kinderbijslagwet und das Kinderbijslagwet voor loontrekkenden) unter den Begriff der Rechtsvorschriften, auf welche diese Verordnung anzuwenden ist, fallen, und er hat, nachdem er dies aufgrund von Artikel 4 der Verordnung bejaht hat, daraus die Schlußfolgerung gezogen, daß Herr Lohmann zu den Adressaten dieser Verordnung gehört.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission mit Recht darauf hingewiesen, daß die Ansprüche auf Familienleistungen in Fällen wie dem vorliegenden nicht selbständig, sondern von anderen Ansprüchen abgeleitet und mit der Rechtsstellung des Betreffenden verbunden sind. Mir scheint deshalb, daß eine Gegenüberstellung zwischen den Gesetzen über den Kinderzuschlag und der Verordnung Nr. 1408/71 zum Zwecke der Beurteilung der Frage, ob die Gesetze unter die Verordnung fallen, nicht der richtige Weg für die Lösung des Problems ist. Denn wenn Artikel 2 die Arbeitnehmer (oder in Abs. 3 die Beamten), für welche die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gelten oder galten, als die Adressaten der Verordnung bezeichnet, dann ist es die persönliche Stellung des Arbeitnehmers — d. h. das diese Stellung begründende Versicherungssystem —, die den Ausschlag gibt. Betrachtet man den vorliegenden Fall, so ist es außerdem merkwürdig, daß Herr Lohmann, sofern die beiden Kinderzuschlagsgesetze zu den Rechtsvorschriften im Sinne der Verordnung gehören, Adressat der Verordnung sein soll, wo doch erst noch nachgewiesen werden muß, daß diese beiden Gesetze (über Art. 77 der Verordnung) auf ihn angewandt werden können.

Der Standpunkt des niederländischen Gerichts erscheint mir jedenfalls unhaltbar, auch wenn man davon ausgeht, daß die beiden niederländischen Kinderzuschlagsgesetze im Prinzip unter den Begriff der Rechtsvorschriften im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 fallen können. Tatsächlich wissen wir, daß der Kläger nicht sämtliche nach diesen Gesetzen geforderten Voraussetzungen erfüllt und deshalb für ihn weder das eine noch das andere Gesetz gilt.

Wir haben bereits gesehen, daß nach Artikel 2 Absatz 3 die Beamten sich nur insoweit auf die Verordnung Nr. 1408/71 berufen können, als für sie nationale Rechtsvorschriften gelten oder galten, auf welche diese Verordnung anzuwenden ist. Man darf sich daher nicht mit der Feststellung begnügen, daß sich der Betroffene auf nationale Rechtsvorschriften beruft, auf welche die Verordnung anzuwenden ist: Es müssen die Voraussetzungen dafür erfüllt sein, daß der Betroffene diesen Rechtsvorschriften unterliegt. Im vorliegenden Fall will man die Verordnung Nr. 1408/71 heranziehen, um das Hindernis zu überwinden, das darin liegt, daß die in den nationalen Rechtsvorschriften aufgestellten Voraussetzungen nicht erfüllt sind; dieser Mangel verhindert aber, daß Artikel 2 Absatz 3 wirksam wird. Es darf nicht vergessen werden, daß Artikel 2 Absatz 3 Ausnahmecharakter hat. Tatsächlich besteht das Hauptziel der Harmonisierungsvorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 darin, auf dem Gebiet der Sozialversicherung die Hindernisse für die effektive Freizügigkeit in der Gemeinschaft zu beseitigen, die Artikel 48 des Vertrages den Arbeitnehmern in der Privatwirtschaft garantiert.

Nach meiner Ansicht besteht die einzig richtige Methode für die Lösung des Problems darin, die Tragweite des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 zu bestimmen; die Auslegung dieser Vorschrift beeinflußt nämlich sowohl den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung als auch die Bedeutung, die dem Artikel 77 Absatz 2 beizumessen ist und die Gegenstand der zweiten Frage des niederländischen Gerichts ist.

3. Prüfen wir nun, ob der Umstand, daß Artikel 1 Buchstabe j der Verordnung Nr. 1408/71 nicht auf Artikel 4 Absatz 4 verweist, zur Folge haben kann, daß der Begriff Rechtsvorschriften auch die Sondersysteme für Beamte umfaßt. Nach meiner Auffassung ist dies eindeutig zu verneinen. Soweit nämlich Artikel 1 Buchstabe j ausdrücklich die Absätze 1 und 2 des Artikels 4 erwähnt, dienen diese dazu, die Systeme und Zweige der sozialen Sicherheit, die unter den Begriff Rechtsvorschriften fallen, positiv zu umschreiben. Absatz 4 dagegen gibt die Unterstützungsarten und Vorsorgesysteme an, auf die die Verordnung nicht anwendbar ist, und diese Bestimmung gilt unabhängig von irgendeiner Verweisung sowohl für Artikel 1 Buchstabe j als auch für Artikel 2 Absatz 3 und Artikel 77 Absatz 2. Dies steht übrigens im Einklang mit dem System des EWG-Vertrags, der in Artikel 48 Absatz 4 die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung ausdrücklich von der Anwendung der Bestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft ausnimmt.

Man kann daher aus der Tatsache, daß Artikel 1 Buchstabe j nicht auf den gesamten Artikel 4 verweist, nicht — wozu das vorlegende Gericht neigt — ableiten, daß unter den Begriff Rechtsvorschriften im Sinne der Verordnung auch die Sondersysteme für Beamte fallen. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, müßte diese Gruppe von Systemen dem Artikel 4 Absatz 2 zugeordnet werden können, wonach die Verordnung für die allgemeinen und die besonderen Systeme der sozialen Sicherheit gilt. Es ist aber nicht möglich, dieser Bestimmung eine so weite Bedeutung beizumessen, da Absatz 4 ihr gegenüber eine Einschränkung darstellt, welche die Sondersysteme für Beamte vollständig vom Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 ausnimmt. Noch weniger läßt sich einwenden, daß die Verordnung Nr. 1408/71 aufgrund von Artikel 2 Absatz 3 auf die Beamten insoweit anwendbar sei, als für sie die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gelten oder galten, auf welche diese Verordnung anzuwenden ist. Denn diese Bestimmung bedeutet nur, daß die Beamten Adressaten der Verordnung sind, wenn und soweit für sie ein allgemeines System der sozialen Sicherheit gilt oder galt. Im vorliegenden Fall haben wir gesehen, daß Herr Lohmann einem besonderen Versorgungssystem für Beamte unterliegt; deshalb fällt er nicht in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71.

4. Aufgrund all dieser Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Centrale Raad van Beroep mit Beschlüssen vom 13. Dezember 1977 und 6. Juni 1978 vorgelegten Auslegungsfragen wie folgt zu beantworten:

a) Der Umstand, daß Artikel 1 Buchstabe j der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 nur auf die Absätze 1 und 2 des Artikels 4 verweist, schränkt die allgemeine Tragweite des Absatzes 4 dieses Artikels, der unter anderem die Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte vom Geltungsbereich der Verordnung ausnimmt, nicht im geringsten ein.

b) Demgemäß fällt eine nach einem Sondersystem für Beamte vorgesehene Rente nicht unter den Begriff der nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats [bezogenen] Rente im Sinne von Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71.