Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.03.1979 – C-131/78

Schlussanträge des generalanwalts Gerhard Reischl

Vom 8. März 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die beiden Vorlageverfahren, zu denen ich mich heute äußere, beziehen sich auf die gemeinsame Marktorganisation für Getreide, wie sie in der Ratsverordnung Nr. 120/67 vom 13. Juni 1967 (ABl. 1967, S. 2269) festgelegt worden ist.

Diese Marktorganisation zielt darauf ab, den Erzeugern in der Gemeinschaft gewisse Einkünfte zu garantieren. Dafür werden Richtpreise festgelegt, auf deren Niveau sich die Marktpreise stabilisieren sollen. Die Festlegung erfolgt für Duisburg auf der Großhandelsstufe bei freier Anlieferung an das Lager, nicht abgeladen. Zur Sicherung des gemeinschaftlichen Preisniveaus werden Einfuhren aus dritten Ländern mit Hilfe von Abschöpfungen auf das Gemeinschaftsniveau angehoben. Zu diesem Zweck werden von den Richtpreisen sogenannte Schwellenpreise abgeleitet, die nichts anderes sind als auf den Haupteinfuhrort Rotterdam bezogene Richtpreise. Sie kommen zustande, indem von den Richtpreisen die Umschlagskosten in Rotterdam, die Kosten des Transports von Rotterdam nach Duisburg und eine Handelsspanne für den Importeur abgezogen werden. Die Abschöpfung entspricht dann dem Unterschiedsbetrag zwischen dem für Rotterdam ermittelten cif-Preis und dem Schwellenpreis (Art. 13 der Verordnung Nr. 120/67). Dies gilt für in der Gemeinschaft erzeugte Getreidearten.

Da für andere in der Gemeinschaft wenig oder gar nicht hervorgebrachte Produkte, die, wie zum Beispiel Sorghum, mit einheimischen Produkten in Wettbewerb stehen, keine Richtpreise festgesetzt werden, können sich die maßgebenden Schwellenpreise, nach denen sich die Abschöpfung richtet, nicht durch die dargestellte Ableitung bestimmen. Vielmehr sieht Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 120/67 vor, daß die Schwellenpreise für derartige Erzeugnisse so festgelegt werden, daß die Preise für die einheimischen Getreidearten, die mit ihnen in Wettbewerb stehen, die Höhe der Richtpreise auf dem Markt in Duisburg erreichen. Für Sorghum bedeutet das, daß sein Schwellenpreis so festgelegt werden muß, daß der Markt für Gerste und Mais in Duisburg nicht gestört wird.

In den Ausgangsverfahren geht es darum, ob der für Weichweizen in der Ratsverordnung Nr. 1173/75 vom 28. April 1975 (ABl. 1975 L 117 vom 7. 5. 1975, S. 6) und der für Sorghum in der Ratsverordnung Nr. 1427/74 vom 4. Juni 1974 (ABl. 1974 L 151 vom 8. 6. 1974, S. 1) festgesetzte Schwellenpreis richtig bemessen ist. Für die Klägerin der Ausgangsverfahren ist dies deshalb von Belang, weil sie im August 1975 Einfuhrlizenzen für Weichweizen mit Vorausfestsetzung der Abschöpfung für die Monate August, September und Oktober 1975 (Rechtssache 131/78), im Juli 1974 Importlizenzen für Sorghum mit Vorausfestsetzung der Abschöpfung für die Monate Juli, August und September 1974 erhalten hat (Rechtssache 150/78). Sie ist der Auffassung, in beiden Fällen seien die Schwellenpreise zu hoch festgesetzt worden, weil die Vorkosten, von denen in den Begründungen der beiden erwähnten Verordnungen die Rede ist (günstigste Transportkosten zwischen Rotterdam und Duisburg, Umschlagskosten in Rotterdam und Handelsspanne des Importeurs), unzureichend berücksichtigt worden seien. Sie hat deshalb gegen die Abschöpfungsbescheide Einspruch erhoben und nach dessen Zurückweisung Klage beim Hessischen Finanzgericht eingereicht. Dieses hat durch Beschlüsse vom 3. Mai und 6. Juni 1978 die Verfahren ausgesetzt und nach Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Rechtssache 131/78:

Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1173/75 des Rates vom 28. April 1975 zur Festsetzung der Schwellenpreise für Getreide für das Wirtschaftsjahr 1975/76 (ABl. L 117, S. 6), soweit sie Weichweizen betrifft, wegen Verstoßes gegen Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 (ABl. 1967, S. 2269), zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 85/75 (ABl. 1975 L 11, S. 1), ungültig und damit nicht anwendbar?

2. Rechtssache 150/78:

Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1427/74 des Rates vom 4. Juni 1974 zur Festsetzung der Schwellenpreise für Getreide für das Wirtschaftsjahr 1974/75 (ABl. 1974 L 151, S. 1), soweit sie Sorghum betrifft, wegen Verstoßes gegen Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 (ABl. 1967, S. 2269), zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1125/74 (ABl. 1974 L 128, S. 12), ungültig und damit nicht anwendbar?

Zu diesen Fragen nehme ich wie folgt Stellung:

I. Zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 1173/75, soweit in ihr der Schwellenpreis für Weichweizen festgesetzt worden ist

1. Lassen Sie mich der Untersuchung dieser Frage eine kurze Übersicht über die einschlägige Rechtsprechung vorausschicken, damit klar ist, welche Grundsätze schon als feststehend angesehen werden können.

So wurde im Urteil der Rechtssache 76/70 (Ludwig Wünsche & Co./Hauptzollamt Ludwigshafen, Urteil vom 12. 5. 1971, Slg. 1971, 393) festgestellt, es komme für die Ermittlung des Schwellenpreises auf die Berücksichtigung der vom maßgebenden Grenzeinfuhrort bis zum Geltungsbereich des Grundrichtpreises entstandenen Vermarktungskosten an. Weil es sich jedoch um ein generelles Abschöpfungssystem handle, seien nicht die im Einzelfall tatsächlich aufgewandten Vermarktungskosten entscheidend; vielmehr sei eine pauschale Berechnung der für jeden Importeur unvermeidlichen Kosten vorzunehmen.

Diese Auffassung wurde bestätigt und zum Teil präzisiert im Urteil der Rechtssache 11/73 (Getreide-Import GmbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Urteil vom 12. 7. 1973, Slg. 1973, 919). Danach sind die Vermarktungskosten von Bedeutung, die jeder Importeur bei der Durchführung der Einfuhr und den damit verbundenen Formalitäten zu tragen hat. Zu den Transportkosten im besonderen wurde hervorgehoben, zu berücksichtigen seien die normalen Kosten der Beförderung, was dahin verstanden werden muß, daß auf die günstigste Beförderungsmöglichkeit abgestellt werden darf.

2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint, daß bei der Festsetzung des Schwellenpreises für Weichweizen im Jahre 1975 die nach der Rechtsprechung zu beachtenden Vermarktungskosten hinsichtlich der Kosten des Transports von Rotterdam nach Duisburg, der im Hafen von Rotterdam entstehenden Umschlagskosten sowie der Handelsspanne des Importeurs, in der auch eine Reihe kleinerer Posten, wie Zollabfertigungsgebühren, Kautionskosten und Kosten für die Empfangskontrolle, enthalten seien, unrichtig ermittelt worden seien. Hierzu ist festzustellen:

a) Zu den Transportkosten

aa) Wenn ich die Erklärungen der Klägerin im Verfahren richtig verstanden habe, so ergaben sich für sie Zweifel an der Korrektheit der berücksichtigten Transportkosten vor allem aus einem Arbeitspapier, von dem sie Kenntnis erlangt hatte und das für eine im Mai 1974 abgehaltene Sitzung bestimmt war, die sich mit der Festsetzung der Schwellenpreise befaßte. Aus diesem für die deutsche Delegation bestimmten Papier habe entnommen werden können, daß die italienische Delegation die Berücksichtigung eines höheren als des von der Kommission vorgeschlagenen Frachtsatzes angestrebt habe — nämlich 3,10 RE anstelle von 1,02 RE — und daß die dänische Delegation ebenfalls einen höheren Frachtkostensatz (1,80 RE) für richtig gehalten habe, als er der Ratsentscheidung dann zugrunde gelegt worden sei (1,25 RE).

Dies kann jedoch für das vorliegende Verfahren nicht entscheidend sein. Einmal kann dem erwähnten Dokument nicht entnommen werden, daß die von der italienischen und dänischen Delegation angeführten höheren Werte auf konkrete, am Transportmarkt angestellte Ermittlungen zurückgehen. Tatsächlich ist nicht auszuschließen, daß sie unter dem Einfluß handelspolitischer Überlegungen zustande kamen, weil die beiden genannten Staaten an einer Verbilligung der Einfuhren interessiert waren, die sich eben durch eine Herabsetzung des Schwellenpreises und eine Verringerung des Abstandes zum cif-Preis erreichen ließ. Zum anderen darf nicht übersehen werden, daß sich die angezogenen Werte auf das Wirtschaftsjahr 1974/75 bezogen, während es im Ausgangsverfahren um das Wirtschaftsjahr 1975/76 geht. Die für dieses Jahr maßgebenden Werte wurden aber — den Versicherungen von Rat und Kommission zufolge — einstimmig festgelegt; keine Delegation war demnach der Ansicht, die Frachtkosten, für die ein etwas höherer Betrag als im Vorjahr vorgesehen wurde (1,30 RE statt 1,25 RE), seien zu niedrig bemessen.

bb) Allgemein bemängelt die Klägerin sodann, daß bei der Festlegung der Schwellenpreise der voraussehbaren inflationären Entwicklung nicht ausreichend Rechnung getragen worden sei.

Auch dieses Argument ist jedoch — das hat sich im Verfahren gezeigt — für die Transportkosten mit Sicherheit bedeutungslos. Dazu kann zum einen auf Anhang I zum Schriftsatz der Kommission verwiesen werden, in dem die Zahlen zusammengestellt sind, die seit dem Wirtschaftsjahr 1969/70 berücksichtigt worden sind. Sie zeigen, daß die Werte nicht unverändert blieben, sondern in einem gewissen Umfang angestiegen sind, und zwar gerade auch vom Wirtschaftsjahr 1974/75 zum Wirtschaftsjahr 1975/76. Wichtig ist zum anderen die überzeugende Einlassung der Kommission, in der Rheinschiffahrt mit ihren Überkapazitäten finde nicht zuletzt unter dem Einfluß der Dumping-Praktiken von Ostblockstaaten ein wilder Wettbewerb statt, der die Frachtraten ständig niedrig halte. So erklärt es sich, daß hier keine Entwicklung zu verzeichnen ist, die der allgemeinen inflationären Kostenentwicklung entspricht, und es ist daher auch nicht überraschend, daß — wie die Kommission ohne Widerspruch erklärt hat — noch im Jahre 1978 Frachtraten gegolten haben, die zwischen 4,75 DM und 5 DM pro Tonne lagen.

cc) Für ihre These, die Frachtkosten seien zu niedrig angesetzt worden, stützt sich die Klägerin ferner auf eine Berechnung, die sich aus der Fracht für die innerdeutsche Strecke Emmerich—Duisburg, wie sie dem Frachten- und Tarifanzeiger der Binnenschiffahrt vom 20. Juni 1975 entnommen wurde, und aus der Fracht für den ausländischen Streckenanteil (Rotterdam-Emmerich), errechnet unter Zugrundelegung des Kilometersatzes, der nach den für das Jahr 1975/76 maßgebenden Frachthilferichtlinien des Bundesernährungsministeriums gegolten hat, zusammensetzt. So ergäben sich Frachtkosten in Höhe von 8,86 DM pro Tonne, mit denen verglichen die der Schwellenpreisverordnung zugrunde liegenden 4,76 DM pro Tonne viel zu niedrig seien.

Wie die Klägerin selbst zugibt, handelt es sich bei den genannten Zahlen aber um eine für einen ganz bestimmten Zweck angefertigte Modellrechnung, die mit den tatsächlichen Frachtkosten — auf die es hier allein ankommt — nichts zu tun hat. In Wirklichkeit gibt es auf dem Rhein bei dem grenzüberschreitenden Verkehr keine derartige aufgespaltene Berechnung, sondern nur internationale, frei ausgehandelte Frachten. Für die Beurteilung der Gültigkeit der Schwellenpreisverordnung kann also nicht eine derartige Modellrechnung, sondern allein die tatsächlich berechnete Fracht entscheidend sein.

Hierzu kann ich auf eine von der Klägerin selbst vorgelegte Berechnung verweisen, die von dem Binnenschiffahrtsunternehmen Rhenus AG stammt. Hiernach hätten die Schiffsfrachten für Partien von 300 bis 500 Tonnen bei Jahresverträgen für Getreidetransporte von Rotterdam nach Duisburg Anfang 1975 zirka 4,80 DM pro Tonne betragen.

Andererseits hat die Kommission erklärt, die von ihr vorgeschlagenen und bei der Schwellenpreisfestsetzung berücksichtigten Frachtkosten hätten sich aus ständigen Kontakten mit einschlägigen Wirtschaftskreisen (der Nederlandse particuliere Rijnvaart Centrale und Peterson's Havenbedrijf) sowie namentlich mit zwei Unternehmen ergeben, die eine große Anzahl von Schiffen auf dem Rhein bereederten. Dabei sei freilich zu berücksichtigen, daß der zugrundegelegte Betrag von 4,76 DM pro Tonne sich auf Ladungen zwischen 500 und 1500 Tonnen beziehe.

Stellt man aber diese Werte — 4,76 DM pro Tonne und 4,80 DM pro Tonne — einander gegenüber, so verbleibt tatsächlich nur eine minimale Differenz, die sich leicht aus dem Umstand erklärt, daß die unterschiedlichen Frachtbeträge sich auf verschiedene Schiffsgrößen beziehen. Die Klägerin hat also mit der von ihr selbst vorgelegten Berechnung gezeigt, daß die Gemeinschaftsbehörden von zutreffenden Werten ausgegangen sind. Deshalb kommt es meines Erachtens auch nicht darauf an, ob die Kommission ihren Berechnungen den Durchschnitt der zwei günstigsten Monate des Referenzzeitraums zugrunde legen konnte oder ob sie vom Jahresdurchschnitt hätte ausgehen sollen; auch letzterer wich denn, wie von der Kommission anhand der für das Jahr 1974 zusammengestellten Frachtraten gezeigt wurde, nicht in nennenswertem Umfang von dem zuerst genannten Wert ab.

An dem Faktor Transportkosten ist also bei der Prüfung des hier interessierenden Schwellenpreises schwerlich etwas auszusetzen.

b) Zu dem Umschlagskosten im Hafen von Rotterdam

Insoweit sind die Gemeinschaftsbehörden von dem Betrag von 1,83 DM pro Tonne ausgegangen, während die Klägerin 3,15 DM pro Tonne für richtig hält. Die Klägerin beruft sich dazu auf die Tarife der Vereniging van Nederlandse Graanfactors en Graanexpediteurs und macht geltend, es sei zu berücksichtigen, daß nach den Bedingungen der Rotterdamer Getreidebörse im Hafen von Rotterdam für Importeure die Einschaltung eines Spediteurs unvermeidlich und handelsüblich sei. Die Kommission hat sich dagegen auf die transhipment tariffs der Grainwave BV bezogen, nach denen die tatsächlichen Umschlagskosten für Weichweizen ab 1. Juli 19741,43 Gulden pro Tonne und ab 1. Mai 19751,64 Gulden pro Tonne betragen hätten.

Ich habe den Eindruck, daß die Kritik der Klägerin auch in diesem Punkte unbegründet ist.

Die von ihr angeführten höheren Werte erklären sich nämlich zum Teil daraus, daß in den angezogenen Tabellen Preise inklusive Verwiegung, Kontrolle sowie Abend-, Nacht-, Samstag-/Sonntagarbeit aufgeführt sind. Sie umfassen also Sonderleistungen, die nicht stets anfallen und die deshalb nicht als unvermeidlich angesehen werden können. Daneben beziehen sie sich auch auf Vorgänge, deren Kosten — wie die Kosten für Wiegen und Kontrollen — die Kommission im Rahmen der Handelsspanne berücksichtigt hat. Soweit sie aber im übrigen wegen der notwendigen Einschaltung eines Spediteurs im Rotterdamer Hafen gerechtfertigt sein sollen, ist zu bedenken, daß den Versicherungen der Kommission zufolge niederländische Importeure in Rotterdam keinen Makler brauchen, also auch diese Kosten nicht unvermeidlich sind. Zudem konnte die Kommission darauf hinweisen, daß die schon im Wirtschaftsjahr 1974/75 erfolgte kräftige Anhebung der Vermarktungsspanne zur Abdeckung auch dieses Kostenfaktors ausreichen dürfte.

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung der Umschlagskosten kann also auch nicht die Rede sein.

c) Zur Handelsspanne und anderen anfallenden Kosten

Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang genannte Zahl (4,55 DM) weicht von dem von den Gemeinschaftsbehörden eingesetzten Betrag (4,40 DM) nur ganz geringfügig ab. Eine solche Differenz kann bei der rechtlichen Wertung wohl ohne weiteres nicht zuletzt im Hinblick auf die beträchtlichen Schwankungen der cif-Preise, von denen die Kommission in der mündlichen Verhandlung gesprochen hat, beiseite gelassen werden. Darüber hinaus habe ich auch nicht den Eindruck, daß die Abweichung darauf zurückgeht, daß von den Gemeinschaftsbehörden einige von der Klägerin genannte Posten nicht berücksichtigt wurden. Jedenfalls ist die Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf nicht weiter eingegangen und auch der Auffassung der Kommission nicht entgegengetreten, daß sich der Unterschied im Grunde auf unterschiedliche Vorstellungen über den Umfang der Gewinnspanne zurückführen lasse. Hier haben aber die Gemeinschaftsbehörden sicher einen gewissen Ermessensspielraum, und ein Unterschiedsbetrag von 15 Pfennigen pro Tonne könnte schwerlich einen Ermessensfehlgebrauch begründen.

3. Insgesamt ist also festzustellen, daß im Verfahren keine Gründe sichtbar geworden sind, die an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1173/75 zweifeln lassen könnten.

II. Zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 1427/74, soweit in ihr der Schwellenpreis für Sorghum festgesetzt worden ist

Zu dieser Frage hat die Klägerin im Rahmen der Rechtssache 150/78 im wesentlichen die gleiche Argumentation vorgebracht wie zu der Verordnung zur Festsetzung des Schwellenpreises für Weichweizen. Daher halte ich die klägerische Kritik auch in bezug auf die Festsetzung des Schwellenpreises für Sorghum für nicht begründet, und zwar sowohl hinsichtlich ihres allgemeinen Hinweises auf die Notwendigkeit, die voraussehbare inflationäre Entwicklung zu berücksichtigen, als auch hinsichtlich der Berechnung der Transportkosten Rotterdam — Duisburg unter Aufteilung der Strecke und Heranziehung der deutschen Frachtbeihilferichtlinien sowie der Umschlagkosten in Rotterdam und der Handelsspanne.

Darüber hinaus kann aber auch — in der Rechtssache 150/78 geht es um ein früheres Wirtschaftsjahr — nicht als bewiesen angesehen werden, daß im Wirtschaftsjahr 1974/75 höhere Frachtraten gegolten hätten als in dem darauffolgenden Wirtschaftsjahr. Insoweit reicht das bereits erwähnte, die Sitzung von Mai 1974 vorbereitende Papier mit seinen Hinweisen auf italienische und dänische Vorstellungen zu den Frachtsätzen ebensowenig aus wie die von der Klägerin vorgelegte Bescheinigung der Rhenus AG, nach der bei Jahresverträgen für Getreidetransporte von Rotterdam nach Duisburg die Schiffsfrachten für Partien von 300 bis 500 Tonnen Anfang 1974 zirka 6 DM pro Tonne betragen hätten.

Letztlich kann dies aber aus Gründen, die mit den Grundsätzen für die Bemessung des Schwellenpreises für eine Getreideart wie Sorghum (Art. 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 120/67), die in der Gemeinschaft nicht erzeugt wird, zusammenhängen, dahingestellt bleiben.

Wie ich schon eingangs ausgeführt habe, werden für solche Getreidearten, weil eine Einkommensgarantie nicht erforder-. lich ist, keine Richtpreise festgesetzt; deshalb gilt auch für die Schwellenpreise keine gleichsam mathematische Ableitung aus den Richtpreisen wie etwa für Weichweizen. Der Schwellenpreis wird hier vielmehr nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 120/67 so festgesetzt, daß für einheimische Futtergetreidearten, zu denen — wie zum Mais und zur Gerste — wegen des vergleichbaren Nährwertes ein Wettbewerbsverhältnis besteht, in Duisburg der Richtpreis erreicht wird, d. h. daß deren Preis nicht gedrückt wird und ihre Absatzmöglichkeiten nicht beeinträchtigt werden. Hier besteht also eindeutig Raum für wirtschaftspolitisches Ermessen.

Dafür aber, daß dieses Ermessen nicht korrekt ausgeübt worden wäre, sind nach meiner Auffassung keinerlei Anhaltspunkte zu erkennen. Von der Kommission haben wir dazu gehört, daß sie sich bei ihren Vorschlägen, die vom Rat übernommen worden sind, an den Wettbewerbsverhältnissen zwischen Sorghum einerseits und Gerste und Mais andererseits, wie sie sich in den Weltmarktpreisen und den für Rotterdam ermittelten cif-Preisen widerspiegeln, orientiert hat. Diese Preise lagen für Sorghum teils unter, teils über dem Niveau der Gerste- und Maispreise; sie schwankten zwischen 83 % und 107 % dieser Preise. Danach hätte es sich ohne weiteres gerechtfertigt, den Schwellenpreis für Sorghum über dem für Gerste und Mais geltenden Niveau festzusetzen. In Wahrheit aber lag im Wirtschaftsjahr 1974/75 der Schwellenpreis für Mais bei 106,60 RE und der für Gerste bei 107,55 RE, während für Sorghum nur der — günstigere — Wert von 105,55 RE galt.

Bei dieser Sachlage kann in der Tat nicht davon die Rede sein, daß die Festsetzung des Schwellenpreises für Sorghum in der Verordnung Nr. 1427/74 nicht den Grundsätzen des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 120/67 entsprechend erfolgt sei.

III — Somit kann ich nur vorschlagen, auf die Vorabentscheidungsersuchen des Hessischen Finanzgerichts dahin zu antworten, daß im Verfahren keine Gründe sichtbar geworden sind, die an der Gültigkeit der Verordnungen Nr. 1173/75 und Nr. 1427/74 zweifeln lassen könnten.