Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.03.1979 – C-18/78

Schlussanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 29. März 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Das Hauptproblem, das zum Zwecke der Entscheidung dieser Rechtssache gelöst werden muß, besteht in der Bestimmung des Inhalts und der Grenzen der Beistandspflicht, die den Gemeinschaften nach Artikel 24 des Beamtenstatuts gegenüber ihren Beamten obliegt.

Der Rechtssache liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Am 7. Juli 1976 hatte Frau V., eine zur Personalvertretung, Sektjon Brüssel, abgeordnete Beamtin der Kommission, eine lebhafte Auseinandersetzung mit ihrem Vorgesetzten, Herrn T., dem Generalsekretär der Personalvertretung; diese Auseinandersetzung artete in ein Handgemenge aus, das zu körperlichen Verletzungen von Frau V. führte.

Von diesem unerfreulichen Vorfall unterrichtete Herr T. den Leiter der Abteilung Persönliche Rechte, Vorrechte, Herrn Pratley, mündlich; später erstellte er auch einen schriftlichen Bericht. Frau V. meldete das Vorkommnis ebenfalls sofort mündlich und unterzog sich zur Feststellung der erlittenen Verletzungen einer ärztlichen Untersuchung; später verfaßte auch sie einen schriftlichen Bericht, den sie dem Leiter der Generaldirektion Personal und Verwaltung, Herrn Baichère, übermittelte, und zwar auf Aufforderung von dessen Assistentin, Frau Delfausse. In der Folgezeit erörterte die Verwaltung den Sachverhalt mit den Gewerkschaftsvertretern und schlug der Klägerin vor, sich mit der Versetzung in eine andere Dienststelle einverstanden zu erklären. Nach dem, was der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung in dieser Rechtssache vorgetragen hat, befaßte sich auch der Sicherheitsdienst der Kommission selbst mit dem Vorfall, indem er hierüber eine Untersuchung durchführte, für die es allerdings keinerlei Beleg gibt. Schließlich holte die Kommission nach Erhebung der vorliegenden Klage Zeugenberichte von zwei Beamtinnen, Frau Nicaise und Frau Joundy, ein, die zumindest zeitweilig bei der Auseinandersetzung anwesend gewesen waren.

Mit Schreiben vom 10. März 1977 verlangte Frau V. von der Verwaltung Auskunft über die Ergebnisse der Untersuchung. Der Leiter der Generaldirektion Personal und Verwaltung antwortete ihr mit Schreiben vom 21. April 1977, daß eine angemessene Untersuchung durchgeführt worden sei, die es aber nicht ermöglicht habe, zu einem bestimmten Schluß hinsichtlich der genauen Verantwortlichkeit für die festgestellten Vorgänge zu kommen, d. h. zu einem Schluß, der der zuständigen Behörde Anlaß zu einer Verwaltungsentscheidung gegenüber dem einen oder dem anderen betroffenen Beamten hätte geben können. Bezüglich der (inzwischen beschlossenen) Versetzung der Klägerin in eine andere Dienststelle hieß es in derselben Mitteilung weiter, es handele sich um eine seit langem geplante Maßnahme, die alle zu der Personalvertretung abgeordneten Beamten betreffe. Mit einem weiteren, auf den 27. Mai 1977 datierten Schreiben bekräftigte Herr Baichère uneingeschränkt die bereits abgegebene Stellungnahme.

Frau V. erhob daraufhin bei der Kommission nach Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts Beschwerde, mit der sie von der Verwaltung verlangte, in Erfüllung ihrer sich aus Artikel 24 des Statuts ergebenden Verpflichtungen die Untersuchung über den Vorfall vom 7. Juli 1976 fortzuführen und ihre Versetzung in eine andere Dienststelle aufzuheben. Nachdem sie mit dieser Beschwerde keinen Erfolg gehabt hatte, erhob Frau V. Klage, mit der sie begehrt:

1. festzustellen, daß die Kommission ihre Pflicht zur Inschutznahme und Beistandsleistung gegenüber der Klägerin verletzt hat;

2. ihre Versetzung in eine andere Dienststelle wegen der darin zu erblickenden unbilligen und herabsetzenden Behandlung aufzuheben;

3. die Kommission zu verurteilen, ihr den Schaden zu ersetzen, den sie ihr durch das unter 1. und 2. bezeichneten rechtswidrige Verhalten zugefügt habe.

2. Im ersten Absatz des Artikels 24 des Statuts ist bestimmt: Die Gemeinschaften leisten ihren Beistand, insbesondere beim Vorgehen gegen die Urheber von Drohungen, Beleidigungen, übler Nachrede, Verleumdung und Anschlägen auf die Person oder das Vermögen, die aufgrund ihrer Dienststellung oder ihres Amtes gegen sie oder ihre Familienangehörigen gerichtet werden.

Im vorliegenden Fall hat die Klägerin die Beistandsleistung der Gemeinschaften im Wege der Beschwerde verlangt, ohne daß (jedenfalls zum Zeitpunkt der Einlegung der Beschwerde) ein gerichtliches Verfahren gegen den angeblichen Angreifer anhängig war. Der Gerichtshof hat aber festgestellt, daß die Beistandspflicht … auch dann [besteht], wenn der geschädigte Beamte selbst nicht die Initiative ergriffen hat, um gegen den Urheber der gegen ihn gerichteten Angriffe gerichtlich vorzugehen (EuGH 18. Oktober 1976 — N./Kommission, 128/75 — Slg. 1976, S. 1567). Diese Auslegung sollte beibehalten werden, da sie dem Wortlaut der Vorschrift entspricht, die zu Beginn des Absatzes 1 eine allgemein gehaltene Definition der Beistandspflicht enthält und in der ein gerichtliches Vorgehen nur als einer — wenn auch wahrscheinlich der wichtigste — der Fälle erwähnt ist, in dem die Beistandspflicht besteht. Dieser Sinn der Vorschrift erhellt aus dem Wort insbesondere (in der französischen Fassung: notamment), durch das die Erwähnung der gerichtlichen Verfahren eingeleitet wird.

Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß die Beistandspflicht auch dann besteht, wenn es sich bei den Urhebern der Angriffe um Beamte der Gemeinschaften handelt: In diesem Sinne entschied der Gerichtshof im Urteil vom 8. Juli 1965 in der Rechtssache 83/63, Krawczynski/Kommission (Slg. 1965, 827).

Es gilt nunmehr festzustellen, ob die Beistandspflicht der Gemeinschaften im einzelnen u. a. auch dahin geht, eine behördliche Untersuchung einzuleiten und durchzuführen.

Diese Frage allgemeiner Art ist zu bejahen. Wenn sich ein Vorfall ereignet, durch den die Menschenwürde und die körperliche Unversehrtheit des Beamten in Mitleidenschaft gezogen werden, hat sich die Verwaltung zu bemühen, den Hergang des Vorfalles zu ermitteln. Der Umfang dieser Ermittlungen hat jedoch in angemessenem Verhältnis zu der Bedeutung der Vorgänge und dem Ausmaß des Schadens zu stehen, der der Gemeinschaft oder den Beamten daraus erwachsen kann. In diesem Sinne sind die Ausführungen des Gerichtshofes in dem bereits zitierten Urteil vom 18. Oktober 1976 zu verstehen, wonach Artikel 24 … [verlangt], daß die Verwaltung dann, wenn gegen einen Beamten schwere, seine berufliche Ehrenhaftigkeit bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben betreffende Beschuldigungen erhoben werden, alle zweckdienlichen Maßnahmen ergreift, um festzustellen, ob die Beschuldigungen begründet sind …. Andererseits hängt die Ermittlungstätigkeit auch davon ab, welche Maßnahme die Verwaltung aufgrund der Natur und der Tragweite der Vorgänge gegenüber den beteiligten Beamten für erforderlich hält. Hierdurch ist — entgegen einigen Andeutungen in den Erklärungen der Klägerin — meines Erachtens in jedem Fall ausgeschlossen, daß die Verwaltung aufgrund der Beistandspflicht auch gehalten ist, ein Disziplinarverfahren gegen einen Beamten einzuleiten, der sich Angriffe gegen einen anderen Beamten hat zuschulden kommen lassen. Insoweit steht die Erwägung im Vordergrund, daß eine disziplinarische Maßnahme niemals vorgeschrieben sein kann, da die Verwaltung jederzeit die Freiheit haben muß, in Ausübung ihres Ermessens alle Gesichtspunkte des Einzelfalls abzuwägen und dementsprechend zu entscheiden. Daß ein solcher Ermessensspielraum besteht, wird durch Artikel 86 des Statuts, der die Disziplinarordnung betrifft, insofern bestätigt, als es dort heißt: Gegen Beamte …, die … die ihnen … auferlegten Pflichten verletzen, kann eine Disziplinarstrafe verhängt werden; diese Formulierung ist in der Tat so flexibel, daß der Verwaltung ein weiter Raum für die Ermessensausübung verbleibt.

3. Kommen wir nunmehr zum eigentlichen Gegenstand der Klage. War die Kommission unter den zu Beginn beschriebenen Umständen als zur Einleitung einer Untersuchung verpflichtet anzusehen? Genügte sie mit der im vorliegenden Fall durchgeführten Untersuchung ihren Verpflichtungen nach Artikel 24?

Bezüglich der ersten Frage könnten wohl deshalb Zweifel aufkommen, weil der Gegenstand der Auseinandersetzung in der Sache nicht den Dienstbetrieb betraf: Soweit sich den eingeholten Zeugenberichten entnehmen läßt, ging es in erster Linie um Fragen persönlicher Art. Es kann indessen nicht übersehen werden, daß die Auseinandersetzung zu einer regelrechten Rauferei ausartete und daß einer der Beteiligten (Frau V.) Verletzungen davontrug, die sofort vom Gesundheitsdienst festgestellt wurden. In Anbetracht dessen bin ich der Ansicht, daß die Verwaltung zur Durchführung von Ermittlungen verpflichtet war.

Es ist noch die zweite Frage zu prüfen. Soweit sich den Akten entnehmen läßt, wurde die Untersuchung der Kommission in verschiedenen Abschnitten durchgeführt. Frau Delfausse, Verwaltungsamtsrätin der Abteilung Persönliche Rechte, Vorrechte, hörte Frau V. unmittelbar nach dem Vorfall an und forderte sie auf, sich unverzüglich einer ärztlichen Untersuchung zu unterziehen und dann einen schriftlichen Bericht vorzulegen. Tatsächlich wurde die Klägerin von dem bei der Kommission diensthabenden Arzt untersucht, der bei ihr Verletzungen geringeren Umfangs feststellte. Wie wir gesehen haben, sandte auch Herr T. unmittelbar nach dem Vorfall einen schriftlichen Bericht hierüber an den Leiter der Generaldirektion Personal und Verwaltung. Die Verwaltung hatte zu diesem Zeitpunkt drei wichtige Unterlagen in Händen, um die Vorgänge rekonstruieren zu können: Die Erklärungen der beiden Beteiligten und den ärztlichen Bericht.

Nachdem sie in den Besitz dieser Schriftstücke gelangt war, unternahm die Verwaltung zwei weitere Schritte: Zum einen ließ sie durch ihren Sicherheitsdienst (wie ihrerseits vorgetragen und von der Gegenseite nicht bestritten wurde) verschiedene Ermittlungen anstellen, zum anderen führte sie Unterredungen mit den Gewerkschaftsvertretern durch, um den Sachverhalt zu klären und eventuelle Maßnahmen zu erörtern (siehe hierzu die von Herrn Delauche unterzeichnete vertrauliche Mitteilung der Generaldirektion Personal und Verwaltung vom 18. November 1976). Die Unterredungen mit den Gewerkschaftsvertretern waren im vorliegenden Fall insofern besonders zweckdienlich, als der Streit sich in der Personalvertretung abgespielt hatte und dessen Generalsekretär sowie eine zu der Personalvertretung abgeordnete Bedienstete betroffen hatte. Die Verwaltung gelangte sodann zu der Auffassung, keine disziplinarischen oder anderen Maßnahmen gegenüber den beiden an dem Streit beteiligten Beamten treffen zu sollen: Es war nämlich — wie der Generaldirektor Baichère in seinem Schreiben vom 21. April 1977 darlegte — nicht möglich gewesen, das genaue Ausmaß der Schuld jedes Beteiligten an den Vorgängen festzustellen.

In der Folgezeit, nämlich im März 1978, als die Klage bereits erhoben war, holte die Verwaltung Erklärungen der beiden Zeuginnen, Frau Nicaise und Joundy, ein, die zeitweilig bei dem fraglichen Vorfall anwesend gewesen waren. Nach dem Sachvortrag der Kommission sollen beide Zeuginnen bereits zum Zeitpunkt der Ereignisse mündlich vom internen Sicherheitsdienst vernommen worden sein. Für diese ihre mit Schriftsatz vom 21. August 1978 (S. 2) vorgebrachte Behauptung wurde kein Beweis erbracht, und es ist meines Erachtens, wenn die beiden Zeuginnen tatsächlich unmittelbar nach dem Vorfall vernommen wurden, zu mißbilligen, daß ihre Erklärungen damals nicht schriftlich aufgenommen wurden; ebenso tadelnswert ist es außerdem, daß die Ergebnisse der Untersuchung des Sicherheitsdienstes nicht zu Papier gebracht wurden.

Trotzdem halte ich die Bedeutung dieser Versäumnisse nicht für so groß, daß sie eine Verletzung des Artikels 24 darstellen. Die Kommission hat den Ablauf der Ereignisse festzustellen versucht, und wenn ihre Bemühungen, den Ursprung des Vorfalles und das Verschulden der Beteiligten aufzuklären, nicht von Erfolg gekrönt waren, so liegt dies nicht etwa daran, daß sie irgendwelche Feststellungen oder eine irgendwie geartete Beistandsleistung gegenüber den in die Sache verwickelten Beamten schuldhaft unterlassen hat. Gerade der Inhalt der verspätet eingegangenen schriftlichen Zeugenberichte bestätigt, wie schwierig eine genaue Feststellung des Verschuldens jedes der beiden Beamten war, und beweist so, daß die Zurückhaltung, deren die Verwaltung sich nach der Untersuchung befleißigte, letzten Endes vernünftig war.

Die Stellung der Verwaltung wäre sicher eine andere, wenn sie eine Maßnahme ergriffen hätte, durch die die Rechte der Klägerin nach dem Statut verletzt worden wären. Meines Erachtens hat die Klägerin aber keinen Schaden durch das Verhalten der Verwaltung erlitten; sie hat nämlich ohne Störungen ihre Laufbahn und ihre Tätigkeit bei der Kommission fortgesetzt, und ihre Versetzung in eine andere Dienststelle hatte, wie ich sogleich erläutern werde, nicht den Charakter einer Bestrafung. Auch kann man nach meinem Dafürhalten der Verwaltung nicht den Vorwurf machen, die nach Lage des Falles gebotenen Schritte unterlassen zu haben: Es fällt in der Tat schwer, sich irgendwelche andere Maßnahmen vorzustellen, die die Verwaltung hätte ergreifen können oder müssen, selbst wenn die Untersuchung gründlicher vorangetrieben worden wäre. Die genannten Unvollkommenheiten der Ermittlungen hatten demnach offenbar nur eine untergeordnete Bedeutung und stellten ihrer Art nach keine Verletzung der Beistandspflicht dar.

4. Die Klägerin führt außerdem Beschwerde darüber, daß sie durch eine Maßnahme, die zwar dem Anschein nach eine normale Neueinteilung des Personals, in Wirklichkeit aber eine mit dem Vorfall vom 7. Juli 1976 zusammenhängende Strafmaßnahme darstelle, in eine andere Dienststelle versetzt worden sei.

Ich halte diese Auffassung nicht für zutreffend.

Man muß sich ins Gedächtnis zurückrufen, daß die Versetzungsmaßnahme alle im Juli 1976 bei der Personalvertretung beschäftigten Beamten, mit Ausnahme der Bediensteten einer einzigen Verwaltungseinheit, betraf. Dies beweist, daß die Verwaltung nicht die Klägerin bestrafen wollte, sondern es für erforderlich hielt, eine Dienststelle neu zu besetzen, in der ein von Mißtrauen und Spannungen geprägtes Klima entstanden war, durch das der Ablauf einer normalen Arbeitstätigkeit beeinträchtigt wurde oder zumindest beeinträchtigt werden konnte. Was die Stellung der Klägerin im besonderen angeht, möchte ich darauf hinweisen, daß der bedauerliche Vorfall vom Juli 1976 zwangsläufig sehr ernste Schwierigkeiten für die Beziehungen mit den anderen zu der Personalvertretung abgeordneten Beamten hervorrufen mußte. Daher war die Versetzung der Klägerin und ihrer Kollegen in andere Dienststellen zweifellos aufgrund objektiver Gegebenheiten im dienstlichen Interesse wie auch in dem der Klägerin geboten.

Was schließlich den geltend gemachten Schadensersatzanspruch angeht — zu dessen Beschränkung auf einen symbolischen Betrag die Klägerin sich in der mündlichen Verhandlung bereit erklärt hat —, ist auszuschließen, daß die Betroffene durch das Verhalten der Kommission einen Vermögensschaden erlitten hat; es würde aber schon ausreichen festzustellen, daß durch dieses Verhalten kein Recht der Klägerin verletzt worden ist.

5. Aufgrund der dargelegten Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof abschließend vor, die von Frau V. am 20. Februar 1978 erhobene Klage abzuweisen.

Was die Kosten angeht, so hat die Kommission nach Artikel 70 der Verfahrensordnung die ihren selbst zu tragen.