Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.05.1979 – C-164/78

Schlussanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 10. mai 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Mit der vorliegenden Klage verlangt der Kläger von seiner Anstellungsbehörde die Verdoppelung des Höchstbetrages, der ihm monatlich als Erziehungszulage gewährt wird.

Der Kläger ist Hauptverwaltungsrat bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften in Brüssel. Sein Sohn, der 1970 in Washington D.C. geboren wurde, besuchte während des Schuljahres 1976/1977 die erste Klasse des Grundunterrichts der englischen Abteilung der Europäischen Schule in Woluwe. Diese Abteilung hatten die Eltern gewählt, weil die Mutter Amerikanerin und daher Englisch die Hauptsprache des Kindes ist.

Als während dieses Schuljahres Schwierigkeiten auftraten, unter anderem weil das Kind auch Probleme mit dem Schreiben hatte, empfahl die Schulbehörde die Konsultation eines Psychiaters und eine Behandlung wegen Störungen der Feinmotorik.

Gegen Ende des Schuljahres schlug die Lehrerin den Eltern vor, das Kind — unabhängig von seinen schulischen Leistungen — die Klasse wiederholen zu lassen, weil es nicht genügend reif sei. Die auf Anraten der Schule konsultierten Personen und die Schulpsychologin rieten dagegen heftig von einer Wiederholung der Klasse ab, da dies aufgrund der schulischen Ergebnisse nicht gerechtfertigt sei und das Kind durch die Wiederholung demotiviert werden könnte. Statt dessen vertraten sie die Meinung, daß eine Schule mit kleineren Klassen eher geeignet wäre, die Schwierigkeiten der fehlenden Motivierung des Kindes zu überwinden.

Bei einem darauf angesetzten Treffen erklärten die Lehrerin und der Direktor der Europaschule übereinstimmend, daß es wegen der großen Schülerzahl unmöglich sei, dem Kind die Aufmerksamkeit zu widmen, die erforderlich wäre, um seine Schwierigkeiten zu überwinden. Der Kläger suchte deshalb für das folgende Schuljahr eine neue Schule. Seine Wahl fiel auf die British Primary School in Ixelles, eine kleine Unterrichtsanstalt mit Klassen von höchstens 20 Schülern. Das Schulgeld für diese Anstalt beträgt 65000 belgische Franken, zu denen nach Angaben des Klägers noch 3000 bis 4000 belgische Franken für sonstige Kosten zu rechnen sind.

Mit Schreiben vom 19. Juli 1977 beantragte der Kläger beim Leiter der Abteilung Persönliche Rechte, Vorrechte, den für die Erziehungszulage vorgesehenen Höchstbetrag gemäß Artikel 3 Absatz 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut zu verdoppeln.

Die einschlägigen Vorschriften dieses Artikels lauteten damals:

Absatz 1:

Der Beamte erhält für jedes unterhaltsberechtigte Kind im Sinne des Artikels 2 Absatz 2, das regelmäßig und vollzeitig eine Lehranstalt besucht, eine Erziehungszulage in Höhe der ihm durch den Schulbesuch tatsächlich entstehenden Kosten bis zu einem monatlichen Höchstbetrag von 2916 BFR.

Absatz 3:

Der in Absatz 1 genannte Höchstbetrag verdoppelt sich für:

einen Beamten, dessen Ort der dienstlichen Verwendung mindestens 50 km von einer Europäischen Schule oder von einer Schule seiner Muttersprache entfernt ist, sofern das Kind tatsächlich eine Schule besucht, die mindestens 50 km vom Ort der dienstlichen Verwendung entfernt ist.

…

Absatz 3 dieser Vorschrift wurde durch die Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 912/78 des Rates vom 2. Mai 1978 (ABL. L 119 vom 3. Mai 1978, S. 1) geändert und hat in dem hier interessierenden Teil nunmehr folgenden Wortlaut:

Der in Absatz 1 genannte Höchstbetrag verdoppelt sich für:

einen Beamten, dessen Ort der dienstlichen Verwendung mindestens 50 km entfernt ist von einer Europäischen Schule oder von einer Schule seiner Muttersprache, die das Kind aus zwingenden pädagogischen und ordnungsmäßig nachgewiesenen Gründen besucht.

Dieser neue Text deckt sich mit Artikel 4 Absatz 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen über die Gewährung der Erziehungszulage (veröffentlicht in den Verwaltungsmitteilungen Nr. 153 vom 2. Mai 1977), die zu der erstgenannten Fassung ergangen waren.

Der Antrag des Klägers wurde durch Bescheid vom 11. Oktober 1977 mit der Begründung abgelehnt, der Ort seiner dienstlichen Verwendung sei weder von einer Europäischen Schule noch von der besuchten Anstalt mindestens 50 km entfernt.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts Beschwerde bei seiner Anstellungsbehörde ein. Nachdem diese Beschwerde ohne Antwort blieb, erhob er am 31. Juli 1978 Klage mit dem Begehren, die stillschweigende Ablehnung seines Antrags durch die Kommission aufzuheben und ihm die Verdoppelung des Höchstbetrages der Erziehungszulage für seinen Sohn zu gewähren.

Dieser Sachverhalt veranlaßt mich zu folgender Stellungnahme:

I — Der Kläger stützt seine Klage darauf, die Kommission habe mit der Ablehnung seines Antrags sowohl gegen das allgemeine Rechtsprinzip der guten Verwaltungsführung als auch gegen das Verbot der Diskriminierung verstoßen. Das erstgenannte Prinzip sei als ungeschriebener allgemeiner Rechtsgrundsatz Bestandteil des Gemeinschaftsrechts, das der Gerichtshof zu wahren habe. Besonders die niederländische Rechtswissenschaft hebe innerhalb dieses Prinzips den Grundsatz der Sorgfaltspflicht (zorgvuldigheidbeginsel) hervor, nach dem die Verwaltung außer der Beachtung gewisser Formvorschriften auch gehalten sei soweit irgend möglich, alle materiellen Vorschriften zu berücksichtigen, auf Grund deren einem Antrag stattgegeben werden könnte. Auch der Gerichtshof habe eine Bezugnahme auf das Prinzip der guten Verwaltungsführung in der Rechtssache 55/70 (Andreas Reinarz/Kommssion, Urteil vom 12. Mai 1971, Slg. 1971, 379) zugelassen. Dies sei aus dem gleichfalls vom Gerichtshof anerkannten Grundsatz des Vertrauensschutzes abzuleiten, der besage, daß von der Verwaltung eine richtige Anwendung der Rechtsvorschriften verlangt werden könne.

1. Die Kommission habe, so meint der Kläger, gegen diesen Grundsatz verstoßen, indem sie die fragliche Vorschrift des Artikels 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut falsch ausgelegt und angewendet habe. Denn trotz des zunächst klar erscheinenden Wortlautes müsse der Vorschrift entsprechend einer sinnvollen systematischen und teleologischen Auslegungsmethode ein Sinngehalt beigelegt werden, der nicht mit dem Wortlaut übereinstimme. Das sei vor allem nötig, da man mit einer wörtlichen Anwendung der Vorschrift Fällen wie dem vorliegenden nicht gerecht werde. Nach Auffassung des Klägers ist Artikel 3 Absatz 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut wie folgt auszulegen: Wenn es keine Europäische Schule im Umkreis von 50 km vom Dienstort des Beamten gebe, sei der Höchstbetrag der Erziehungszulage zu verdoppeln. Wenn es eine Europäische Schule im Umkreis von 50 km gebe, sei grundsätzlich nur der einfache Höchstbetrag zu gewähren. Aber auch in diesem Falle könne es zu einer Verdoppelung kommen, wenn das Kind aus zwingenden pädagogischen und ordnungsmäßig nachgewiesenen Gründen die örtliche Europäische Schule nicht besuchen könne, weil diese nicht in der Lage sei, den für das Kind in seiner besonderen Lage notwendigen Unterricht zu gewährleisten, und deshalb eine geeignete Schule seiner Sprache besuche. Wenn die Kosten eines solchen Schulbesuchs den einfachen Höchstbetrag nachweislich überstiegen, habe der Beamte in diesem speziellen Fall Anspruch auf den doppelten Höchstsatz. Der Kläger geht dabei von verschiedenen Überlegungen aus, auf die ich im folgenden kurz eingehe.

a) Zunächst trägt er vor, schon aus der mehrfachen Änderung der fraglichen Regelung lasse sich entnehmen, daß die Verwaltung immer noch auf der Suche nach einem passenden Text sei, um die Fälle gerecht zu lösen, die eine Verdoppelung des Höchstbetrages verlangten. Erst Artikel 4 Ziffer 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen über die Gewährung der Erziehungszulage, der dem heute geltenden Artikel 3 Absatz 3 des Anhangs VII des Beamtenstatuts entspreche, habe zu einer Klärung im Sinne der von ihm vertretenen Auslegung geführt. Im übrigen habe auch die Behörde selbst in einer internen Stellungnahme (IX-1674/F-Note à l'attention de Messieurs les Membres de la Commission) erklärt, daß die fragliche Bestimmung zweideutig sei. Daß sich die Kommission lange Zeit nicht über den Inhalt dieser Regelung im klaren gewesen sei, könne weiter aus der Tatsache geschlossen werden, daß sie den Kläger erst kurz vor Erhebung der Klage auf Artikel 67 Absatz 3 des Beamtenstatuts hingewiesen habe, der die Möglichkeit einer Verdoppelung der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder vorsehe, wenn das betreffende Kind wegen einer geistigen oder körperlichen Behinderung den Beamten mit erheblichen Ausgaben belaste. Diese verspätete Aufklärung stelle ebenfalls einen Verstoß gegen den Grundsatz der guten Verwaltungsführung dar.

Diese Argumente vermögen mich nicht zu überzeugen. Es ist zwar richtig, daß die fragliche Bestimmung mehrfach geändert wurde, doch ist, wenn wir diese Änderungen verfolgen, festzustellen, daß die Vorschrift eine immer größere Präzisierung erfahren hat. Während die urspüngliche Fassung die Verdoppelung des Höchstbetrages lediglich von einer bestimmten Entfernung der Schule vom Dienstort abhängig machte, sah die im Zeitpunkt der Antragsstellung geltende Fassung bereits ausdrücklich vor, daß der Dienstort mindestens 50 km von einer Europäischen Schule oder von einer Schule der Muttersprache des Beamten, die das Kind tatsächlich besuchte, ent fernt sein mußte. Die heute geltende Fassung präzisiert diese Vorschrift weiter dahin, daß es nicht genügt, wenn ein Kind eine solche Schule seiner Muttersprache besucht, die über 50 km vom Dienstort entfernt ist, sondern daß der Besuch dieser Schule aus zwingenden pädagogischen, ordnungsgemäß nachgewiesenen Gründen erforderlich sein muß. Damit ist die Vorschrift ihrem Wortlaut nach hinreichend klar. Jedenfalls ergibt sich daraus eindeutig, daß eine Verdoppelung des Höchstbetrages nur dann in Frage kommt, wenn das Kind eine Schule besucht, die über 50 km vom Ort der dienstlichen Verwendung des Beamten entfernt ist. Etwas anderes sagen auch die vom Kläger herangezogenen Allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu der 1977 geltenden Fassung nicht aus, ganz abgesehen davon, daß solche Ausführungsbestimmungen einem eindeutigen Text der Grundvorschrift keinen anderen Inhalt geben könnten.

Auch aus dem vom Kläger erwähnten Kommissionspapier kann man keine verwertbaren Schlüsse für die Auslegung der fraglichen Bestimmung ziehen. Es handelt sich dabei nämlich lediglich um eine interne Stellungnahme, die sich zudem auf die Fassung bezieht, die vor der heute geltenden in Kraft war und nicht das Tatbestandsmerkmal der zwingenden pädagogischen Gründe enthielt, wohl aber die Mindestentfernung von 50 km eindeutig vorsah.

Wenn die Kommission unter Berufung auf die dem Wortlaut nach klare Vorschrift des Artikels 3 Absatz 3 des Anhangs VII zum Beamtenstatut den Antrag abgelehnt hat, kann daraus auch nicht geschlossen werden, daß sie sich über den Inhalt dieser Vorschrift oder über das System der im Statut vorgesehenen Zulagen nicht im klaren war. Der angeblich späte Hinweis auf andere Anspruchsgrundlagen könnte allenfalls eine Verletzung der Fürsorgepflicht darstellen. Wie wir aus den Akten entnehmen können, hat der Kläger jedoch bereits am 30. März 1978 einen Antrag auf Verdoppelung der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder gestellt und wußte demnach spätestens zu diesem Zeitpunkt von dieser Möglichkeit. Nach einer medizinischen Untersuchung im Rahmen dieses Verfahrens stellte es sich jedoch heraus, daß die in Artikel 67 Absatz 3 des Statuts aufgestellten Tatbestandsvoraussetzungen einer geistigen oder körperlichen Behinderung nicht erfüllt sind. Deshalb wurde der Antrag mit Schreiben der Generaldirektion für Personal und Verwaltung der Kommission vom 22. November 1978 abgelehnt. Dieser Vorgang beweist, daß sich die Kommission nicht einer Verletzung der Fürsorgepflicht dadurch schuldig gemacht haben kann, daß sie den Kläger nicht auf dieses — wie sich nachträglich gezeigt hat — aussichtslose Verfahren verwiesen hatte.

b) Zur Unterstützung seiner These bezieht sich der Kläger weiter auf die Tatsache, daß nach dem Beitritt der neuen Mitgliedsstaaten die Kommission den aus diesen Staaten kommenden Beamten die Verdoppelung des Höchstbetrages der Erziehungszulage gewährt habe, selbst wenn es nahe bei ihrem Dienstort eine Europäische Schule gegeben habe. Die Kommission sei dazu nur imstande gewesen, weil sie in der Erkenntnis, daß die Europäische Schule des Dienstortes für diese Beamtenkinder der neuen Gemeinschaftssprachen keinen geeigneten Unterricht anbieten konnte, im Wege der Auslegung das Tatbestandsmerkmal Europäische Schule durch den Begriff adäquat ergänzt habe. Wenn die Kommission festgestellt habe, daß eine solche Auslegung dem Text nicht entgegenstehe, vielmehr im Einklang mit dessen Geist stehe, dann müsse dies auch für den vorliegenden Fall gelten, der ähnlich gelagert sei.

Meiner Meinung nach unterscheidet sich der Fall, über den der Gerichtshof jetzt zu entscheiden hat, allerdings in mehrfacher Hinsicht von der damaligen Problemstellung. Damals stand nämlich fest, daß die Europäischen Schulen keinen Unterricht in den neuen Gemeinschaftssprachen anboten und damit die Kinder tatsächlich nicht dem Unterricht in ihrer Sprache folgen konnten. Im vorliegenden Fall halten jedoch lediglich subjektive, in der Person des Kindes liegende besondere Gründe dieses vom Besuch der Schule ab. Des weiteren war der damals geltende Wortlaut, nach dem lediglich auf die Entfernung von 50 km von einer Europäischen Schule abzustellen war, einer entsprechenden Auslegung zugänglich. In der zur Zeit der Antragstellung geltenden und in der heute gültigen Fassung ist diese Bestimmung, wie ich bereits ausgeführt habe, jedoch dahin präzisiert, daß die wenigstens 50 km entfernte Schule tatsächlich besucht werden und ein solcher Besuch aus zwingenden pädagogischen Gründen erforderlich sein muß. Damit ist diese Vorschrift insofern keiner anderweitigen Auslegung mehr zugänglich.

c) Der Kläger meint ferner, eine wörtliche Auslegung führe sowohl in verwaltungsmäßiger als auch in pädagogischer Hinsicht zu absurden Ergebnissen. So sei es nicht vorrangige Aufgabe der Verwaltung nachzuprüfen, ob die Schule, auf der der Kläger sein Kind untergebracht habe, 50 km vom Dienstort entfernt sei oder nicht, sondern ob die Unterrichtsanstalt tatsächlich für eine notwendige Rehabilitierung des Kindes geeignet sei. In pädagogischer Hinsicht sei es außerdem angebracht, solche Problemkinder in einer Schule unterzubringen, die nicht möglichst weit entfernt, sondern möglichst nahe bei den Eltern gelegen sei.

Dazu läßt sich mit der Kommission lediglich feststellen, daß, falls man sich der Meinung des Klägers anschließen wollte, diese angeblich absurde Konsequenz nicht aus der Anwendung der Vorschrift folgen würde, sondern in der Vorschrift selbst begründet wäre. In diesem Fall hätte der Kläger die Unanwendbarkeit der Vorschrift wegen Fehlerhaftigkeit gemäß Artikel 184 des EWG-Vertrages geltend machen müssen. Im übrigen ergibt sich meiner Meinung nach aus der Vorschrift gerade, daß die Verdoppelung des Höchstbetrages für die Erziehungszulage besonders wegen der großen Entfernung und den damit verbundenen hohen Fahrtkosten gewährt wird. Somit hat die Verwaltung lediglich zu prüfen, ob diese Tatbestandsvoraussetzung erfüllt ist. Da es den Eltern freisteht, ob sie ihr Kind auf einer näher beim Dienstort gelegenen Schule unterbringen wollen, wobei sie dann allerdings auf die Verdoppelung des Höchstbetrages verzichten müssen, vermag ich nicht zu erkennen, wieso die Folgen dieser Regelung absurd sein sollen.

d) Das letzte vom Kläger vorgetragene Argument bezieht sich auf die systematische Stellung der Erziehungszulage im Rahmen der sonstigen nach dem Beamtenstatut vorgesehenen Familienzulagen. Die Erziehungszulage soll meiner Meinung nach, insbesondere als Ergänzung zu der nach Artikel 67 Absatz 1 Buchstabe b vorgesehenen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, die tatsächlich in Zusammenhang mit der schulischen Erziehung entstandenen Kosten, die lediglich durch den doppelten Höchstbetrag begrenzt seien, decken. Dies könne auch den bereits zitierten Allgemeinen Ausführungsbestimmungen entnommen werden, die ausdrücklich vorsähen, daß dadurch neben dem Schulgeld und den Gebühren für Prüfungen die Transport- und sonstigen im Zusammenhang mit der Schule anfallenden Kosten gedeckt würden. Unter den sonstigen Auslagen seien aber ausdrücklich auch die medizinischen Kosten erwähnt.

Wie die Kommission betont, werden diese medizinischen Kosten allerdings nur unter anderen in der Reihe der Kosten aufgezählt, die zwingend mit dem Schulbesuch verbunden sind. Daraus ergibt sich meines Erachtens schon, daß damit nur die Kosten gemeint sein können, die sich im Rahmen einer regulären medizinischen Schuluntersuchung oder Behandlung ergeben können. Abgesehen davon habe ich bereits darauf hingewiesen, daß die Allgemeinen Ausführungsbestimmungen als solche nicht geeignet sind, der insoweit klaren Grundvorschrift des Artikels 3 des Anhangs VII des Beamtenstatuts einen anderen Inhalt beizulegen.

Artikel 3 des Anhangs VII wiederum ist im Zusammenhang mit dem bereits erwähnten Artikel 67 des Statuts zu sehen, der lediglich vorsieht, daß die pauschalierte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder auf den doppelten Betrag erhöht werden kann, wenn geistige oder körperliche Behinderungen eines Kindes den Beamten mit erheblichen Mehrausgaben belasten. Aus dem Fehlen einer entsprechenden Vorschrift für die Erziehungszulage ist daher zwingend zu schließen, daß Mehrbelastungen im Rahmen der Erziehungszulage, soweit sie nicht durch die Entfernung bedingt sind, nicht berücksichtigt werden können. Eine Lücke im System der Familienzulagen vermag ich somit nicht zu erkennen.

e) Zusammenfassend ist also festzustellen, daß auch eine systematische und teleologische Auslegung zu keinem anderen Ergebnis führen kann als die sprachlich-grammatikalische Interpretation. Würde die Kommission die vorgeschriebene Mindestentfernung von 50 km nicht berücksichtigen, wäre dies eine unzulässige Auslegung contra legem.

Ist eine Vorschrift aber nach allen Auslegungsmethoden eindeutig und klar, so ist die Kommission nach dem vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung anerkannten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der eng mit dem ebenfalls anerkannten Prinzip der Rechtssicherheit zusammenhält, gezwungen, die Vorschrift anzuwenden, ohne daß sie dabei einen Ermessensspielraum hätte. Für allgemeine Rechtsgrundsätze, die vorwiegend der Lückenschließung dienen, ist insoweit kein Raum. Die Kommission hat daher mit der Ablehnung des Antrags auch nicht gegen das vom Kläger herangezogene Prinzip der guten Verwaltungsführung verstoßen, ganz abgesehen davon, daß ich nicht davon überzeugt bin, daß dieses Prinzip Bestandteil der von den Mitgliedstaaten anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze und damit Bestandteil des Gemeinschaftsrechts ist. Jedenfalls kann aus der Rechtssache Reinarz meines Erachtens nicht entnommen werden, daß ein solches Prinzip mit dem vom Kläger behaupteten Inhalt vom Gerichtshof anerkannt wäre.

2. Zu dem vom Kläger weiterhin geltend gemachten Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot brauche ich mich aus den genannten Gründen gleichfalls nicht mehr zu äußern. Die Beachtung auch dieses Rechtsgrundsatzes könnte nur relevant sein, wenn die Verwaltung bei der Anwendung einer Vorschrift einen Ermessensspielraum hätte. Sollte der Kläger aber insofern Bedenken hinsichtlich der Fehlerhaftigkeit der Vorschrift selbst haben, hätte er deren Unanwendbarkeit gemäß Artikel 184 des EWG-Vertrages inzident geltend machen müssen. Meines Erachtens verstößt die Vorschrift nicht schon deshalb gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, weil sie zum Beispiel — um nur einen Punkt zu erwähnen — vorsieht, daß die Schule mindestens 50 km vom Dienstort des Beamten entfernt sein muß. Anhaltspunkte für eine willkürliche Festsetzung dieser für alle in gleicher Weise maßgebenden Entfernung vermag ich nicht zu entdecken.

II — Nach alldem beantrage ich deshalb, die Klage als unbegründet abzuweisen und über die Kosten des Verfahrens nach Artikel 70 der Verfahrensordnung zu entscheiden.