Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.06.1979 – C-223/78

Schlussanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 27. juni 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Noch einmal hat der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten in bezug auf die Festsetzung der Preise für Agrarerzeugnisse zu befinden. In dieser Rechtssache soll geklärt werden, ob bei Vorliegen einer gemeinsamen Marktorganisation (hier handelt es sich um die Marktorganisation für Rindfleisch) jeder Mitgliedstaat die Befugnis behalten hat, durch irgendwelche Maß nahmen in die Preise einzugreifen. Ist dies zu bejahen, so muß noch der Umfang dieser Befugnis bestimmt werden.

Der dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegende Sachverhalt läßt sich wie folgt zusammenfassen:

Mit der Verordnung Nr. 2453/76 des Rates vom 5. Oktober 1976 wurde der Transfer von 40000 t gefrorenes Rindfleisch aus Beständen der Interventionsstellen anderer Mitgliedstaaten an die italienische Interventionsstelle angeordnet, die bis zum 1. April 1977 (die Frist wurde später bis zum 31. 12. 1978 verlängert) auf dem italienischen Markt abgesetzt werden sollten. Die Gemeinschaft wollte auf diese Weise in Anbetracht der schwierigen Wirtschaftslage Italiens, die vor allem auf eine hohe Inflationsrate zurückzuführen war, zur Stabilisierung der Fleischpreise in diesem Land beitragen (vgl. die zweite Begründungserwägung dieser Verordnung).

Im Monat darauf erließ die Kommission die Durchführungsverordnung Nr. 2697/76 (vom 5. 11. 1976), die (in Art. 3) bestimmte, daß der Verkauf des an die italienische Interventionsstelle überführten gefrorenen Fleisches zu pauschal im voraus festgesetzen Preisen aufgrund von Ad-hoc-Bestimmungen erfolgen mußte. Demgemäß wurden mit der Verordnung Nr. 2793/76 der Kommission vom 18. November 1976 die Preise (Art. 8 Abs. 1, Anhang II) und die Verkaufsbedingungen (Art. 1 bis 5) für das gefrorene Rindfleisch des ersten Abschnitts der der italienischen Interventionsstelle zur Verfügung gestellten 40000 t festgesetzt; außerdem ist zu erwähnen, daß der Verkauf dieses Fleisches nur an Einzelhändler erfolgen konnte (Art. 3 Abs. 1 Buchstabe c). Der Absatz der übrigen Quoten der gesamten Fleischmenge wurde durch weitere Verordnungen der Kommission geregelt.

Im Rahmen der italienischen Rechtsordnung erließ das Comitato Interministeriale dei Prezzi (CIP) [Interministerieller Preisausschuß], das für die Regelung der Preise für jede Ware, auf jeder Handelsstufe zuständig ist (vgl. Art. 4 Abs. 1 des Decreto legislativo luogotenenziale Nr. 347 vom 19. 10. 1944), seinerseits am 26. Juli 1977 das provvedimento [Verfügung] Nr. 35 (Gazzetta Ufficiale Nr. 207 vom 29. 7. 1977), mit dem die für das gesamte Inland geltenden Verbraucherhöchstpreise für das Fleisch ausgewachsener Rinder in gefrorenem oder tiefgekühltem Zustand festgesetzt wurden.

Aufgrund einer Kontrolle der italienischen Kriminalpolizei bei Einzelhandelsverkäufern von Gefrierfleisch des Gebiets Udine wurde nach und nach — indem über die Bücher der Einzelhändler auf die Großhändler zurückgegangen wurde — festgestellt, daß die Firma Grosoli mit Sitz in Cadoneghe (Padua) Gefrierfleisch an Einzelhändler zu höheren Preisen verkauft hatte, als vom CIP vorgeschrieben war. Der Pretore von Padua leitete deshalb ein Strafverfahren gegen Herrn Adriano Grosoli, den Geschäftsführer der gleichnamigen Firma, ein und legte ihm unter anderem ein Delikt im Sinne von Artikel 1 des Gesetzes Nr. 63 vom 18. April 1977 zur Last, nämlich Kalbsfilets und Kalbshachsen zu höheren Preisen als den vom CIP festgesetzten Höchstpreisen verkauft zu haben. Im Laufe des Verfahrens hat der Pretore den Gerichtshof mit Beschluß vom 15. Juli 1978 um Vorabentscheidung ersucht über die Vereinbarkeit eines auf den Einzelhandelssektor beschränkten behördlichen Preissystems mit der Gemeinschaftsregelung, da in diesem Fall die Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzgeberischen Preismaßnahmen des italienischen Staates in bezug auf Artikel 3 der Verfassung der Italienischen Republik nicht unberechtigt erscheint.

2. Zunächst möchte ich bemerken, daß die Formulierung der Frage im Widerspruch zu der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofes steht (vgl. zuletzt EuGH 29. Juni 1978 — Dechmann, 154/77 — Slg. 1978, 1573), wonach der Gerichtshof im Rahmen eines Verfahrens gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag nicht über die Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen mit dem Gemeinschaftsrecht entscheiden kann. Hingegen fällt es zweifellos in die Zuständigkeit des Gerichtshofes, die Gemeinschaftsnormen so auszulegen, daß das innerstaatliche Gericht auf dieser Grundlage selbst das erwähnte Problem der Vereinbarkeit lösen kann. Deshalb ist im vorliegenden Fall die Frage des Pretore von Padua in dem Sinne zu verstehen, daß der Gerichtshof beurteilen soll, ob und inwieweit die Mitgliedstaaten die Befugnis behalten haben, die Preise, beschränkt auf den Einzelhandel, für einen einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Agrarsektor behördlich festzusetzen.

Was sodann den Hinweis des vorlegenden Gerichts auf die etwaige Frage der Verfassungsmäßigkeit italienischer gesetzgeberischer Preismaßnahmen angeht, so braucht kaum erwähnt zu werden, daß ein derartiges Problem völlig außerhalb des Bereichs der Auslegung von Gemeinschaftsnormen liegt.

3. Untersuchen wir nun kurz die vom Vertreter des Herrn Grosoli, von der italienischen Regierung und von der Kommission vorgetragenen Thesen.

Der Vertreter des Herrn Grosoli ist der Ansicht, daß dann, wenn in einem Agrarsektor eine gemeinsame Marktorganisation errichtet sei, mit der eine gemeinsame Preisregelung eingeführt werde, die einzelnen Mitgliedstaaten jede Befugnis verloren hätten, die Preise für die Erzeugnisse dieses Sektors zu regeln. Dieser Grundsatz müsse für sämtliche Produktions- und Vermarktungsstufen gelten und nicht nur für diejenigen — des Großhandels oder des Verkaufs zum Verbrauch —, auf die sich die Gemeinschaftsintervention unmittelbar beziehe.

Zur Unterstützung dieser Ansicht wird geltend gemacht, daß jeder einseitige behördliche Eingriff in die innerstaatlichen Preise das von der Gemeinschaft geschaffene System störe, da sich eine Korrektur auf irgendeiner Vermarktungsstufe auf die gesamte Marktorganisation auswirke und somit die Ziele und das Funktionieren dieser Organisation gefährden könne. Der einzige mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbarende Weg, den die Mitgliedstaaten gehen könnten, um der Erhöhung der Preise in den durch eine gemeinsame Organisation geregelten Bereichen entgegenzutreten, bestehe folglich darin, den Erlaß geeigneter Maßnahmen durch die zuständige Gemeinschaftsbehörde zu erwirken.

Bei der Darlegung dieses Standpunkts zeigt sich der Vertreter des Herrn Grosoli über den Weg, den die Rechtsprechung des Gerichtshofes eingeschlagen hat, gut unterrichtet, und er bemüht sich, insoweit eine Änderung zu erreichen. Bekanntlich hat der Gerichtshof im Urteil vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 31/74 (Galli — Slg. 1975, 47) den Grundsatz aufgestellt, daß in den Bereichen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen — und erst recht, wenn diese Organisation auf einem gemeinsamen Preissystem fußt —, die Mitgliedstaaten nicht mehr befugt sind, durch einseitige Maßnahmen in den Preisbildungsmechanismus der gemeinsamen Organisation einzugreifen. Diese allgemeine Feststellung ist jedoch durch eine andere eingeschränkt worden, durch die nämlich, daß im Falle einer auf die Großhandelspreise beschränkten Gemeinschaftsregelung die Mitgliedstaaten die Bildung der Einzelhandelspreise regeln dürfen, sofern dies die Ziele und das Funktionieren der gemeinsamen Organisation nicht gefährdet. Die späteren Entscheidungen des Gerichtshofes haben diesen Aspekt des Urteils Galli weiterentwickelt, der somit — aus der Sicht des Gerichtshofes — das Kriterium geworden ist, anhand dessen das Fortbestehen einer Interventionsbefugnis der Staaten auf dem Gebiet der Preise zu beurteilen ist. Von diesen Entscheidungen sind besonders bedeutsam die Urteile vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 65/75 (Tasca — Slg. 1976, 291) und in den verbundenen Rechtssachen 88 bis 90/75 (Sadam — Slg. 1976, 323). Hierin hat der Gerichtshof ausgeführt, daß eine einzelstaatliche Regelung auf dem Gebiet der Agrarpreise, die für dieselben Handelsstufen gilt wie das System der Gemeinschaftspreise, unter normalen Umständen tatsächlich eher mit diesem System in Konflikt geraten kann als eine ausschließlich auf andere Stufen beschränkte Regelung (Randnr. 13 der Entscheidungsgründe in der Rechtssache Tasca), und er hat daher entschieden, daß die einseitige Festsetzung von Höchstverkaufspreisen … durch einen Mitgliedstaat, für welche Handelsstufe dies auch sei, [mit der gemeinsamen Organisation des Sektors] unvereinbar ist, sofern sie die Ziele und das Funktionieren dieser Organisation, vor allem deren Preisregelung, gefährdet.

Der Vertreter des Herrn Grosoli möchte im wesentlichen, daß der Gerichtshof den im Urteil Galli aufgestellten Grundsatz wieder hervorhebt und ihn sogar noch strenger faßt, indem er die Möglichkeit staatlicher Eingriffe auf dem Gebiet der Preise in den durch eine gemeinsame Marktorganisation geregelten Agrarsektoren gänzlich ausschließt. Dies soll auch den praktischen Nachteil beseitigen, der durch die in den erwähnten Urteilen Tasca und Sadam zum Ausdruck gekommene Tendenz erwachsen sei. Dieser Nachteil besteht nach der These, mit der wir uns hier befassen, darin, daß den staatlichen Gerichten die schwierige Aufgabe übertragen werde, im Einzelfall zu ermitteln, ob die innerstaatlichen Maßnahmen so beschaffen seien, daß sie das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation gefährdeten. Das staatliche Gericht befinde sich nämlich in arger Verlegenheit, wenn es diese Bewertung vornehme, die spezifische Fachkenntnisse und gründliche Untersuchungen in bezug auf das Funktionieren der Märkte verlange. Es bestehe daher die Gefahr, daß divergierende Entscheidungen von den verschiedenen Tatsachenrichtern erlassen würden, die gegebenenfalls die Vereinbarkeit bestimmter staatlicher Maßnahmen mit den Gemeinschaftsnormen zu prüfen hätten, und letzten Endes werde der Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt, der auch in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannt und geschützt sei. Die von der Vertretung des Herrn Grosoli dargelegte These hätte dagegen den Vorteil, daß den staatlichen Gerichten erspart bleibe, im Einzelfall die Vereinbarkeit der innerstaatlichen Normen mit der gemeinsamen Marktorganisation zu beurteilen; auf diese Weise würden sowohl die Gefahr divergierender Entscheidungen als auch die sich daraus ergebende Unsicherheit in bezug auf das geltende Recht vermieden.

4. Die italienische Regierung vertritt eine gegenteilige These. Nach ihrer Ansicht bringt das Vorliegen einer gemeinsamen Marktorganisation nicht per se mit sich, daß die Mitgliedstaaten die Befugnis verloren hätten, die Agrarpreise auf jeder beliebigen Handelsstufe zu regeln. Es sei Sache der nationalen Gerichte, im konkreten Fall festzustellen, ob ein Konflikt zwischen den staatlichen Maßnahmen und dem Gemeinschaftsrecht bestehe.

Die italienische Regierung bemerkt, die eventuelle Schwierigkeit der Ermittlung, ob bestimmte innerstaatliche Vorschriften mit dem Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation vereinbar seien, rechtfertige nicht die Suche nach anderen Lösungen als denjenigen, die in den Urteilen Tasca und Sadam aufgezeigt worden seien, zumal die innerstaatliche Rechtsordnung den einzelnen geeignete Rechtsbehelfe zur Verfügung stelle, um sich vor Ungleichheiten zu schützen, die aus gegensätzlichen Entscheidungen der Tatsachenrichter entstehen könnten.

Die Kommission schließlich trägt vor, im allgemeinen sei jede innerstaatliche Maßnahme, die Verbraucherhöchstpreise vorschreibe, unvereinbar mit den Zielen und dem ordnungsgemäßen Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation, wenn sie unmittelbar oder mittelbar bewirke, daß die Angleichung der Marktpreise an den Orientierungspreis schwieriger werde. Jedenfalls sei eine Vereinbarkeit dann zu verneinen, wenn die innerstaatlichen Maßnahmen solche Merkmale aufwiesen, daß sie das Funktionieren des Marktes zwangsläufig beeinträchtigten; in derartigen Fällen sei es nicht erforderlich, daß das nationale Gericht die konkrete Lage beurteile, um festzustellen, welche Folgen die innerstaatlichen Maßnahmen tatsächlich gehabt hätten und ob das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation konkret beeinträchtigt worden sei. Zu dieser Gruppe von Maßnahmen, deren Unvereinbarkeit zu vermuten sei, gehörten die Eingriffe, mit denen Höchstpreise nicht nur für diejenigen Warenmengen festgesetzt werden sollten, die Gegenstand einer Gemeinschaftsintervention seien (z. B. für die Waren, die einer Interventionsstelle von den Parallelstellen der anderen Mitgliedstaaten zur Durchführung einer Gemeinschaftsentscheidung zur Verfügung gestellt würden), sondern für alle auf dem Binnenmarkt abgesetzten Waren der betreffenden Art. Zur gleichen Gruppe zählten die Maßnahmen, die die internen Preise auf einer solchen Höhe stoppten, daß die Wirtschaftsteilnehmer gezwungen seien, die von der nationalen Interventionsstelle erworbenen Erzeugnisse zu Preisen an den Verbraucher zu verkaufen, die niedriger als der Ankaufspreis seien oder jedenfalls keinen Gewinn brächten. Außerhalb dieser und ähnlicher Fälle müsse das nationale Gericht den einzelnen Sachverhalt prüfen und beurteilen, ob eine innerstaatliche Maßnahme das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation beeinträchtige.

5. Ein Kriterium, das nach meiner Ansicht für die Antwort auf die Frage des vorlegenden Gerichts hervorgehoben zu werden verdient, ist der spezifische Charakter der Maßnahmen, in denen sich jede Agrarmarktorganisation darstellt. Es gibt keinen einheitlichen Organisationstyp und daher auch keine feststehende Typologie der Gemeinschaftsbestimmungen, die schrittweise für die einzelnen Sektoren erlassen werden. Im Gegenteil, jeder Sektor spiegelt sich mit seinen technischen und wirtschaftlichen Eigenschaften in einer Organisation wider, die seinen Erfordernissen entspricht. Die Maßnahmen, die eine gemeinsame Marktorganisation umfassen kann, haben sicher die Tatsache gemeinsam, daß sie alle ein Mittel zur Erreichung der in Artikel 39 EWG-Vertrag aufgeführten agrarpolitischen Ziele sind; doch ist bekannt, daß diese Ziele verschiedenartig sind und daß es keine bestimmte Rangordnung unter ihnen gibt. Von den in Frage stehenden Maßnahmen erwähnt Artikel 40 Absatz 3 im besonderen — aber nur beispielhaft — die Preisregelung, die Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung, die Einlagerungsund Ausgleichsmaßnahmen und die gemeinsamen Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- und Ausfuhr. Es ist demnach klar, daß die technischen Mittel, durch die sich eine gemeinsame Marktorganisation verwirklicht, die verschiedensten Inhalte haben können und daß sie je nach ihrer Reichweite und ihrem Inhalt mehr oder weniger direkt und absorbierend auf die Marktverhältnisse einwirken.

Somit ist als erstes Problem, das gelöst werden muß, zu definieren, wie sich die besondere Struktur einer bestimmten Marktorganisation und eine eventuell weiterbestehende Befugnis der Mitgliedstaaten, behördlich in die Preisgestaltung einzugreifen, zueinander verhalten. Folgt man der These, wonach innerstaatliche Preismaßnahmen ohne weiteres mit dem bloßen Bestehen einer gemeinsamen Marktorganisation unvereinbar sind, so schließt man damit zweifellos jede Möglichkeit aus, daß die Mitgliedstaaten noch Preismaßnahmen treffen können, sobald für einen bestimmten Agrarsektor eine gemeinsame Organisation gilt. Es könnte jedoch sein, daß die Organisation gar keine Preisvorschriften enthält oder diese — was tatsächlich vorkommt — auf eine oder zwei Stufen des Vermarktungsprozesses beschränkt. In derartigen Fällen müßte man, um den von der Vertretung des Herrn Grosoli dargelegten Standpunkt teilen zu können, behaupten, die bloße Tatsache, daß die Gemeinschaft ihre Befugnis zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation ausübt, beraube die Mitgliedstaaten jeder Zuständigkeit auf diesem Gebiet. Eine solche Behauptung ist aber weder nach Artikel 5 des Vertrages noch nach dem Wortlaut des Urteils Galli, das ich vorhin kurz zusammengefaßt habe, gerechtfertigt.

Wir haben gesehen, daß in diesem Urteil die Bedeutung eines spezifischen Aspekts der gemeinsamen Marktorganisation für ein bestimmtes Agrarerzeugnis (Getreide), nämlich der Regelung der Preise, hervorgehoben wird. Am Schluß, in Randnummer 34, wird die Wichtigkeit betont, die der konkreten Struktur der Organisation eines bestimmten Sektors zukommt, indem ausgeführt wird, daß das durch die Verordnungen Nr. 120/67 und 136/66 eingeführte Preissystem … ausschließlich für die Produktions- und Großhandelsstufe [gilt] und daß die genannten Vorschriften somit die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt lassen, geeignete Maßnahmen zur Preisgestaltung auf der Einzelhandelsund Verbraucherebene zu treffen, vorausgesetzt, daß diese nicht die Ziele und das Funktionieren der in Frage stehenden gemeinsamen Marktorganisation gefährden. Die folgenden Urteile des Gerichtshofes befassen sich ebenfalls mit einzelnen gemeinsamen Marktorganisationen und bestätigen daher die Tendenz, das Verhältnis zwischen der Struktur der Organisation und den verbliebenen staatlichen Befugnissen konkret zu beurteilen (vgl. die erwähnten Urteile Tasca, Sadam und Dechmann).

Diese Rechtsprechung erscheint mir sehr vernünftig und fundiert. Es läßt sich nämlich nicht ernsthaft behaupten, daß jede staatliche Preismaßnahme immer so beschaffen wäre, daß sie das Funktionieren der gemeinsamen Organisation stört, wie das Modell dieser Organisation oder der Inhalt des staatlichen Eingriffs auch sein mag. Mit Recht hat der Gerichtshof in den zitierten Rechtssachen Tasca und Sadam ausgeführt, daß dann, wenn die gemeinschaftlichen und die staatlichen Interventionen dieselbe Vermarktungsstufe (z. B. die Großhandelspreise) betreffen, die innerstaatliche Regelung eher — aber nicht unausweichlich — mit der Gemeinschaftsregelung in Konflikt geraten kann; anders aber, wenn die staatliche Intervention die Verbraucherpreise betrifft und die gemeinschaftliche die Großhandelspreise, ist eine Unvereinbarkeit zwischen den beiden Regelungen weniger wahrscheinlich. Aus der gleichen Perspektive kann man sich auch vorstellen, daß die Marktorganisation die (Groß- oder Einzelhandels-) Preise für die Agrarerzeugnisse, auf die sie sich bezieht, festsetzt und daß die staatliche Intervention nur einen sehr begrenzten, durch besondere Merkmale gekennzeichneten Teil dieser Erzeugnisse erfaßt (man denke an gefrorenes Rindfleisch gegenüber frischem Rindfleisch). Steht in derartigen Fällen das der staatlichen Maßnahme unterliegende Erzeugnis nicht im Wettbewerb mit dem Haupterzeugnis, weil die Neigung der Verbraucher zu diesem letztgenannten Erzeugnis ihrer Tendenz nach fest ist, so wäre es unbedacht zu behaupten, daß die Auferlegung eher gemäßigter Höchstpreise für das Spezialerzeugnis (in unserem Beispiel: Gefrierfleisch) zwangsläufig einen Wechsel in den Neigungen der Verbraucher herbeiführen müßte, indem sie diese veranlaßt, die Nachfrage nach dem Spezialerzeugnis zu erhöhen und die nach dem Haupterzeugnis entsprechend zu verringern. Eine solche Wirkung braucht nicht einzutreten, und daher braucht in einem derartigen Fall die staatliche Preisintervention nicht zu einer Störung des Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation zu führen.

6. Der Pretore von Padua hat in seinem Vorlagebeschluß einige Überlegungen angestellt, bei denen wir kurz verweilen müssen.

Nach seiner Ansicht kann der Umstand, daß dem nationalen Gericht die Aufgabe übertragen wird, im Einzelfall zu entscheiden, ob die durch innerstaatliche Normen vorgeschriebenen Höchstpreise Wirkungen erzeugen, aus denen sich ihre Unvereinbarkeit mit den Gemeinschaftsnormen ergibt, nicht anerkannt werden, denn er läßt, indem er ein behördliches Preissystem formal weiterbestehen läßt, dessen tatsächliche Geltung letzten Endes im ungewissen und bewirkt dadurch ein krasses Mißverhältnis zwischen den Erzeugern oder Händlern, die beschließen, das System einzuhalten — wobei sie ihr Erzeugnis unter Umständen mit Verlust verkaufen —, und denjenigen, die sich daran nicht für gebunden halten und demgemäß höhere Preise als die behördlich festgesetzten anwenden.

Das Problem ist, einfacher ausgedrückt, folgendes: Wie können die Wirtschaftsteilnehmer genau wissen, ob sie eine innerstaatliche Preisvorschrift befolgen müssen, wenn die Weitergeltung dieser Vorschrift von der Beurteilung abhängig ist, die das Gericht im Einzelfall vornimmt?

Bei der Beantwortung dieser Frage muß anerkannt werden, daß es für das nationale Gericht nicht immer eine leichte Aufgabe ist festzustellen, ob und in welchem Umfang die innerstaatlichen Preismaßnahmen mit dem Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sind. Gleichwohl liegt diese Art von Untersuchung nicht außerhalb der Rechtsprechungsaufgabe.

Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung mit Recht bemerkt hat, müssen in allen Rechtsordnungen die Zivil- und Strafgerichte häufig schwierige technische Bewertungen unter anderem auch auf dem Gebiet der Wirtschaft vornehmen. Ich erinnere insbesondere daran, daß in der Sache Sadam das Verwaltungsgericht der Region Lazio im Urteil vom 7. Februar 1977 die Vereinbarkeit des italienischen Preissystems für Zucker mit der Gemeinschaftsregelung ausführlich untersucht hat.

Was schließlich die Gefahr betrifft, daß die verschiedenen Gerichte divergierende Urteile fällen, so scheint mir, daß diese Art von Nachteilen zum Erscheinungsbild der innerstaatlichen Rechtsordnungen gehört und daß im allgemeinen die Existenz mehrerer gerichtlicher Instanzen — neben der Kraft der Präjudizien — hierfür eine Abhilfe darstellt. Die Berufung auf den Grundsatz der Rechtssicherheit kann die Tatsache der verschiedenen möglichen Auslegungen jeder Norm oder jeder allgemeinen Regel nicht beseitigen.

7. Ich habe bereits die Bedeutung der spezifischen Eigenschaften und der Reichweite des Maßnahmenbündels hervorgehoben, die jede Marktorganisation für einen bestimmten Sektor kennzeichnen.

Ich halte es deshalb für angebracht, wenn ich kurz die wichtigsten Merkmale der mit der Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 errichteten gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch beschreibe. Sie umfaßt eine Preisund eine Handelsregelung. Zu der Preisregelung gehört die Festsetzung eines Orientierungspreises, welcher der Preis ist, den ein Erzeugnis nach dem Willen der Gemeinschaft während eines bestimmten Wirtschaftsjahres auf den Gemeinschaftsmärkten durchschnittlich erreichen soll. Nach den derzeit geltenden Bestimmungen setzt der Rat diesen Preis jährlich fest (vgl. Art. 3 der Verordnung Nr. 805/68), wobei er die Vorausschätzungen für die Entwicklung' der Erzeugung und des Verbrauchs von Rindfleisch, die Marktlage bei Milch und Milcherzeugnissen und die während der vorhergehenden Wirtschaftsjahre gewonnene Erfahrung berücksichtigt. Um den Marktpreis möglichst nahe am Orientierungspreis zu halten und insbesondere um wesentliche Preisrückgänge zu verhindern oder zu mildern, sind Interventionsmaßnahmen vorgesehen, die hauptsächlich in Beihilfen zur privaten Lagerhaltung und in Aufkäufen durch die nationalen Interventionsstellen bestehen. Mit der Verordnung Nr. 2822/72 vom 28. Dezember 1972 ist dadurch eine Dauerintervention eingeführt worden, daß den nationalen Interventionsstellen vorgeschrieben wurde, die Erzeugnisse zu jedem Zeitpunkt und unabhängig von der Höhe der Marktpreise zum Interventionspreis (in der Regel ungefähr 90 % des Orientierungspreises) einzukaufen. Die Interventionsstellen frieren das gekaufte Fleisch ein, lagern es und setzen es nach und nach gemäß den auf Gemeinschaftsebene erlassenen Bestimmungen stets in der Weise ab, daß jede Marktstörung vermieden wird und daß allen gleicher Zugang zu den Waren und allen Käufern gleiche Behandlung gewährleistet wird (vgl. Art. 7 Abs. 1 der erwähnten Verordnung Nr. 805/68).

Die Stabilisierung der Märkte erfolgt sodann durch Einwirkung auf die Regelung des Handels mit dritten Ländern. Hierfür sieht die Verordnung Nr. 805/68 verschiedene Instrumente vor: den Gemeinsamen Zolltarif (Art. 9), die Abschöpfungen bei der Einfuhr (Art. 10 bis 14), die Einfuhrlizenzen (Art. 15) und die Erstattungen bei der Ausfuhr (Art. 18). Schließlich wird der innergemeinschaftliche Handel vollständig liberalisiert (Art. 22).

Hiernach scheint mir, daß zu dem Problem der Vereinbarkeit innerstaatlicher Preisbestimmungen mit dieser besonderen Marktorganisation zwei Feststellungen getroffen werden können. Die erste ist die, daß die Gefahr einer Unvereinbarkeit besteht, da die in Frage stehende Organisation eine Preisregelung enthält, und die zweite, daß mit Rücksicht darauf, daß diese Regelung zwei Arten von Preisen umfaßt — den Interventions- und den Orientierungspreis —, eine Unvereinbarkeit immer dann vorliegt, wenn die innerstaatlichen Bestimmungen die Wirksamkeit des einen oder des anderen Preises aufheben.

Eines der Beispiele dieses negativen Einflusses der innerstaatlichen Maßnahmen enthält das zitierte Urteil Tasca dort, wo der Fall gesetzt wird, daß ein Mitgliedstaat die Höchstverkaufspreise für die Groß- oder Einzelhandelsstufe so niedrig festsetzt, daß der Erzeuger praktisch nicht zum Interventionspreis verkaufen kann, weil er sonst die an die Höchstpreise gebundenen Groß- oder Einzelhändler zwingen würde, mit Verlust zu verkaufen (Randnr. 23 der Entscheidungsgründe). Hinzukommt die allgemeine Überlegung in bezug auf die gegenseitige Abhängigkeit der Preise auf den verschiedenen Vermarktungsstufen: Im Urteil Tasca ist darauf hingewiesen worden, daß die Gefahr besteht, daß eine Preisregelung auf der Endverbraucherstufe auf die Preisbildung der früheren Stufen zurückschlägt (Randnr. 12 der Entscheidungsgründe).

Über diese Feststellungen hinaus kann man, so scheint mir, in allgemeiner Hinsicht kaum gehen. Ist verneint worden, daß die bloße Existenz einer gemeinsamen Marktorganisation jede Befugnis der Staaten, in die Preise einzugreifen, ohne weiteres zum Erlöschen bringt, so bleibt das Erfordernis einer Kontrolle durch das innerstaatliche Gericht bestehen, die der Ermittlung dient, ob die innerstaatlichen Bestimmungen das Funktionieren der gemeinsamen Organisation beeinträchtigen oder die Erreichung ihrer Ziele gefährden.

8. Die Kommission sieht die Dinge nicht so. Sie meint, daß, wenn die gemeinsame Organisation — wie im vorliegenden Fall — auf einem gemeinsamen Preissystem fuße, es ausgeschlossen sei, daß manche innerstaatlichen Maßnahmen keine nennenswerten Marktstörungen hervorriefen; man müsse also davon ausgehen, daß diese Maßnahmen den Staaten zwangsläufig verwehrt seien, ohne daß im konkreten Fall festgestellt werden müsse, ob sie eine Verzerrung bewirkt hätten oder nicht. Ich habe bereits zwei Beispiele solcher Maßnahmen angeführt. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, daß der Vertreter der Kommission, als er die Auswirkungen einer staatlichen Maßnahme zur Festsetzung von Verbraucherhöchstpreisen auf das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch erörterte, bemerkt hat, eine derartige Maßnahme dürfe, um mit der gemeinsamen Organisation vereinbar zu sein, nur Interventionserzeugnisse betreffen, bei denen die von den Interventionsstellen zu berechnenden Verkaufspreise bereits festgesetzt sind, und sie müsse zweitens den Wirtschaftsteilnehmern der verschiedenen Handelsstufen, die die Erzeugnisse durch den Interventionskauf in den inländischen Verbrauch überführen, eine ausreichende Gewinnspanne lassen. Nach Ansicht der Kommission sollte der Gerichtshof also dem vorlegenden Gericht diese spezifischen Beurteilungskriterien angeben.

Meines Erachtens gibt es zwischen den beiden zu Anfang dargelegten Thesen — absolute Verneinung jeder staatlichen Befugnis zur Regulierung der Preise für die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse oder Vereinbarkeit nur derjenigen innerstaatlichen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftssystem, die die Ziele und das Funktionieren dieser Organisationen nicht gefährden — keinen dritten Weg. Insbesondere stehe ich nicht auf dem Standpunkt, daß aus dem Fehlen einer der beiden von der Kommission genannten Voraussetzungen mechanisch der Schluß gezogen werden könnte, daß die innerstaatlichen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftssystem unvereinbar sind. Ein solcher Automatismus erscheint mir in Wahrheit ganz willkürlich. Man kann sich sehr gut vorstellen, daß die Festsetzung eines Verbraucherhöchstpreises für ein Agrarerzeugnis keine nennenswerte Störung der Marktorganisation verursacht. Dies kann sowohl dann der Fall sein, wenn dieser Preis für die Einzelhändler gewinnbringend ist, als auch dann, wenn er sich auf ein Erzeugnis bezieht, das kein Konkurrenzprodukt ist, so wie es sich bekanntlich in Italien mit dem gefrorenen Fleisch gegenüber dem frischen Fleisch verhält. Außerdem ist es möglich, daß das Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation auch nicht durch einen Verbraucherpreis gestört wird, der den Wiederverkäufern keine Gewinnspannen läßt. Bezieht sich der vorgeschriebene Preis nämlich auf ein Erzeugnis, das auf dem Markt nur eine unerhebliche Rolle spielt, so wirkt sich die Änderung der entsprechenden Nachfrage nicht nenneswert auf den Preis des Haupterzeugnisses aus und führt daher nicht zu einer Beieinträchtigung des Funktionierens der Marktorganisation. Ich meine deshalb, daß die Hinweise der Kommission nur als allgemeine Richtlinien Bedeutung haben, anhand deren im konkreten Fall festgestellt wird, welche Auswirkung die staatlichen Eingriffe auf das Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation haben können. Übrigens vertritt die Kommission ihre Thesen mit äußerster Vorsicht und versichert wiederholt, daß sie nicht von der Rechtsprechung des Gerichtshofes abweichen wolle.

9. Aus all diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, die Ihnen vom Pretore von Padua mit Beschluß vom 15. Juli 1978 vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten: Die Tatsache, daß ein Mitgliedstaat einseitig Verbraucherhöchstpreise für ein Agrarerzeugnis festsetzt, das einer durch eine gemeinsame Preisregelung gekennzeichneten gemeinsamen Marktorganisation unterliegt, ist mit dieser Organisation nur vereinbar, wenn sie die Ziele und das Funktionieren der Organisation, vor allem deren Preisregelung nicht gefährdet.