Europäischer Gerichtshof Urteil vom 12.07.1979 – C-223/78

In der Rechtssache 223/78

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Pretore von Padua in dem vor diesem anhängigen Strafverfahren gegen

ADRIANO GROSOLI

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Gemeinschaftsbestimmungen über den freien Warenverkehr und die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch im Hinblick auf eine Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung über Einzelhandelshöchstpreise mit diesen Bestimmungen

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, des Kammerpräsidenten Mackenzie Stuart, der Richter P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: J. A. Pompe, Hilfskanzler

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Um zu einer gewissen Stabilisierung der Verbraucherpreise in Italien beizutragen, stellte der Rat mit der Verordnung Nr. 2453/76 vom 5. Oktober 1976 über den Transfer von gefrorenem Interventionsrindfleisch aus anderen Mitgliedstaaten an die italienische Interventionsstelle (ABl. 1976, L 279, S. 3) der italienischen Interventionsstelle 40000 t zum Verbrauch bestimmtes gefrorenes Fleisch zum Verkauf auf dem Binnenmarkt vor dem 1. April 1977 zur Verfügung. Diese Frist wurde zuletzt durch die Verordnung Nr. 1440/78 des Rates vom 20. Juni 1978 zur Änderung der Verordnung Nr. 2453/76 (ABl. 1978, L 173, S. 6) bis zum 31. Dezember 1978 verlängert.

Die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 2453/76 vorgesehenen Durchführungsbestimmungen wurden mit der Verordnung Nr. 2697/76 der Kommission vom 5. November 1976 (ABl. 1976, L 304, S. 19), zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 2632/77 vom 29. November 1977 (ABl. 1977, L 306, S. 20), festgelegt. Nach diesen Bestimmungen mußte das Fleisch in Teillieferungen an die italienische Interventionsstelle überführt werden, und die Preise, zu denen die Interventionsstelle dieses Erzeugnis an die Wirtschaftsteilnehmer verkaufen sollte, mußten pauschal im voraus durch Ad-hoc-Bestimmungen festgesetzt werden.

Mit der Verordnung Nr. 2793/76 vom 18. November 1976 (ABl. 1976, L 319, S. 24), zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 1754/78 vom 26. Juli 1978 (ABl. 1978, L 203, S. 23), bestimmte die Kommission die Modalitäten für den Absatz des an die Interventionsstelle überführten gefrorenen Fleisches des ersten Transferabschnitts auf dem italienischen Markt: Das Fleisch konnte nur an Einzelhändler verkauft werden, und die diesen Händlern zu berechnenden Verkaufspreise waren in einem Anhang zur Verordnung in Rechnungseinheiten angegeben.

Der Absatz der übrigen Fleischmengen, die Gegenstand eines Transfers waren, wurde nacheinander durch spätere Verordnungen der Kommission geregelt.

2. Am 26. Juli 1977 beschloß das Comitato Interministeriale dei Prezzi (Interministerieller Preisausschuß, CIP), die für die Festsetzung der Preise für Waren, Dienstleistungen und sonstige Leistungen zuständige italienische Stelle, durch provvedimento (Verfügung) Nr. 35/1977 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana Nr. 207 vom 29. 9. 1977), daß vom 29. Juli 1977 an die Verbraucherhöchstpreise für das gefrorene Fleisch ausgewachsener Rinder in bezug auf das gesamte Staatsgebiet in einer Tabelle, bestehend aus den Nummern 1 und 2 des verfügenden Teils dieses provvedimento, festgesetzt werden. Obgleich in seiner Begründung die Verordnung Nr. 2453/76 angeführt ist, wird das provvedimento des CIP dahin ausgelegt, daß die Auferlegung von Verbraucherhöchstpreisen nicht nur die von der Gemeinschaft zur Verfügung gestellten 40000 t Fleisch betrifft, sondern das gesamte in Italien vermarktete gefrorene Fleisch.

3. Während einer gesundheitspolizeilichen Untersuchung bei einem Fleischwareneinzelhändler wurde festgestellt, daß die von diesem Händler berechneten Verbraucherpreise für bestimmte Stücke gefrorenen Fleisches höher waren als die durch das erwähnte provvedimento des CIP festgesetzten Preise. Der Einzelhändler erklärte, er habe diese Stücke en gros bei der S.p.A. Grosoli zu Preisen gekauft, die selbst bereits höher gewesen seien als die vom CIP festgesetzten Verbraucherpreise oder diesen in einigen Fällen sehr nahe gekommen seien.

Aufgrund des ihm übermittelten Berichts lud der Pretore von Padua Herrn Grosoli, den gesetzlichen Vertreter der S.p.A. Grosoli, vor und beschuldigte ihn unter anderem der Straftat, gefrorenes Fleisch zu höheren Preisen als den nach dem provvedimento des CIP zugelassenen Höchstpreisen verkauft zu haben.

4. Der Pretore hat den Gerichtshof mit Beschluß vom 15. Juli 1978 gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Entscheidung ersucht

über die Vereinbarkeit eines auf den Einzelhandelssektor beschränkten behördlichen Preissystems mit der Gemeinschaftsregelung, da in diesem Fall die Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzgeberischen Preismaßnahmen des italienischen Staates in bezug auf Artikel 3 der Verfassung der Italienischen Republik nicht unberechtigt erscheint.

5. Der Pretore erinnert daran, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 65/75 (Strafverfahren gegen Riccardo Tasca — Slg. 1976, 291) entschieden hat, daß es Sache des innerstaatlichen Gerichts ist, im Einzelfall zu entscheiden, ob die Höchstpreise, über die es zu befinden hat, Wirkungen erzeugen, aus denen sich ihre Unvereinbarkeit mit den Gemeinschaftsbestimmungen für Zucker ergibt. Nach Ansicht des Pretore kann jedoch dieser Grundsatz auf strafrechtlichem Gebiet nicht anerkannt werden, denn er lasse, indem er ein behördliches Preissystem formal weiterbestehen lasse, dessen tatsächliche Geltung letzten Endes im ungewissen und bewirke dadurch ein krasses Mißverhältnis zwischen den Erzeugern oder Händlern, die beschlossen hätten, sich an das System zu halten — und dabei ihr Erzeugnis unter Umständen mit Verlust verkauften —, und denjenigen, die sich daran nicht für gebunden hielten und demgemäß höhere Preise als die behördlich festgesetzten berechneten.

Allgemeiner gesagt, verstießen die nationalen Maßnahmen des CIP, die nur für die Verbraucher- oder Einzelhandelsstufe Preise vorschrieben, gegen Artikel 3 der italienischen Verfassung. Denn eine Maßnahme, die dadurch, daß sie lediglich dem Einzelhandelsverkäufer einen Höchstpreis vorschreibe, diesen — und nicht auch die übrigen Wirtschaftsteilnehmer des betreffenden Handelssektors — zwinge, mit Verlust zu verkaufen, und auf diese Weise Störungen der einheimischen Volkswirtschaft und letztlich der inneren öffentlichen Ordnung hervorrufe, verletze den Gleichheitsgrundsatz.

6. Der Vorlagebeschluß ist am 5. Oktober 1978 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Herr Grosoli, vertreten durch Rechtsanwalt P. Castellini, Padua, die italienische Regierung, vertreten durch den Botschafter A. Maresca als Bevollmächtigten, unterstützt durch den Avvocato dello Stato I. M. Braguglia, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes G. Campogrande als Bevollmächtigten, haben nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens um Beantwortung einiger Fragen gebeten.

II — Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes eingereichte Erklärungen

A — Erklärungen des Herrn Grosoli

Herr Grosoli faßt zunächst das Urteil des Gerichtshofes vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 31/74 (Strafverfahren gegen Filippo Galli — Slg. 1975, 47) sowie die Urteile vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 65/75 (Strafverfahren gegen Riccardo Tasca — Slg. 1976, 291) und in den verbundenen Rechtssachen 88 bis 90/75 (Società Sadam u. a./Interministerieller Preisausschuß u. a. — Slg. 1976, 323) kurz zusammen.

Nach seiner Ansicht muß die in der vorliegenden Rechtssache gestellte Vorabentscheidungsfrage dahin beantwortet werden, daß in den einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Bereichen dann, wenn diese Organisation auf einem gemeinsamen Preissystem fuße, die Mitgliedstaaten nicht mehr befugt seien, einseitig in den Preisbildungsmechanismus einzugreifen. Der einzige mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbarende Weg für die Mitgliedstaaten, den Preisanstieg in einem solchen Bereich zu bekämpfen, bestehe darin, den Erlaß von Maßnahmen durch die zuständige Gemeinschaftsbehörde zu erwirken. Herr Grosoli verweist in diesem Zusammenhang auf Randnummer 32 der Entscheidungsgründe in der Rechtssache 31/74, Galli; er fügt jedoch hinzu, daß dieser Grundsatz auf alle Produktions- und Vermarktungsstufen zu erstrecken sei und nicht — wie Randnummer 34 der vorerwähnten Entscheidungsgründe vermuten lasse — auf bestimmte Stufen beschränkt werden dürfe.

Die umstrittene italienische Maßnahme verstoße sowohl gegen die Grundprinzipien des Vertrages als auch gegen die Verordnungen über die Errichtung eines Preissystems für Rindfleisch, da sie die Wirtschaftsteilnehmer dieses Sektors vor die Alternative stelle, entweder mit Verlust zu verkaufen oder aber nicht zu verkaufen und somit auch nicht einzukaufen.

Herr Grosoli sieht in der fraglichen Maßnahme einen Verstoß gegen die Artikel 5 Absatz 2 und 30 des Vertrages, da die Festsetzung eines Preises, der niedriger sei als der von den Gemeinschaftsorganen festgesetzte Preis, eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung darstelle.

Jedenfalls handele es sich um eine Maßnahme, die die Hauptziele des Vertrages im weiteren Sinne gefährde. Unabhängig vom Einzelfall ergebe sich die Unvereinbarkeit einseitiger Eingriffe sowohl aus den allgemeinen Grundsätzen des Artikels 5 Absatz 2 und der Artikel 39 und 40 des Vertrages als auch aus den Verordnungen über die gemeinsamen Marktorganisationen.

Herr Grosoli untersucht sodann die Verordnungen, mit denen das Preissystem für Rindfleisch eingeführt worden ist, insbesondere die Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. 1968, L 148, S. 24), die Verordnung Nr. 425/77 des Rates vom 14. Februar 1977 zur Änderung der Verordnung Nr. 805/68 und zur Anpassung der Verordnung Nr. 827/68 und der Verordnung Nr. 950/68 über den Gemeinsamen Zolltarif (ABl. 1977, L 61, S. 1). Er gelangt aufgrund dieser Untersuchung zu der Schlußfolgerung, daß Eingriffe eines Mitgliedstaats auf der Stufe der Produktion oder der Vermarktung der einem Preissystem unterliegenden Erzeugnisse keine andere Wirkung haben könnten, als das von der Gemeinschaft errichtete System zu stören: Bezwecke der Eingriff die Vornahme einer Korrektur auf irgendeiner Handelsstufe, so wirke sich diese Korrektur auf die gesamte Marktorganisation aus und sei daher geeignet, die Ziele und das Funktionieren dieser Organisation zu gefährden.

Herr Grosoli trägt außerdem vor, die Festsetzung von Einzelhandelspreisen habe keinen Einfluß auf die Produktions- oder Großhandelsstufe, da die Erhöhungen in der Regel auf der Anfangsund nicht auf der Endstufe einträten, weshalb die Erzeuger und Großhändler, die die Erhöhungen nicht mehr nach unten abwälzen könnten, zur Vermeidung von Verlusten gezwungen seien, nicht mehr zu produzieren oder nicht mehr einzukaufen; dies habe im allgemeinen letztlich zur Folge, daß der Gemeinschaftsmarkt beeinträchtigt und daher in seinen Zielen gefährdet werde.

Herr Grosoli ist demnach der Auffassung, die Frage des Pretore von Padua sei wie folgt zu beantworten:

Ein von einem Mitgliedstaat einseitig errichtetes behördliches Preissystem stellt in jedem Fall und in jeder Hinsicht, auch auf der Einzelhandelsstufe, einen Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung über die gemeinsame Markt- und Preisorganisation wie die für Fleisch dar, die, wie gesagt, auf einem Preis- und Handelssystem fußt.

Nach Ansicht des Herrn Grosoli gelangt man selbst dann zu dem gleichen Ergebnis, wenn zu den allgemeinen Grundsätzen derjenige zu zählen sei, den der Gerichtshof in Randnummer 24 der Entscheidungsgründe in der Rechtssache 65/75 aufgestellt habe, nach dem es nämlich Sache des innerstaatlichen Gerichts sei zu entscheiden, ob die Höchstpreise, über die es zu befinden habe, mit den Gemeinschaftsbestimmungen unvereinbar seien. Herr Grosoli rechtfertigt diesen Standpunkt damit, daß ein derartiger Grundsatz das Bestehen einer zwingenden Vorschrift auf einem Gebiet voraussetze, das nicht mehr in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle, daß den italienischen Gerichten Befugnisse eingeräumt würden, die in der Verfassung und in den italienischen Gesetzen nicht vorgesehen seien, daß man sich mit zahllosen, einander widersprechenden Urteilen konfrontiert sehe, die zu einer Ungleichheit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern führten, obgleich diese doch für das gleiche Erzeugnis die gleichen Verkaufspreise berechnet hätten, und daß jeder einseitige Eingriff der Staaten auf der Stufe der Produktion und der Vermarktung der einer gemeinsamen Organisation und einem Preissystem unterliegenden Erzeugnisse, der nicht im Einvernehmen mit den Gemeinschaftsbehörden erfolgt sei, im Widerspruch zu den Grundsätzen der Gleichheit und des freien Wettbewerbs stehe, die den gemeinsamen Markt beherrschten.

Eine Untersuchung der Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 425/77, insbesondere ihrer Artikel 7, 21 und 22, bestätige, daß einseitige Interventionsmaßnahmen der Mitgliedstaaten unzulässig seien. Wäre dies nämlich nicht so, hätte diese Verordnung nicht das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung aufgestellt, den Mitgliedstaaten nicht die Verpflichtung auferlegt, die Kommission in den Fällen anzurufen, in denen sie Maßnahmen ergriffen, die die Ein- oder Ausfuhr von Fleisch im allgemeinen beschränkten oder untersagten, wenn Tatsachen vorlägen, welche die Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag gefährden könnten, und den Interventionsstellen nicht zur Pflicht gemacht, die Erzeugnisse zu solchen Bedingungen zu verkaufen, daß jede Störung des Marktes vermieden werde und der gleiche Zugang zu den Waren sowie die Gleichbehandlung der Käufer gewährleistet seien.

Das umstrittene provvedimento des CIP verstoße sonach gegen die erwähnten Grundsätze und insbesondere gegen Artikel 7 der Verordnung Nr. 805/68; es sei folglich als rechtswidrig zu betrachten.

B — Erklärungen der italienischen Regierung

Die italienische Regierung erinnert an die Rechtsprechung des Gerichtshofes und an die Erklärungen, die sie in den Rechtssachen 65/75, Tasca, und 88 bis 90/75, Sadam, eingereicht hat. Sie bemerkt sodann, diese Rechtsprechung lasse den Grundsatz unberührt, wonach das Bestehen einer gemeinsamen Marktorganisation nicht schon für sich allein bedeute, daß die Mitgliedstaaten die Befugnis verloren hätten, die Agrarpreise auf irgendeiner Handelsstufe zu regeln; die nationalen Gerichte müßten aber im konkreten Fall feststellen können, ob ein Konflikt bestehe.

Diese Gerichte seien daher vor eine schwierige, aber nicht — wie der Pretore von Padua behaupte — unlösbare Aufgabe gestellt.

Die italienische Regierung weist darauf hin, daß nach der italienischen Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit des behördlich festgesetzten Preises in erster Linie vom Entgeltcharakter dieses Preises abhänge, weshalb solche Preise unrechtmäßig seien, die den Kosten und Gewinnspannen der Wirtschaftsteilnehmer nicht Rechnung trügen. Nach Einführung der gemeinsamen Agrarpolitik müßten die italienischen Gerichte den Entgeltcharakter des Preises auch im Lichte der Merkmale des Gemeinschaftsrechts prüfen. Man dürfe nicht wegen der erwähnten Schwierigkeiten zu anderen Lösungen greifen als zu denjenigen, die bisher in bezug auf die Frage der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Agrarbereich angewandt worden seien.

Die italienische Regierung erkennt nicht, worauf die Besorgnis des Pretore von Padua beruhen könne, der fürchte, daß die Anwendung des vom Gerichtshof in der Rechtssache 65/75, Tasca, angegebenen Verfahrens zu einer Ungleichheit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern führe, die die nationale Preisregelung einhalten wollten, und denjenigen, die sich dazu entschlössen, sie zu mißachten. Es komme darauf an, daß die Rechtsordnung den einzelnen die gerichtlichen Möglichkeiten biete, die erforderlich seien, um die Rechtmäßigkeit der Preisregelung sowohl in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht als auch im Hinblick auf das innerstaatliche Recht zu kontrollieren.

Zu dem vom Pretore in Betracht gezogenen eventuellen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz im Zusammenhang mit der Tatsache, daß die Festsetzung der Preise nur die Verbraucherstufe betreffe, sei zu bemerken, daß sich der Vorlagebeschluß insoweit auf die nationalen Rechtsvorschriften und auf Artikel 3 der italienischen Verfassung beziehe. Demnach könne dieser Aspekt des Problems nicht im Rahmen der dem Gerichtshof vorgelegten Frage geprüft werden. Jedenfalls sei hierzu auf die Randnummern 21 ff. der Entscheidungsgründe in der Rechtssache 65/75, Tasca, zu verweisen.

Die italienische Regierung trägt schließlich vor, nach den Akten des Ausgangsverfahrens bestehe noch Streit über die Fragen, ob der behördlich festgesetzte Preis auch für den Engrosverkauf und auch für den Verkauf des gefrorenen Rindfleischs gelte, das nicht in dem der italienischen Interventionsstelle mit der Verordnung Nr. 2453/76 zur Verfügung gestellten Kontingent enthalten sei.

Die italienische Regierung ist der Ansicht, es sei Sache des vorlegenden Gerichts, diese Fragen im Rahmen des Ausgangsverfahrens zu beantworten.

C — Erklärungen der Kommission

Die Kommission faßt zunächst die Rechtsprechung des Gerichtshofes kurz zusammen und erläutert die Struktur der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch; sie bemerkt sodann, die nationalen Maßnahmen zur Festsetzung von Verbraucherhöchstpreisen für gefrorenes Rindfleisch könnten sowohl unmittelbar als auch mittelbar mit der Funktionsweise der in Rede stehenden gemeinsamen Marktorganisation sowie mit dem System des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs interferieren.

Die Kommission untersucht die Bedingungen, unter denen diese Interferenzen auftreten, um a contrario festzustellen, ob und unter welchen Voraussetzungen nationale Maßnahmen wie die des vorliegenden Falles als vereinbar mit der gemeinsamen Marktorganisation und mit dem System des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs angesehen werden könnten.

Sie prüft als erstes die Möglichkeit einer Interferenz in bezug auf die Ziele und das Funktionieren des Absatzsystems im Rahmen des inländischen Verbrauchs der Interventionserzeugnisse.

Sie bemerkt hierzu, falls sich die nationale Maßnahme darauf beschränke, Verbraucherhöchstpreise nur für diejenigen Interventionserzeugnisse festzusetzen, deren Verkauf bereits beschlossen sei und bei denen die von den nationalen Stellen anzuwendenden Preise festgesetzt seien, hindere sie nicht die Durchführung der gemeinsamen Absatzmaßnahmen, sofern außerdem die Höhe der Verbraucherhöchstpreise den Wirtschaftsteilnehmern, die die Interventionserzeugnisse kauften, — auf allen Handelsstufen nach diesem Erwerb — eine ausreichende Gewinnspanne lasse. Andernfalls seien die Wirtschaftsteilnehmer gezwungen, in bezug auf den bereits gekauften Teil der Erzeugnisse mit Verlust zu arbeiten, oder sie ließen den Interventionskauf sein. Die Absatzmaßnahmen hätten dann nicht den gewünschten Erfolg.

Seien die beiden Voraussetzungen erfüllt, so könne die nationale Maßnahme als vereinbar mit der Marktorganisation betrachtet werden, auch wenn sie mit dem Preissystem oder mit der Regelung des Handels mit dritten Ländern zu kollidieren scheine; diese Kollision habe nämlich nicht in der nationalen Maßnahme ihren Ursprung, sondern in der Gemeinschaftsmaßnahme zur Festsetzung der Preise.

Erstrecke sich die nationale Maßnahme auf das gesamte im Inland oder in einem Teil davon vermarktete gefrorene Fleisch, so sei sie unvereinbar mit dem System des Absatzes der Interventionserzeugnisse, weil sie entweder zur Folge habe, daß die Bildung der Zuschlagspreise im Rahmen der gemeinschaftlichen Absatzgeschäfte, die bereits beschlossen, bei denen die Preise aber noch nicht festgesetzt seien, verfälscht werde, oder daß die Kommission gezwungen sei, auf Absatzgeschäfte zu verzichten oder aber im voraus niedrigere Preise festzusetzen, als sie bei normaler Marktlage hätte erzielen können.

Die Kommission untersucht als nächstes die Möglichkeit einer Interferenz in bezug auf das gemeinsame Preissystem. Sie bemerkt in diesem Zusammenhang, im allgemeinen sei jede nationale Maßnahme, die die Verbraucherpreise stoppe, unvereinbar mit den Zielen und dem ordnungsgemäßen Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation, wenn sie unmittelbar oder mittelbar bewirke, daß die Angleichung der Marktpreise an den Orientierungspreis schwieriger werde. Nationale Preisstoppmaßnahmen für gefrorenes Fleisch bremsten teilweise den Anstieg der Marktpreise für frisches oder gekühltes Fleisch, da eine steigende Tendenz der Preise dieses Fleisches zu einer Verlagerung des Verbrauchs auf das gefrorene Fleisch führe. Seien die Preise für frisches oder gekühltes Fleisch niedriger als der Orientierungspreis, wie es auf den Gemeinschaftsmärkten üblich sei, so müßten diese Maßnahmen, eben weil sie die Angleichung der Marktpreise an den Orientierungspreis schwieriger machten, als Hindernis für die Erreichung der Ziele der gemeinsamen Organisation betrachtet werden.

Im Hinblick auf das Interventionssystem trägt die Kommission vor, aufgrund des Stopps der Verbraucherpreise für gefrorenes Fleisch werde verhindert, daß die Marktpreise für frisches Fleisch, die zu Anfang den Interventionspreisen nahe kämen oder niedriger seien als diese, die Interventionspreise weit überstiegen, so daß die Erzeuger mehr von der Intervention Gebrauch machten, als wenn die Marktbedingungen nicht verändert worden wären.

Die Kommission hebt außerdem hervor, daß mit Rücksicht auf die gegenseitige Abhängigkeit der Orientierungspreise, der Marktpreise und des Niveaus der Abschöpfungen und Erstattungen die nationale Maßnahme schließlich auch einen mittelbaren Einfluß auf die Festsetzung dieser letztgenannten ausübe. Hieraus ergebe sich nicht nur, daß der Handels verkehr mit den dritten Ländern künstlich beeinflußt werde, sondern auch, daß das natürliche Niveau einer eigenen Einnahmequelle und — zum Teil — einer Ausgabe zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts, nämlich der Abschöpfungen und Erstattungen, allein durch die einseitige Entscheidung eines Mitgliedstaats geändert werde.

Zum System des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs bemerkt die Kommission, der Verbraucherpreis für gefrorenes Fleisch könne so festgesetzt sein, daß in Anbetracht der allgemeinen Lage der eingeführten Erzeugnisse gegenüber derjenigen der einheimischen Erzeugnisse die Einfuhr tatsächlich verhindert werde, es sei denn, die Wirtschaftsteilnehmer arbeiteten mit Verlust.

Was die Ausfuhr angehe, so könnten die vom Staat vorgeschriebenen Verbraucherpreise den einheimischen Wirtschaftsteilnehmern so wenig interessant erscheinen, daß sie veranlaßt würden, vorteilhaftere Absatzmärkte in anderen Mitgliedstaaten zu suchen.

Diese beiden Wirkungen könnten sowohl bei gefrorenem Fleisch als auch bei frischem und gekühltem Fleisch sowie bei lebenden Tieren eintreten.

Obgleich die Kommission der Ansicht ist, der Pretore könne sich auf die Feststellung beschränken, daß die Maßnahme des CIP unterschiedslos für das gesamte im Inland vermarktete gefrorene Fleisch gelte, hat sie dem Gerichtshof schließlich noch die wichtigsten Daten bezüglich der konkreten Marktlage bei Erlaß der fraglichen Maßnahme und nach deren Inkrafttreten vorgelegt. Hierbei handelt es sich um folgendes: Gemeinschaftsmaßnahmen für den Absatz von Konsumerzeugnissen, die gerade durchgeführt wurden, Höhe der Orientierungspreise und der Marktpreise sowie Zahlen in bezug auf die italienischen Ein- und Ausfuhren von ausgewachsenen Rindern.

III — Mündliche Verhandlung

Herr Grosoli, vertreten durch die Rechtsanwälte F. Capelli und G. M. Ubertazzi (für Rechtsanwalt Castellini), die italienische Regierung, vertreten durch den Avvocato dello Stato I. M. Braguglia, und die Kommission, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes G. Campogrande als Bevollmächtigten, haben in der Sitzung vom 29. Mai 1979 mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 27. Juni 1979 vorgetragen.

1 Der Pretore von Padua hat den Gerichtshof mit Beschluß vom 15. Juli 1978, beim Gerichtshof eingegangen am 5. Oktober 1978, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Entscheidung ersucht über die Vereinbarkeit eines auf den Einzelhandelssektor beschränkten behördlichen Preissystems mit der Gemeinschaftsregelung, da in diesem Fall die Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzgeberischen Preismaßnahmen des italienischen Staates in bezug auf Artikel 3 der Verfassung der Italienischen Republik nicht unberechtigt erscheint.

2 Diese Frage betrifft zum einen das provvedimento Nr. 35/1977 des Comitato Interministeriale dei Prezzi (CIP) vom 26. Juli 1977 über Verbraucherhöchstpreise für gefrorenes Rindfleisch (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana Nr. 207 vom 29. 9. 1977) und zum anderen die Gemeinschaftsbestimmungen über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch. Die Frage ist im Rahmen eines Strafverfahrens aufgeworfen worden, das gegen den gesetzlichen Vertreter eines Fleischhandelsunternehmens wegen Verstoßes gegen dieses provvedimento durchgeführt wird.

3 Der Gerichtshof kann zwar in einem nach Artikel 177 des Vertrages eingeleiteten Verfahren nicht über die Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts entscheiden; er ist aber befugt, dem vorlegenden Gericht alle Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand zu geben, die es diesem ermöglichen, über die Vereinbarkeit der genannten Normen mit der Gemeinschaftsregelung zu befinden.

4 Das provvedimento Nr. 35/1977 des CIP verweist in seinem dritten Bezugsvermerk auf die Verordnung (EWG) Nr. 2453/76 des Rates vom 5. Oktober 1976 über den Transfer von gefrorenem Interventionsrindfleisch aus anderen Mitgliedstaaten an die italienische Interventionsstelle (ABl. 1976, L 279, S. 3). Nach der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung war der genannte Transfer durch die damalige Wirtschaftslage Italiens, insbesondere durch die sehr hohe Inflationsrate, gerechtfertigt; er sollte zu einer gewissen Stabilisierung der Verbraucherpreise beitragen. Der Verkauf des an die italienische Interventionsstelle überführten Fleisches erfolgte zu von der Kommission pauschal im voraus festgesetzten Preisen, und nur Einzelhändler oder deren Bevollmächtigte durften Kaufanträge stellen (Art. 3 und 8 der Verordnung Nr. 2793/76 der Kommission vom 18. 11. 1976 über Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 2453/76, ABl. 1976, L 319, S. 24).

5 Obgleich die Verbraucherpreise für das erwähnte Fleisch nicht durch die Gemeinschaftsregelung festgesetzt wurden, muß diese doch im Hinblick auf ihre antiinflationistische Zielsetzung dahin ausgelegt werden, daß sie der italienischen Regierung die Befugnis einräumte, diese Preise durch nationale Vorschriften festzusetzen, sofern die den Einzelhändlern zugebilligte Gewinnspanne nicht so gering war, daß der Absatz der fraglichen Erzeugnisse beeinträchtigt wurde.

6 Falls das provvedimento Nr. 35/1977 des CIP so zu verstehen ist, daß es nicht nur für das aufgrund der Verordnung Nr. 2453/76 nach Italien überführte Fleisch, sondern für das gesamte gefrorene Fleisch auf der Verbraucherstufe gilt, so wirft die Frage des Pretore von Padua das allgemeinere Problem der mitgliedstaatlichen Befugnisse auf dem Gebiet der Preise für die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Agrarerzeugnisse auf.

7 Hierzu hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung — Urteil vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 31/74 (Galli — Slg. 1975, 47), Urteile vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 65/75 (Tasca — Slg. 1976, 291) und in den verbundenen Rechtssachen 88 bis 90/75 (Sadam — Slg. 1976, 323) und Urteil vom 29. Juni 1978 in der Rechtssache 154/77 (Dechmann — Slg. 1978, 1573) — entschieden, daß die Mitgliedstaaten in den Bereichen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen — und erst recht, wenn diese Organisation auf einem gemeinsamen Preissystem fußt —, nicht mehr befugt sind, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Preisbildungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation einzugreifen. Durch diese Rechtsprechung ist aber auch klargestellt worden, daß die Vorschriften einer gemeinschaftlichen, mit einem Preissystem für die Produktions- und Großhandelsstufe verbundenen Agrarverordnung — unbeschadet anderer Bestimmungen des Vertrages — die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt lassen, geeignete Maßnahmen zur Preisgestaltung auf der Einzelhandels- und Verbraucherebene zu treffen, vorausgesetzt, daß diese die Ziele und das Funktionieren der in Frage stehenden gemeinsamen Marktorganisation nicht gefährden.

8 In den erwähnten Urteilen hat der Gerichtshof ferner ausgeführt, daß es Sache des innerstaatlichen Gerichts ist, im Einzelfall zu entscheiden, ob die Höchstpreise, über die es zu befinden hat, Wirkungen erzeugen, aus denen sich ihre Unvereinbarkeit mit den einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen ergibt. In diesem Zusammenhang ist der spezifische Charakter der betreffenden Marktorganisation zu berücksichtigen.

9 Was die charakteristischen Merkmale der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch betrifft, so ist daran zu erinnern, daß diese eine Preis- und Handelsregelung umfaßt. Die Preisregelung beruht auf einem Orientierungspreis für ausgewachsene Rinder, der jährlich vom Rat festgesetzt wird. Interventionsmaßnahmen sind für den Fall vorgesehen, daß die Marktpreise auf ein bestimmtes Niveau unterhalb des Orientierungspreises sinken. Das aufgrund der Interventionsmaßnahmen gekaufte frische oder gekühlte Fleisch wird von den Abnahmestellen eingefroren und gelagert. Der Verkauf dieses gelagerten Fleisches muß auf Gemeinschaftsebene beschlossen werden und zu Preisen erfolgen, die im Wege der Ausschreibung bestimmt oder von der Kommission pauschal im voraus festgesetzt werden. Die Regelung des Handels mit dritten Ländern umfaßt namentlich ein System von Abschöpfungen und Erstattungen. Die Grundabschöpfung wird monatlich, getrennt für ausgewachsene Rinder und Gefrierfleisch, festgelegt. Für die Berechnung der Abschöpfung auf frisches oder gekühltes Fleisch werden Pauschalkoeffizienten auf die Abschöpfungen für ausgewachsene Rinder angewandt. Aufgrund verschiedener internationaler Übereinkünfte sind bestimmte Ausnahmen von dieser Regelung vorgesehen worden.

10 Aus den im Laufe des Verfahrens beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen und statistischen Unterlagen ergibt sich, daß zwischen gefrorenem Fleisch einerseits und frischem oder gekühltem Fleisch andererseits auf den Gemeinschaftsmärkten kein vollkommener Wettbewerb besteht. Die Präferenzen der Verbraucher können in bestimmtem Umfang bewirken, daß der strenge Automatismus in den Beziehungen zwischen den Preisen der beiden Fleischarten ausgeschaltet wird. Die Preisunterschiede zwischen den einzelnen Teilstücken, mit oder ohne Knochen, können eine weitere Quelle der Unsicherheit darstellen. Diese Besonderheiten der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch gehören zu denjenigen, die das innerstaatliche Gericht — zusammen mit den übrigen Merkmalen der Marktorganisation — berücksichtigen kann, um zu entscheiden, ob eine innerstaatliche Maßnahme die Ziele und das Funktionieren dieser Organisation gefährdet.

11 Der Pretore von Padua hat in seinem Vorlagebeschluß gezögert, der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu folgen, soweit sie dem innerstaatlichen Gericht die Aufgabe überträgt, im Einzelfall zu entscheiden, ob die von den innerstaatlichen Behörden vorgeschriebenen Höchstpreise Wirkungen erzeugen, aus denen sich ihre Unvereinbarkeit mit den Gemeinschaftsbestimmungen ergibt. Nach Ansicht des Pretore kann dieses Verfahren auf strafrechtlichem Gebiet nicht anerkannt werden, da es, indem es das betreffende Preissystem formal weiterbestehen lasse, dessen Geltung im ungewissen lasse und dadurch ein Mißverhältnis zwischen den Wirtschaftsteilnehmern, die beschlossen hätten, sich an das System zu halten, und denjenigen bewirke, die sich daran nicht für gebunden hielten.

12 Diesem Einwand kann jedoch kein entscheidendes Gewicht beigemessen werden. Die Tätigkeit, die dem nationalen Gericht im Rahmen der Aufgabenverteilung zwischen dem Gerichtshof und den mitgliedstaatlichen Gerichten obliegt, unterscheidet sich nicht wesentlich von der Bewertung wirtschaftlicher Faktoren, die es häufig bei der Anwendung seines eigenen innerstaatlichen Rechts vornehmen muß. Was außerdem die behauptete Ungleichheit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern betrifft, so kann diese nicht als bestehend angenommen werden, da das innerstaatliche Gerichtswesen den einzelnen die Rechtsbehelfe zur Verfügung stellt, die erforderlich sind, um die einheitliche Anwendung der Rechtsnormen zu gewährleisten.

13 Sonach ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, daß außerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 2453/76 die Tatsache, daß ein Mitgliedstaat einseitig Höchstpreise für gefrorenes Rindfleisch auf der Verbraucherstufe festsetzt, nur unvereinbar mit der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch ist, soweit sie die Ziele und das Funktionieren dieser Organisation gefährdet.

Kosten

14 Die Auslagen der Regierung der Italienischen Republik und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die. Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für den Angeklagten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Bestandteil des vor dem nationalen Gericht anhängigen Strafverfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Pretore von Padua mit Beschluß vom 15. Juli 1978 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

1. Die Verordnung Nr. 2453/76 des Rates vom 5. Oktober 1976 über den Transfer von gefrorenem Interventionsrindfleisch aus anderen Mitgliedstaaten an die italienische Interventionsstelle in Verbindung mit den zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnungsbestimmungen ist dahin auszulegen, daß die italienische Regierung die Verbraucherpreise für dieses Fleisch durch nationale Vorschriften festsetzen darf, sofern die den Einzelhändlern zugebilligte Gewinnspanne nicht so gering ist, daß der Absatz der fraglichen Erzeugnisse beeinträchtigt wird.

2. Außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Verordnung ist die Tatsache, daß ein Mitgliedstaat einseitig Höchstpreise für gefrorenes Rindfleisch auf der Verbraucherstufe festsetzt, nur unvereinbar mit der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch, soweit sie die Ziele und das Funktionieren dieser Organisation gefährdet.