Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.12.1980 – C-44/80

Schlussanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

VOM 16. DEZEMBER 1980

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Ich erlaube mir, die beiden Rechtssachen, die heute zur Debatte stehen, in gemeinsamen Schlußanträgen zu behandeln. In beiden Fällen ist beklagte Partei die Italienische Republik, und in beiden Fällen geht es um die Durchführung von Gemeinschaftsrichtlinien, die zu dem Zweck erlassen worden sind, durch Vereinheitlichung gewisser technischer Vorschriften Hindernisse zu beseitigen, die sich aus der Unterschiedlichkeit nationaler Regelungen für den freien Warenverkehr ergaben.

Einzelheiten dieser Richtlinien brauche ich jetzt wohl nicht darzustellen. Ich verweise dazu auf die Klageschriften der Kommission und die Sitzungsberichte. Nur so viel sei jetzt in Erinnerung gebracht:

Die in der Rechtssache 44/80 wichtige Richtlinie 76/116 vom 18. Dezember 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel (ABl. L 24 vom 30. 1. 1976, S. 21) enthält Vorschriften über die Zusammensetzung von Düngemitteln, die Verwendung der Bezeichnung EWG-Düngemittel und die Durchführung von Kontrollen mit Hilfe von Stichproben. Ihr Ziel ist eine nicht nur optionelle, sondern totale Harmonisierung. Das heißt: EWG-Düngemittel dürfen mit dieser Bezeichnung nur auf den Markt gebracht werden, wenn sie der Richtlinie entsprechen, und den Mitgliedstaaten ist es — gemäß Artikel 7 der Richtlinie — untersagt, den Verkehr mit Düngemitteln, die die Bezeichnung EWG-Düngemittel tragen und den Bestimmungen der Richtlinie und ihrer Anhänge genügen, zu verbieten, zu beschränken oder zu behindern. Die Richtlinie wurde den Mitgliedstaaten am 19. Dezember 1975 zugestellt. Von da an gerechnet hatten sie — nach Artikel 12 der Richtlinie — eine Frist von 24 Monaten zur Inkraftsetzung der erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften und zur Übermittlung des Wortlauts solcher Vorschriften an die Kommission. Zu erwähnen ist außerdem, daß in Artikel 11 der Richtlinie ein besonderes Verfahren — eine Art Verwaltungsausschußverfahren — namentlich zur Änderung einzelner Anhänge und ihrer Anpassung an den technischen Fortschritt festgelegt wurde. Dabei wird ein Ausschuß tätig, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz hat. Ist seine mit qualifizierter Mehrheit festzulegende Stellungnahme zu einem Entwurf der Kommission positiv, so trifft die Kommission die von ihr in Aussicht genommenen Maßnahmen. Andernfalls schlägt die Kommission dem Rat die zu treffenden Maßnahmen vor; der Rat beschließt darüber mit qualifizierter Mehrheit. Nach diesem Verfahren — dies sieht Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie vor — sollten auch das Probenahmeverfahren und die Analysemethoden festgelegt werden. Dies ist tatsächlich geschehen in der Richtlinie 77/535 vom 22. Juni 1977 (ABl. L 213 vom 22. 8. 1977, S. 1), die ebenfalls in der Rechtssache 44/80 von Interesse ist. Ihrem Artikel 2 zufolge hatten die Mitgliedstaaten spätestens zum 19. Dezember 1977 die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriftcn in Kraft zu setzen und der Kommission ihren Wortlaut zu übermitteln. Zur Durchführung beider Richtlinien galt demnach eine Frist, die am 19. Dezember 1977 ablief.

Was die Rechtssache 45/80 anbelangt, so geht es hier um die Richtlinie 76/767 vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über gemeinsame Vorschriften für Druckbehälter sowie über Verfahren zu deren Prüfung (ABl. L 262 vom 27. 9. 1976, S. 153). Wie schon der Titel zeigt, handelt es sich hier um die Harmonisierung von Vorschriften über die Kontrollen solcher Geräte. Dafür ist ein — für Prototypen geltendes — Verfahren der EWG-Bauartzulassung und ein Verfahren der EWG-Prüfung für jedes Gerät vorgesehen. Derart vorgenommene Kontrollen werden von den Mitgliedstaaten gegenseitig anerkannt. Die Mitgliedstaaten dürfen also — das bestimmt Artikel 3 der Richtlinie — den freien Verkehr von Geräten nicht behindern, die der Richtlinie entsprechen, was keine totale, sondern nur eine optioneile Harmonisierung bedeutet. Hervorzuheben ist zu dieser Richtlinie auch, daß sie nur einen allgemeinen Rahmen schafft und daß sie noch andere Richtlinien für jede Kategorie von Geräten vorsieht, zu deren Erlaß es aber bis jetzt nicht gekommen ist. Solange spezielle Richtlinien fehlen, ist deshalb für Geräte, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, ihr Artikel 22 von Bedeutung. Er bestimmt, daß die Kontrollbehörden des Bestimmungslandes Geräte als ordnungsgemäß anerkennen, die von Einrichtungen gemäß Anhang IV kontrolliert wurden, und daß solche Prüfungen im Versendestaat nach ebenfalls in Anhang IV geregelten Verfahren vorzunehmen sind. Diese Richtlinie, die den Mitgliedstaaten am 30. Juli 1976 zugestellt worden ist, war nach ihrem Artikel 24 in einer Frist von 18 Monaten, also bis zum 30. Januar 1978, durchzuführen; die entsprechenden Texte mußten der Kommission bis zu diesem Zeitpunkt mitgeteilt werden.

Da sowohl die zuletzt genannte als auch die nach den Richtlinien 76/116 und 77/535 maßgebende Frist ablief, ohne daß in Italien die notwendigen Durchführungsvorschriften ergangen waren, leitete die Kommission Verfahren gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrags gegen die Italienische Republik ein. Dies geschah durch Schreiben vom 12. April 1978 und 27. Juli 1978. Nachdem die darin für das Vorbringen von Bemerkungen gesetzten Zweimonatsfristen ungenutzt verstrichen waren, ergingen am 18. Mai 1979 begründete Stellungnahmen, die wiederum Fristen von zwei Monaten zur Durchführung der Richtlinien vorsahen.

Daraufhin erfuhr die Kommission — was den ersten Fall angeht — in einer Note der Ständigen Vertretung Italiens vom 24. Juli 1979, die Richtlinie 76/116 mache den Erlaß eines Gesetzes erforderlich. Er habe sich wegen der Komplexität der Materie und weil es notwendig sei, einen neue Regelung für den ganzen Sektor Düngemittel zu schaffen, verzögert; ein Gesetzentwurf werde aber bald vom italienischen Ministerrat geprüft. Zur Durchführung der Richtlinie 77/535 wurde lediglich mitgeteilt, sie sei eng mit dem Inkrafttreten der erwähnten neuen, umfassenden Regelung verbunden und daher von diesem abhängig.

Zum zweiten Fall (Richtlinie 76/767) wurde zunächst in einer Note der Ständigen Vertretung Italiens vom 5. Juni 1979 darauf hingewiesen, die italienische Regierung habe dem Parlament den Entwurf eines Gesetzes mit Ermächtigungsnormen für den Erlaß der erforderlichen Maßnahmen vorgelegt; dieser Entwurf sei aber wegen vorzeitiger Parlamentsauflösung gegenstandslos geworden. In einer weiteren Note vom 1. Oktober 1979 wurde erklärt, die Richtlinie könne mit Hilfe von Verwaltungsvorschriften durchgeführt werden, zu deren Erlaß es bald kommen werde.

Da sie diese Bescheide nicht für ausreichend erachtete und weil es auch später nicht zum Erlaß der angekündigten Maßnahmen und zu ihrer Übermittlung an die Kommission kam, rief diese am 4. Februar 1980 den Gerichtshof an.

Sie beantragte — in der Rechtssache 44/80 — festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe, daß sie nicht in der vorgesehenen Frist Vorschriften zur Durchführung der Richtlinie 76/116 und dei-Richtlinie 77/535 erlassen habe.

Sie beantragte ferner — in der Rechtssache 45/80 — festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe, daß sie nicht in der vorgesehenen Frist die zur Durchführung der Richtlinie 76/767 erforderlichen Bestimmungen in Kraft gesetzt habe.

Nach allem, was wir dazu im Verfahren noch gehört haben, ist klar, daß man diesen Anträgen stattgeben muß.

Zum ersten Fall wurde ausgeführt, die Vorbereitung eines Gesetzentwurfes habe sich durch die Notwendigkeit, viele Regierungsstellen zu beteiligen, verzögert. Der Entwurf eines Gesetzes, das nicht nur der Durchführung der Richtlinie 76/116 dienen solle, sondern auch eine neue Regelung für den gesamten Sektor bringe und überdies eine Grundlage für den Erlaß eines — bereits ausgearbeiteten — Ministerialdekrets zur Durchführung der Richtlinie 77/535 sein werde, liege nun aber beim Parlament, und es sei — nach Stellungnahme von zwei Ausschüssen, die noch eingeholt werden müsse — durchaus mit seiner Verabschiedung in den nächsten Monaten zu rechnen.

Zum zweiten Fall haben wir gehört, der Entwurf eines Gesetzes mit Ermächtigungsnormen für die Regierung zur

Durchführung einer Reihe von Gcmcinschaftsrichtlinien sei, nachdem er in der vorangegangenen Legislaturperiode wegen der vorzeitigen Auflösung des Parlaments nicht habe angenommen werden können, jetzt aufs neue dem Parlament vorgelegt worden. Deshalb habe man auch davon abgesehen, für einige Bestimmungen der Richtlinie Verwaltungsvorschriften zu erlassen, von denen früher die Rede gewesen sei. Gegenwärtig werde der Gesetzentwurf im Parlament behandelt, er müsse dann aber noch dem Senat zugeleitet werden.

Fest steht demnach, daß es bisher in keinem der Fälle zum Erlaß verbindlicher Vorschriften gekommen ist und daß auch nicht angegeben werden konnte, bis zu welchem Zeitpunkt mit einem solchen Erlaß zu rechnen ist. Demnach besteht sicher kein Anlaß zu erklären, die Verfahren seien gegenstandslos geworden.

Andererseits wurde in der Rechtsprechung schon wiederholt klargestellt, daß die Berufung auf die Komplexität einer zu regelnden Materie oder die Notwendigkeit, gleichzeitig eine Regelung in einem weiter reichenden Rahmen zu finden, keinen Rechtfertigungsgrund für beträchtliche Verzögerungen bei der Durchführung von Gemeinschaftsrichtlinien liefern kann, wenn die in ihnen fixierten Fristen, die zwingenden Charakter haben, nicht verlängert worden sind. Klar ist nach der Rechtsprechung gleichfalls — die Kommission hat dies im einzelnen aufgezeigt —, daß ein Mitgliedstaat im Verfahren nach Artikel 169 des EWG-Vertrags sich nicht zur Rechtfertigung gesetzgeberischer Versäumnisse auf Vorschriften, Praktiken oder Verhältnisse seiner innerstaatlichen Ordnung berufen kann und daß es in einem solchen Verfahren auch unerheblich ist, welches staatliche Organ für die gerügte Unterlassung die Verantwortung trägt.

Es bleibt somit nichts anderes übrig, als festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie nicht in den vorgesehenen Fristen die notwendigen Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinien 76/116, 77/535 und 76/767 getroffen hat. Darüber hinaus sind die Kosten des Verfahrens der beklagten Partei aufzuerlegen.