Europäischer Gerichtshof Urteil vom 14.01.1981 – C-819/79

In der Rechtssache 819/79

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch ihre Bevollmächtigten Martin Seidel, Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft, Bonn, und Rechtsanwalt Jochim Sedemund, Köln, Zustellungsbevollmächtigter: Der Kanzler der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland, 3, Boulevard Royal, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihre Bevollmächtigten Gianluigi Campogrande und Jörn Sack vom Juristischen Dienst, Zustellungsbevollmächtigter: Mario Cervino, Rechtsberater der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidung 79/895 der Kommission vom 12. Oktober 1979 über den von der Bundesrepublik Deutschland vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1973 finanzierten Ausgaben (ABl. L 278, 1979, S. 13), soweit die Kommission den Betrag von 8335232,61 DM für die Zahlung von Beihilfen zur Denaturierung von Magermilchpulver nicht zu Lasten des EAGFL übernommen hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wllmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore und T. Koopmans, der Richter Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

A — Rechtlicher Rahmen

1. Nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, 1968, S. 13) werden für Magermilch und Magermilchpulver, die in der Gemeinschaft hergestellt worden sind und für Futterzwecke verwendet werden, unter bestimmten Voraussetzungen Beihilfen gewährt.

Aufgrund der Verordnung Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke (ABl. L 169, 1968, S. 4) erließ die Kommission die Verordnung Nr. 990/72 vom 15. Mai 1972 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für Magermilchpulver für Futterzwecke und zu Mischfutter verarbeitete Magermilch (ABl. L 115, 1972, S. 1). Nach Artikel 1 dieser Verordnung wird eine Beihilfe nur für Magermilchpulver gewährt, das zuvor denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet worden ist. Die bezüglich der Denaturierung durchzuführenden Kontrollen sind in den Artikeln 3 und 10 geregelt, die wie folgt lauten:

Artikel 3(1)Die Denaturierung wird an Ort und Stelle kontrolliert. Jeder Mitgliedstaat bestimmt eine für die Durchführung dieser Kontrolle zuständige Stelle.(2)Der denaturierende Betrieb teilt der in Absatz 1 genannten Stelle rechtzeitig vor der Denaturierung schriftlich folgende Angaben mit:a)seinen Namen und seine Anschrift,b)die Menge des Magermilchpulvers, das denaturiert werden soll,c)den Ort der Denaturierung,d)den für die Denaturierung vorgesehenen Zeitraum.Die zuständige Stelle kann zusätzliche Auskünfte verlangen.Artikel 10Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um die Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung sicherzustellen.Es ist darauf hinzuweisen, daß die Richtlinie 77/435 des Rates vom 27. Juni 1977 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, (ABl. L 172, 1977, S. 17) mit Wirkung vom 1. Juli 1979 ein für die gesamte Gemeinschaft geltendes System zur Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen vorsieht. Wie es in der zweiten Begründungserwägung dieser Richtlinie heißt, werden durch diese Prüfung ... die von den Mitgliedstaaten bereits durchgeführten sonstigen Kontrollen, insbesondere die bei den betreffenden Maßnahmen vorgenommene unmittelbare Kontrolle und die in bestimmten Fällen vorgesehene Prüfung der Bestandsbuchführung, ergänzt; im übrigen werden danach die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in der Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen, von der Richtlinie nicht berührt.An die Stelle der Verordnung Nr. 990/72 trat mit Wirkung vom 1. März 1980 die Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, 1979, S 1) in der Fassung der Verordnung Nr. 3015/79 der Kommission vom 21. Dezember 1979 (Abl. L 337, 1979, S. 74). Nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1725/79 wird die Denaturierung ... an Ort und Stelle kontrolliert. Was die Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver für die Herstellung von Mischfutter angeht, sieht diese Verordnung als Ergänzung der unmittelbaren Kontrollen an Ort und Stelle eine genaue und unangemeldete Kontrolle der Geschäftsunterlagen und der besonderen Bestandsbuchführung vor (Artikel 10 Nr. 2).

2. Die Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, 1970, S. 13) sieht ein System der unmittelbaren Gemeinschaftsfinanzierung der Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern und der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte durch die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) vor.

Nach Artikel 4 dieser Verordnung stellt die Kommission den zuständigen nationalen Dienststellen und Einrichtungen die erforderlichen Mittel zur Verfügung.

Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung schließt die Kommission die über die getätigten Ausgaben erstellten Rechnungen der nationalen Dienststellen und Einrichtungen auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Jahresrechnungen ab.

Gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, umfaßt die Entscheidung über den Rechnungsabschluß unter anderem die Feststellung der Höhe der in jedem Mitgliedstaat im Laufe des betreffenden Jahres vorgenommenen Ausgaben, die als zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, gehend anerkannt werden.

B — Sachverhalt

1. Durch die angefochtene Entscheidung vom 12. Oktober 1979, die der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Europäischen Gemeinschaften am 22. Oktober 1979 zugestellt wurde, stellte die Kommission für die Bundesrepublik die Höhe der als zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, gehend anerkannten Ausgaben fest.

Die Kommission führte in der vierten Begründungserwägung der Entscheidung aus: Gemäß Artikel 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 können lediglich ... die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert werden, die nach den Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte ... vorgenommen werden. Aus den durchgeführten Prüfungen ergab sich, daß ein Teilbetrag in Höhe von 9192762,41 DM der gemeldeten Ausgaben diesem Anspruch nicht gerecht wird und daher nicht finanziert werden kann.

In der vorliegenden Klage geht es um den Teil dieses Betrags, nämlich 8335232,61 DM, der die im Rechnungsbeschluß 1973 von der Bundesrepublik Deutschland geltend gemachten Ausgaben an Beihilfen für die Denaturierung von Magermilchpulver betrifft.

2. Dem Rechtsstreit liegt eine unterschiedliche Auffassung über die von den zuständigen staatlichen Dienststellen vorzunehmenden Kontrollen der Denaturierungsmaßnahmen und insbesondere über die Auslegung von Artikel 3 der Verordnung Nr. 990/72 zugrunde. Nach dieser Vorschrift hat der denaturierende Betrieb der zuständigen staatlichen Stelle rechtzeitig vor der Denaturierung bestimmte Angaben schriftlich mitzuteilen.

In der Bundesrepublik Deutschland obliegt die Überwachung der Denaturierung von Magermilchpulver dem Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. Die Einzelheiten des Kontrollverfahrens wurden in Richtlinien des Bundesamtes vom 24. September 1968, ersetzt durch die Richtlinien vom 17. Juli 1972, geregelt.

Nach diesen Richtlinien besteht das in der Bundesrepublik geltende Kontrollverfahren aus einem mehrstufigen Prüfungssystem. Vor der Stellung des ersten Beihilfeantrags muß das betreffende Unternehmen seine Zulassung als beihilfeberechtigter Denaturierungsbetrieb im Sinne der Richtlinien beim Bundesamt beantragen. Die Beihilfen werden aufgrund einer vorläufigen Antragsprüfung ausgezahlt. Der Antragsteller trägt auch nach Auszahlung der Beihilfe die Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen für deren Gewährung.

Die Denaturierungsbetriebe sind vor allem dazu verpflichtet,

den zuständigen Behörden alle zur Nachprüfung ihres Antrags erforderlichen Auskünfte zu erteilen,

eine den in den Richtlinien genannten Kriterien entsprechende kaufmännische Buchführung zu unterhalten und sieben Jahre aufzubewahren,

die beihilfefähigen Produkte sowie die Denaturierungsmittel übersichtlich zu lagern und

den zuständigen Kontrolleuren das Betreten ihrer Geschäfts- und Betriebsräume zum Zwecke der Überprüfung der geschäftlichen Bücher und sonstigen Schriftstücke sowie der Lagerbestände und der Denaturierungsvorgänge wie auch schließlich die Entnahme von Proben zu gestatten.

Die praktischen Einzelheiten des deutschen Kontrollsystems wurden von deutschen Fachleuten anläßlich einer Informationstagung erläutert, die auf Einladung der Kommission am 14. und 15. Mai 1974 in Brüssel stattfand und deren Thema der Erfahrungsaustausch über das Prüfungsverfahren auf dem Gebiet Beihilfen für Milch und Milchprodukte war.

In seinem Bericht über die Rechnungslegung für das Haushaltsjahr 1975 führte der Kontrollausschuß der Europäischen Gemeinschaften aus:

In Deutschland sind systematische persönliche Kontrollen an Ort und Stelle nicht vorgesehen, man verlegt sich vielmehr auf die Prüfung der Buchführung der Unternehmen. Das Fehlen einer systematischen persönlichen Kontrolle dürfte der Verordnung zuwiderlaufen (1. Band, S. 75).

Zu dieser Stellungnahme erklärte die Kommission, sie sei der Meinung, daß die Vorschriften eingehalten worden sind, wenn ein Mitgliedstaat eine Buchprüfung mit unerwarteten Kontrollen der Denaturierung sowie mit Probenahmen verbindet und alle diese Maßnahmen an Ort und Stelle durchführt (1. Band, Antwort der Kommission, S. 37).

3. Die Klage ist am 19. Dezember 1979 in das Register bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten. Er hat jedoch der Kommission aufgegeben, bis zum 14. August 1980 die vor Einleitung des Rechtsstreits gewechselte Korrespondenz sowie die Niederschrift über die Tagung der Sachverständigen betreffend die Durchführung der Kontrolle über die Beihilfen für die Milcherzeugung vom 14. und 15. Mai 1974 oder, falls ein solches Dokument nicht existiert, die Transkription der Tonaufzeichnung von dieser Tagung vorzulegen.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt,

1. die Entscheidung der Kommission vom 12. 10. 1979 über den von der Bundesrepublik Deutschland vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1973 finanzierten Ausgaben insoweit aufzuheben, als ein Betrag von 8335232,61 DM nicht zu Lasten des Fonds übernommen wurde;

2. die Kommission zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.

Die Beklagte beantragt,

1. die Klage als unbegründet abzuweisen,

2. der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Die Klägerin bestreitet zunächst die tatsächlichen Annahmen, von denen die Beklagte hinsichtlich des von den zuständigen deutschen Behörden angewandten Systems zur Kontrolle der Denaturierungsmaßnahmen ausgeht. Ihr weiteres Vorbringen betrifft die Auslegung von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 der Kommission sowie die Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und von Artikel 190 EWG-Vertrag.

Zum Sachverhalt

Die Klägerin nimmt Bezug auf ein Schreiben der Kommission vom 29. September 1977 und auf weitere damit zusammenhängende Unterlagen. Darin bringe die Kommision zum Ausdruck, daß die Bundesrepublik Deutschland ihren Verpflichtungen zur Durchführung der nach der Verordnung Nr. 990/72 vorgesehenen Denaturierungskontrollen nicht hinreichend genügt habe und daß insbesondere deren Artikel 3 Absatz 2 betreffend die vorherige schriftliche Mitteilung bestimmter Angaben durch die denaturierenden Betriebe nicht eingehalten worden sei.

Sie gibt eine ausführliche Schilderung des deutschen Kontrollsystems. Insbesondere weist sie auf die begrenzte Zahl von Betrieben (ungefähr acht), für die ein einzelner Betriebsprüfer zuständig sei, und auf den permanenten Charakter der Kontrollen an Ort und Stelle hin. Die Kontrollen würden mindestens jeden Monat durchgeführt und umfaßten nicht nur eine visuelle Prüfung der vorhandenen denaturierten Milchpulverbestände, sondern auch eine genaue Bestandsprüfung der Rohstoffe und die Entnahme von Proben.

Die Klägerin betont die Wirksamkeit der Kontrolle der Rechnungs- und Betriebsführung der Denaturierungsbetriebe. Anhand der Nachweise über die Rohstoffeingänge und der Unterlagen über Produktion und Absatz, gegebenenfalls vervollständigt durch Kontrolluntersuchungen bei den Abnehmern, sowie anhand der Finanzbuchhaltung könne der Kreis vom Rohstoffeingang bis zum Ausgang der Fertigprodukte lückenlos belegt, rekonstruiert und objektiv auf seine Richtigkeit hin überprüft werden.

Nach Ansicht der Klägerin ist die Kommission in ihren Bemerkungen zu den Kontrollen für den Kontenabsehluß des EAGFL für 1973, die in dem Schreiben an die Bundesrepublik Deutschland vom 29. September 1977 zusammengefaßt seien, von unrichtigen Annahmen ausgegangen. Zu Unrecht habe die Kommission unterstellt, die Kontrollen seien niemals während des Denaturierungsverfahrens an Ort und Stelle, sondern erst durch — nachträgliche — Buchprüfung vorgenommen worden. Im Zweiten Nachtrag zur Arbeitsunterlage VI/369/79 (Entwurf eines zusammenfassenden Berichts über die Ergebnisse der Vorbereitungsarbeiten zum Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Rechnungsjahr 1973), den sie dem Fondsausschuß im Juni 1979 vorgelegt habe, sei die Kommission ebenfalls zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Kontrollstelle nie über die geplanten Denaturierungsmaßnahmen unterrichtet gewesen sei, so daß eine direkte Kontrolle des Denaturierungsvorgangs an Ort und Stelle kaum durchführbar gewesen sei.

Aufgrund der begrenzten Anzahl zugelassener Denaturierungsbetriebe, für die jeweils ein Prüfer verantwortlich sei, sowie ferner aufgrund der Häufigkeit der Besuche der Prüfer bei ihren Denaturierungsbetrieben bestehe ein permanenter Informationsaustausch zwischen den zuständigen Prüfern und ihren Denaturierungsbetrieben. Folglich könne der Prüfer sehr wohl voraussehen, wann Denaturierungsmaßnahmen in den einzelnen Betrieben anstünden. Gegebenenfalls würden dem Prüfer Zeitraum und Menge auch auf Anfrage mitgeteilt. So bestehe für ihn immer die Möglichkeit, bei der Denaturierung selbst persönlich anwesend zu sein und den Vorgang zu überwachen, wenn er dies für erforderlich halte.

Da die Kommission ihren Vorwurf, daß die deutschen Kontrollbehörden sich durch einen Verzicht auf entsprechende Informationen seitens der Denaturierungsbetriebe der Möglichkeit begäben, überraschende Prüfungen des Denaturierungsvorgangs vorzunehmen, allein auf diese mangelnde Information gründe, sei ihre Weigerung, die hier streitigen Beihilfebeträge zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, rechtswidrig.

Schließlich weist die Klägerin darauf hin, anläßlich der Tagung vom 14. und 15. Mai 1974 hätten die Beamten der Kommission keinerlei Bedenken gegen das deutsche System erhoben, sondern vielmehr besondere Befriedigung hinsichtlich der Intensität der Durchführung der Prüfungen in der Bundesrepublik geäußert. Ferner verweist die Klägerin auf die Antwort der Kommission zu den Ausführungen des Kontrollausschusses.

Die Beklagte stellt zunächst fest, die Klägerin habe trotz ihrer umfangreichen Bemühungen, das von ihr praktizierte Kontrollsystem als rechtmäßig darzustellen, nicht dartun können, daß die betreffenden Betriebe im Jahre 1973 die Angaben über Zeit und Ort der Denaturierungen sowie über die vorgesehenen Milchpulvermengen gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 übermittelt hätten.

Die vorherige Übermittlung dieser Angaben sei unverzichtbar, da — von einigen besonders großen Betrieben abgesehen — die Denaturierung nicht als ständig ablaufender Vorgang, sondern nur während bestimmter begrenzter Zeiträume erfolge; im Verlauf der übrigen Zeit würden die Produktionsanlagen dagegen für andere Zwecke verwendet.

Was die tatsächlichen Angaben der Klägerin angeht, macht die Kommission unter anderem darauf aufmerksam, daß die Fachleute in ihren auf der Tagung vom 14. und 15. Mai 1974 gehaltenen Referaten hinsichtlich der von einem Prüfer zu überwachenden Unternehmen Zahlen genannt hätten, die deutlich ungünstiger seien. Zudem hätten die Prüfer auch noch andere Aufgaben wahrzunehmen, unter anderem im Bereich der Milchtrocknung.

Die Beklagte bestreitet nicht, daß Beamte der Kommission vielleicht bei der einen oder anderen Gelgenheit einzelne Aspekte des deutschen Kontrollsystems durchaus lobend vermerkt hätten. Ferner bezweifele sie nicht, daß das deutsche Verfahren in einzelnen Punkten sicher Anerkennung verdiene. Niemals jedoch habe sie es gutgeheißen, daß die deutschen Behörden auf eine Benachrichtigung durch die Betriebe gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 verzichteten.

Die Klägerin hält in ihrer Erwiderung ihre Einwände gegen die tatsächlichen Annahmen der Kommission aufrecht. Sie verweist unter anderem auf den Bericht eines deutschen Prüfers vom 20. Dezember 1979, aus dem sich ergebe, daß das informelle deutsche Informationssystem sehr wohl ausgereicht habe, um dem Prüfer die Anwesenheit während der Denaturierung zu ermöglichen.

Nach Ansicht der Beklagten ist der Sachverhalt im vorliegenden Fall völlig klar. Bereits die Tatsache, daß die deutschen Behörden erst 1977 ein formalisiertes Verfahren zur schriftlichen Anmeldung von Denaturierungsvorhaben eingeführt hätten, zeige, daß sie Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 voher nicht beachtet hätten.

Zur Auslegung von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72

Hilfsweise wendet sich die Klägerin gegen die enge Auslegung von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 durch die Kommission.

Sie weist zunächst auf die Mehrdeutigkeit dieser Bestimmung hinsichtlich der Angabe des Denaturierungszeitraums hin.

Wenn der Wortlaut einer Gemeinschaftsrechtsnorm mehrdeutig sei, so sei für seine Auslegung auf den Zusammenhang, in dem sie stehe, und auf das mit der Regelung verfolgte Ziel abzustellen. Die Funktion der Mitteilungspflicht des Artikels 3 Absatz 2 bestehe im wesentlichen in der Vorbereitung und Erleichterung der eigentlichen Kontrollmaßnahmen, die gemeinschaftsrechtlich nur ansatzweise in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 geregelt seien und deren Ausgestaltung im übrigen gemäß Artikel 10 dieser Verordnung den Mitgliedstaaten überlassen sei. Somit erkenne die Verordnung das Bestehen unterschiedlicher Kontrollsysteme an.

Die Mitteilungspflicht nach Artikel 3 Absatz 2 besitze in diesem Zusammenhang nur eine Hilfsfunktion, deren Bedeutung von der Ausgestaltung des vom betreffenden Mitgliedstaat eingeführten Kontrollsystems abhänge. Da den Kontrollen der Denaturierungsmaßnahmen an Ort und Stelle im deutschen System eine geringere Bedeutung zukomme als der Buch- und Betriebskontrolle, müsse die Mitteilungspflicht weniger streng ausgelegt werden als im Rahmen eines auf der körperlichen Kontrolle beruhenden Systems.

Dieser Grundsatz einer differenzierenden Auslegung müsse daher dann Geltung beanspruchen, wenn die nähere Ausgestaltung des Kontrollsystems sowie die Intensität und die Art der Durchführung der Kontrollen den Mitgliedstaaten überlassen seien. Letztlich komme es auf die Gleichwertigkeit der Ergebnisse an. Unter diesen Voraussetzungen würde eine Formalität diskriminierende Wirkung entfalten, wenn sie unterschiedslos den Betrieben aller Mitgliedstaaten auferlegt werde, obgleich die Betriebe in bestimmten Mitgliedstaaten nach dem jeweiligen staatlichen Kontrollsystem mit wesentlich intensiveren Prüfungen belastet seien.

Im Hinblick auf eine solche Auslegung lasse sich feststellen, daß der Schwerpunkt des deutschen Kontrollsystems eindeutig auf der nachträglichen Buch-und Betriebskontrolle liege.

Allein eine nachträgliche Kontrolle der Bestände an Rohstoffen und Fertigerzeugnissen biete die Gewähr, daß es nicht zu Manipulationen komme. Gerade wegen der Möglichkeit einer umfassenden und zuverlässigen nachträglichen Kontrolle seien die Richtlinie 77/435 des Rates vom 27. Juni 1977 und die Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 erlassen worden.

Im übrigen habe auch die Kommission keine materiellen Verstöße mit der Folge unrechtmäßiger Zahlungen festgestellt.

Die Beklagte führt zunächst aus, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erlaubten Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates der Kommission nur, zu Lasten des EAGFL die gemäß den geltenden Bestimmungen in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu übernehmen. Diese enge Auslegung der Voraussetzungen für die Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL sei wegen der Zielsetzung der Verordnung Nr. 729/70 zwingend, da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik die Gleichheit zwischen den Marktbürgern der Mitgliedstaaten gewährleisten müsse (Urteile in den Rechtssachen 11/76, Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, 279; 15 und 16/76, Französische Regierung/Kommission, Slg. 1979, 321, 340, und 18/76, Regierung der Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, 384). Wenn dies bereits für den Fall einer nicht vorwerfbaren Fehlauslegung einer Vorschrift durch die staatlichen Behörden gelte, so müssen es um so mehr dann gelten, wenn, wie im vorliegenden Fall, eine staatliche Verwaltung eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts überhaupt nicht anwende.

Bezüglich der Klarheit von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 weist die Beklagte darauf hin, sie habe, um den unterschiedlichen praktischen Bedürfnissen gerecht zu werden, keinen bestimmten Zeitraum (z. B. Tag, Woche, Monat) vorgeschrieben, der anzugeben sei. Es könne aber dennoch keinem Zweifel unterliegen, welche Angaben hier von den Unternehmen erwartet würden. Selbst wenn man aber die von der Klägerin vertretene Auffassung teile, der Begriff des Zeitraums in Artikel 3 Absatz 2 sei etwas unscharf, so sei es jedenfalls Sache der staatlichen Behörde gewesen, für eine optimale Anwendung im Sinne des Gesamtzusammenhangs der Verordnung Nr. 990/72 zu sorgen.

Wie sich aus den Begründungserwägungen und dem Wortlaut der Verordnung Nr. 990/72 ergebe, solle der Schwerpunkt der Kontrollen der Mitgliedstaaten auf der Überprüfung der Vorgänge an Ort und Stelle liegen. Zur Verhinderung von Manipulationen seien häufige unangemeldete Kontrollen vor Ort unerläßlich. Die in Artikel 3 Absatz 2 vorgesehene Mitteilungspflicht sei im Gesamtzusammenhang mit der Verordnung somit keineswegs unzweckmäßig oder überflüssig.

Die Auffassung der Klägerin, die Verordnung Nr. 990/72 habe kein gemeinschaftliches Kontrollsystem geschaffen, sondern werde nur ergänzend zu den nationalen Kontrollsystemen angewandt, beruhe auf einem grundlegenden Irrtum. Die Verordnung lege vielmehr selbst fest, unter welchen Voraussetzungen Beihilfen für Magermilchpulver gezahlt werden könnten. Nach Artikel 10 hätten die Mitgliedstaaten nur die zur Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen.

Die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie 77/435 des Rates vom 27. Juni 1977 über die Prüfung der Geschäftsunterlagen sollten die bereits von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen, insbesondere die bei den betreffenden Maßnahmen vorgenommene unmittelbare Kontrolle lediglich ergänzen (zweite Begründungserwägung). Die Beklagte weist ferner darauf hin, daß Artikel 3 der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 für die Kontrolle des Denaturierungsvorgangs an Ort und Stelle gegenüber Artikel 3 der Verordnung Nr. 990/72 keine Änderung erfahren habe; bezüglich der Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver für die Herstellung von Mischfutter habe diese Verordnung die Kontrollen an Ort und Stelle nicht abgeschafft, sondern schreibe zusätzlich die Kontrolle der Geschäftsunterlagen vor.

Der Kommission sei es praktisch unmöglich nachzuweisen, daß die Nichtbeachtung von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts im vorliegenden Fall gerade wegen der unrichtigen Anwendung dieser Vorschriften zu nicht gerechtfertigten Zahlungen geführt habe. Wie sich im übrigen aus dem Urteil des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 15 und 16/76 (Französische Regierung/Kommission, Slg. 1979, 337, Randnr. 10 der Entscheidungsgründe) ergebe, komme es für die Entscheidung, bestimmte Ausgaben nicht zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, nicht darauf an, ob nicht gerechtfertigte Zahlungen vorgenommen worden seien; ausschlaggebend sei vielmehr die Nichterfüllung bestimmter Nachweisförmlichkeiten.

Zur Verletzung des Grundsatzes des Schutzes berechtigten Vertrauens

Die Klägerin führt aus, die Kommission müsse die umstrittenen Beihilfen schon deshalb zu Lasten des EAGFL übernehmen, weil sie das deutsche Kontrollsystem selbst mehrfach ausdrücklich gebilligt habe. Hierzu verweist sie insbesondere auf die Informationstagung bei der Kommission am 14. und 15. Mai 1974 und auf die Stellungnahme der Kommission zum Bericht des Kontrollausschusses für das Haushaltsjahr 1975. Die Kommission habe nicht nur auf einige Aspekte des deutschen Systems lobend hingewiesen, sondern dieses System in seiner Gesamtheit geprüft und gebilligt. Im Jahre 1977 sei sie erstmals zu der Auffassung gelangt, hinsichtlich der Mitteilungspflicht der Betriebe liege ein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 990/72 durch die Bundesrepublik Deutschland vor. Die Bundesrepublik habe daraufhin vorsorglich ein formalisiertes Meldeverfahren für vorgesehene Denaturierungen eingeführt.

Die Beklagte beharrt darauf, sie habe zu keiner Zeit dem Verzicht auf die Verpflichtung zugestimmt, den zuständigen Behörden die in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 genannten Angaben mitzuteilen.

Zur Verletzung von Artikel 190 EWG-Vertrag

Die Klägerin macht schließlich geltend, die angefochtene Entscheidung sei unzureichend begründet.

Die Entscheidung lasse nicht erkennen, auf welche tatsächlichen und rechtlichen Gründe die Kommission ihre Ablehnung der Übernahme des umstrittenen Betrags zu Lasten des EAGFL stütze. Sie gebe keinerlei Aufschluß, aus welchen unterschiedlichen Ausgabeposten sich der abgelehnte Betrag überhaupt zusammensetze. Die einschlägigen Rechtsvorschriften seien nicht erwähnt; insbesondere fehle jeder Hinweis auf die Verordnung Nr. 990/72. Der bloße Hinweis auf die Anhörung des Fondsausschusses erscheine völlig unzureichend. Die konkreten Gründe für die angefochtene Entscheidung fänden sich in einem Berichts- entwurf und in einem Nachtrag zu einer Arbeitsunterlage für diesen Ausschuß.

Die Entscheidung genüge nicht den vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen, wonach sie neben der Rechtsgrundlage die Tragweite des Vorwurfs und damit die konkrete Verletzungshandlung klar erkennen lassen müsse (Urteile in den verbundenen Rechtssachen 40 bis 48/73, Suiker, Unie u. a./Kommission, Slg. 1975, 1955, und in der Rechtssache 123/75, Küster/Parlament, Slg. 1976, 1712). Darüber hinaus müsse die Entscheidung die Schlußfolgerung erkennen lassen, warum die behauptete Verletzung die angenommene Rechtsfolge haben könne (Urteil in der Rechtssache 73/74, Papier Peints/Kommission, Slg. 1975, 1515).

Die Beklagte verweist auf die Entscheidungen des Gerichtshofes, nach denen die Begründungspflicht nicht überspannt werden dürfe. Sei ein Mitgliedstaat in umfangreichen und langwierigen Gesprächen über die einzelnen Beanstandungen der Kommission unterrichtet worden, bedürfe es in der abschließenden Entscheidung keiner ins einzelne gehenden Begründung mehr, die gegebenenfalls mehrere Seiten in Anspruch nehmen würde (Urteil in der Rechtssache 13/72, Niederlande/Kommission, Slg. 1973, 39).

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 9. Oktober 1980 mündlich zur Sache verhandelt. Der Bevollmächtigte der Beklagten ist dabei von dem Sachverständigen Wolfgang Kummer, Verwaltungsrat in der Generaldirektion Landwirtschaft, unterstützt worden.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 25. November 1980 vorgetragen.

1 Mit Klageschrift, die am 19. Dezember 1979 in das Register der Kanzlei eingetragen worden ist, hat die Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Aufhebung der Entscheidung 79/895 der Kommission vom 12. Oktober 1979 über den von der Bundesrepublik Deutschland vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1973 finanzierten Ausgaben (ABl. L 278, S. 13), soweit die Kommission einen Betrag von 8335232,61 DM für die Zahlung von Beihilfen zur Denaturierung von Magermilchpulver nicht zu Lasten des EAGFL übernommen hat.

2 Nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke (ABl. L 169, S. 4) wird der Betrag der Beihilfe erst ausbezahlt, wenn für das Magermilchpulver die Denaturierung oder die Verarbeitung zu Mischfutter nachgewiesen wird. Zur Durchführung dieser Vorschrift sieht Artikel 3 der Verordnung Nr. 990/72 der Kommission vom 15. Mai 1972 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für Magermilchpulver für Futterzwecke und zu Mischfutter verarbeitete Magermilch (ABl. L 115, S. 1) für denaturiertes Magermilchpulver vor, daß die Denaturierung an Ort und Stelle kontrolliert wird, daß jeder Mitgliedstaat eine für die Durchführung dieser Kontrolle zuständige Stelle bestimmt und daß der denaturierende Betrieb dieser Stelle rechtzeitig vor der Denaturierung schriftlich seinen Namen und seine Anschrift, die Menge des Magermilchpulvers, das denaturiert werden soll, den Ort der Denaturierung und den für die Denaturierung vorgesehenen Zeitraum mitteilt. Nach Artikel 10 dieser Verordnung treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um die Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung sicherzustellen.

3 Die Klägerin rügt zunächst, die angefochtene Entscheidung verletze die Artikel 3 und 10 der Verordnung Nr. 990/72, weil in ihr die von den deutschen Behörden durchgeführten Denaturierungskontrollen nicht als im Einklang mit diesen Bestimmungen stehend anerkannt würden.

4 Wie sich aus den Akten ergibt, beruhte das von den deutschen Behörden eingeführte System der Denaturierungskontrolle in der fraglichen Zeit weniger auf der unmittelbaren Kontrolle an Ort und Stelle als vielmehr auf der Überprüfung der Buchführung der mit Denaturierungsarbeiten befaßten Unternehmen. Diese als Denaturierungsbetriebe bei der zuständigen deutschen Stelle angemeldeten Unternehmen waren verpflichtet, eine kaufmännische Buchführung nach von der zuständigen Stelle festgelegten Kriterien zu unterhalten, die beihilfefähigen Produkte und die Denaturierungsmittel übersichtlich zu lagern und den zuständigen Prüfern das Betreten ihrer Geschäfts- und Betriebsräume zur Prüfung der Buchführung, der Bestände und der Denaturierungsvorgänge zu gestatten. Auch hatten sie die Entnahme von Proben zuzulassen.

5 Nach Ansicht der Kommission verpflichtet ein derartiges Kontrollsystem bei allen Vorzügen, die es möglicherweise habe, die betreffenden Unternehmen nicht, die in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 990/72 vorgesehenen Angaben über Zeitraum und Ort der Denaturierung sowie über die Menge des zu denaturierenden Magermilchpulvers zu machen. Diese Angaben seien erforderlich, um die in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung vorgesehene Kontrolle der Denaturierung an Ort und Stelle zu ermöglichen.

6 Die deutsche Regierung macht geltend, die Verbindung der Kontrolle der Rechnungs- und Betriebsführung der betreffenden Unternehmen mit der Überprüfung der Rohstoffbestände an Ort und Stelle sowie der Entnahme von Proben stelle ein besonders wirkungswolles Kontrollsystem dar. Dies gelte um so mehr, wenn wie im vorliegenden Fall jeder Prüfer eine begrenzte Zahl von Betrieben zu überwachen habe, mit denen er in ständigem Kontakt stehe und deren Geschäftsgewohnheiten er kenne. Da der Prüfer, gestützt auf Nachweise, über die nötigen Informationen über Menge und Art der verfügbaren Rohstoffe sowie über Menge und Art der ausgehenden Produkte verfüge, könne er den gesamten Verarbeitungskreislauf vom Rohstoffeingang bis zum Ausgang der Fertigprodukte jederzeit rekonstruieren.

7 Wie die deutsche Regierung einräumt, teilten die betreffenden Unternehmen im Rahmen dieses Systems während des fraglichen Zeitraums der zuständigen Stelle die Denaturierungsmaßnahmen nicht vorher schriftlich mit. Unter Hinweis auf Artikel 10 der Verordnung Nr. 990/72 macht sie jedoch geltend, die Gemeinschaftsregelung habe den Mitgliedstaaten die Ausgestaltung der Kontrollmaßnahmen überlassen. Im Verhältnis zu dieser Vorschrift habe Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung nur eine Hilfsfunktion und verpflichte die Unternehmen nur insoweit zur Mitteilung bestimmter Angaben, als diese Angaben für die Durchführung einer wirksamen Kontrolle unverzichtbar seien.

8 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß Gegenstand einer Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluß für vom EAGFL finanzierte Ausgabe die Feststellung ist, daß die Ausgaben von den nationalen Dienststellen im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind. In Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe davon abhängig macht, daß zum Zeitpunkt der Zahlung bestimmte Nachweis- oder Kontrollförmlichkeiten erfüllt sind, ist eine Beihilfe nicht im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht gewährt, wenn diese Voraussetzung mißachtet wird; die damit verbundene Ausgabe darf deshalb grundsätzlich nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden.

9 Um eine wirksame Kontrolle des ordnungsgemäßen Ablaufs des Denaturierungsvorgangs sicherzustellen und um zu vermeiden, daß für dasselbe Erzeugnis mehrmals Beihilfe gewährt wird, sieht die Verordnung Nr. 990/72 die Kontrolle der Denaturierungsbetriebe an Ort und Stelle vor. Zum Zwecke der Durchführung der Denaturierungskontrolle an Ort und Stelle haben die Denaturierungsbetriebe der zuständigen staatlichen Stelle nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung vor Durchführung der Denaturierung bestimmte Angaben mitzuteilen. Wenn es in Artikel 10 der Verordnung heißt, daß die Mitgliedstaaten die erforderlichen Kontrollmaßnahmen [treffen], um die Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung sicherzustellen, so wird damit auf alle Vorschriften der Verordnung, einschließlich Artikel 3 verwiesen.

10 Unter diesen Umständen erübrigt sich eine Prüfung der Ansicht der deutschen Regierung, das in der Bundesrepublik eingeführte Kontrollsystem sei wirksamer als das in Artikel 3 der Verordnung Nr. 990/72 vorgesehene. Denn die Vorschriften der Gemeinschaftsverordnungen sollen in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden und im gesamten Gebiet der Gemeinschaft so weit wie möglich die gleiche Wirkung entfalten. Dies gilt auch dann, wenn durch eine Verordnung bestimmte Kontrollmaßnahmen eingeführt werden, es aber den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, deren Einhaltung durch geeignete Verwaltungsmaßnahmen sicherzustellen.

11 Die erste Rüge ist somit zurückzuweisen.

12 Die zweite Rüge geht dahin, die Kommission habe das in der Bundesrepublik Deutschland angewandte Kontrollsystem gebilligt und müsse daher die von der deutschen Regierung gezahlten Beihilfen zu Lasten des EAGFL übernehmen.

13 Zur Begründung dieser Rüge führt die deutsche Regierung aus, bei einer Informationstagung im Mai 1974 hätten die Vertreter der Kommission versichert, das deutsche Kontrollsystem weise große Vorzüge auf und sei mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Darüber hinaus verweist die Bundesregierung auf die Stellungnahme der Kommission zum Bericht des Kontrollausschusses über die Rechnungslegung für das Haushaltsjahr 1975, in der die Kommission ausgeführt habe, daß nach ihrer Meinung die deutschen Behörden die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften eingehalten hätten.

14 Diese Rüge ist zurückzuweisen. Unabhängig von der Tragweite dieser Erklärung kann im vorliegenden Fall die auf das Jahr 1973 zurückgehende Mißachtung der Vorschriften des Gemeinschaftsrecht nicht einem späteren Verhalten der Kommission zugeschrieben werden.

15 Die dritte Rüge geht schließlich dahin, die angefochtene Entscheidung genüge nicht der Begründungspflicht nach Artikel 190 EWG-Vertrag.

16 In den Begründungserwägungen der angefochtenen Entscheidung beschränkt sich die Kommission im wesentlichen auf den Hinweis, daß nur diejenigen Interventionen finanziert werden könnten, die nach den Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen würden; aus den durchgeführten Prüfungen habe sich ergeben, daß ein bestimmter Teilbetrag der gemeldeten Ausgaben diesem Anspruch nicht gerecht werde; der Mitgliedstaat sei im einzelnen von diesem Abzug in Kenntnis gesetzt [worden] und [habe] seinen Standpunkt hierzu äußern [können].

17 Die Kommission macht geltend, eine eingehende Begründung sei nicht erforderlich gewesen, da die deutsche Regierung vollauf über die Gründe unterrichtet gewesen sei, aus denen die Kommission die Übernahme des auf die Denaturierungsbeihilfen nach der Verordnung Nr. 990/72 entfallenden Teils der Ausgaben abgelehnt habe. Sie verweist hierzu auf einen Schriftwechsel zwischen der Bundesregierung und der Kommission aus dem Jahre 1977 sowie auf die mehrfache Erörterung der Frage durch den Fondsausschuß, in dem die Bundesrepublik vertreten sei.

18 Die deutsche Regierung bestreitet den Sachverhalt insoweit nicht, sie ist jedoch der Auffassung, ein Meinungsaustausch vor Erlaß der Entscheidung vermöge die vorgeschriebene Begründung der Entscheidung nicht zu ersetzen.

19 Wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 11. Januar 1973 in der Rechtssache 13/72 (Niederlande/Kommission, Slg. 1973, 27) entschieden hat, hängt der Umfang der in Artikel 190 EWG-Vertrag verankerten Begründungspflicht von der Art des Rechtsaktes und von den Umständen ab, unter denen er erlassen wurde.

20 Im vorliegenden Fall war die deutsche Regierung unstreitig am Entstehungsprozeß der angefochtenen Entscheidung eng beteiligt und wußte daher, weshalb die Kommission der Ansicht war, daß der streitige Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden müsse.

21 Unter diesen Umständen und angesichts der besonderen Gegebenheiten bei der Entstehung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluß ist die Begründung der angefochtenen Entscheidung als ausreichend zu erachten.

22 Die Klage ist demnach abzuweisen.

Kosten

23 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, habe sie die Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerin hat die Kosten zu tragen.