Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.01.1981 – C-148/79

Schlußanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 29. Januar 1981

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft das Verfahren, nach dem ein Gemeinschaftsbeamter innerhalb eines der Organe versetzt wird. Der Sachverhalt ist schnell wiedergegeben. Mit der Mitteilung Nr. 189/78 für das Personal des Generalsekretariats des Rates vom 11. August 1978 wurde bekanntgegeben, daß interessierte Beamte der Besoldungsgruppe A 7/A 6 ihre Versetzung auf eine für ein Jahr frei gewordene Stelle bei der Generaldirektion E, Direktion III, Dienststelle für die Verhandlungen über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten, beantragen könnten. Herr Korter, reichte seine Bewerbung am 27. September 1978 ein, jedoch teilte ihm der Leiter der Dienststelle Personalbestand mit Vermerk vom 6. Februar 1979 mit, daß weder seinem noch vergleichbaren Anträgen stattgegeben worden sei.

Einige Tage später wandte sich Herr Korter mit Schreiben vom 23. Februar 1979 an den Direktor der Verwaltung und äußerte Zweifel daran, daß die ihm zugegangene Antwort von der zuständigen Behörde erteilt worden sei; er bat um nähere Erläuterungen. Ihm wurde geantwortet, daß der Vermerk vom 6. Februar rein informatorisch gewesen und der Leiter der Dienststelle Personalbestand zu dessen Unterzeichnung befugt gewesen sei. Daraufhin beantragte er mit Schreiben vom 19. März 1979, die Anstellungsbehörde möge seinen Versetzungsantrag bescheiden; die Verwaltung wies jedoch (am 25. April 1979) erneut auf die rein informatorische Natur ihrer Mitteilung vom 6. Februar hin und stellte klar, daß es auf alle Fälle nicht zum Aufgabenbereich der Anstellungsbehörde gehöre, im Rahmen eines internen Versetzungsverfahrens wie dem vorliegenden auf Bewerbungen von Beamten zu antworten.

Auf diese ablehnende Haltung reagierte der Betroffene mit einer Beschwerde, um durchzusetzen, daß der Rat seinem Versetzungsantrag stattgebe oder diesen wenigstens bescheide. Mit Vermerk vom 27. Juni 1979 teilte ihm der Generalsekretär des Rates mit, es sei nicht Aufgabe der Anstellungsbehörde, im Rahmen des durch das Protokoll vom 5. April 1978 eingeführten und zur Besetzung der freien Stelle herangezogenen Verfahrens eine Entscheidung zu treffen; es sei nämlich keine Entscheidung ergangen, folglich könne die Beschwerde nicht im Einklang mit Artikel 90 des Beamtenstatuts stehen, da sie gegenstandslos sei. Mit Klageschrift vom 25. September 1979 hat sich Herr Korter dann an den Gerichtshof gewandt und beantragt, den Rat zu verurteilen, sein Versetzungsgesuch vom 27. September 1978 rechtsmittelfähig zu bescheiden.

2. Zweifelsfrei gehört der vorliegende Fall zu denjenigen, für die das am 5. April 1978 zwischen dem Generalsekretär des Rates und den Vertretungsorganisationen des Personals abgeschlossene Protokoll gilt (dessen Wortlaut ist in der Mitteilung Nr. 77/78 des Generalsekretariats des Rates für das Personal vom 14. April 1978 enthalten). Dieses sieht unter Abschnitt IV Nr. 1 vor, daß alle freien Planstellen... dem Personal in Form einer Bekanntgabe einer Versetzungsmöglichkeit (avis de mutation) mitgeteilt [werden], der eine Beschreibung des Aufgabenbereichs und eine Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen beigegeben sind. Sodann heißt es in dieser Bestimmung: Der Vorgesetzte kann entweder aus dem Kreis der Bewerber, die im Anschluß an die betreffende Bekanntgabe ihre Versetzung beantragt haben, eine Auswahl treffen, oder er kann sich für einen Bewerber außerhalb dieses Personenkreises entscheiden. Für diese Auswahl dürfen nur Kriterien des dienstlichen Interesses herangezogen werden.

Es ist jedoch auch Artikel 7 Absatz 1 des Beamtenstatuts zu berücksichtigen. Dieser sieht folgendes vor: Die Anstellungsbehörde weist den Beamten ausschließlich nach dienstlichen Gesichtspunkten und ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit im Wege der Ernennung oder der Versetzung in eine seiner Besoldungsgruppe entsprechenden Planstelle seiner Laufbahngruppe oder seiner Sonderlaufbahn ein. Der zweite Unterabsatz fügt hinzu, daß der Beamte... beantragen [kann], innerhalb des Organs, dem er angehört, versetzt zu werden.

Über das Verhältnis der eben genannten Bestimmungen zueinander vertreten die Parteien gegensätzliche Auffassungen. Nach den Ausführungen des Rates soll das Verfahren des Protokolls dazu dienen, sowohl der Verwaltung als auch dem Personal schnell und vollständig nützliche Informationen für eine unverzügliche und zweckmäßige Besetzung freier Stellen im Wege der Versetzung innerhalb des Organs zu liefern: Es erlaube nämlich einerseits den Betroffenen kurzfristig sowohl die freie Stelle als auch die Kriterien zur Kenntnis zu bringen, nach denen die Verwaltung die Besetzung vornehmen wolle, und andererseits die Verwaltung von den Wünschen der Beamten in Kenntnis zu setzen. Ein derartiges Verfahren sei lediglich informatorischer und präliminarer Art und unterscheide sich somit völlig von einer Versetzung, die sich nach Artikel 7 des Statuts richte. Der wesentliche Unterschied liege in dem Umstand, daß die Anstellungsbehörde im Rahmen des Verfahrens nach dem Protokoll nicht gehalten sei, über Versetzungsanträge zu entscheiden, während Artikel 7 des Statuts der Verwaltung für das normale Verfahren eine derartige Pflicht auferlege.

Nach dem Vortrag des Klägers hingegen ist die Regelung des Protokolls im Rahmen des Artikels 7 des Statuts auszulegen. Dieses enthalte die besondere Modalitäten für die Besetzung von freien Stellen, ohne sich jedoch auf die Rechtsnatur des Versetzungsantrags auszuwirken, die sich auch im Hinblick auf Artikel 7 Absatz 1 des Statuts nicht ändere. Deshalb sei es auf alle Fälle allein Aufgabe der Anstellungsbehörde, über einen Antrag dieser Art zu entscheiden.

Meines Erachtens ist dieser letzteren Auslegung zuzustimmen. Erstens ist in dem Protokoll von mutation (Versetzung) die Rede; damit wird die Terminologie des Artikels 7 des Statuts verwendet. Zweitens konnte das Protokoll nicht dadurch eine Ausnahme vom Statut schaffen, daß es die Befugnis zur Entscheidung über Versetzungsanträge Beamten der mittleren Ebenen übertrug, da eine Vereinbarung mit den Gewerkschaften für das Organ, welches diese Vereinbarung abgeschlossen hat, lediglich zu einer Selbstbindung im Hinblick auf die Ausübung seiner eigenen Zuständigkeiten in seinen Beziehungen zum Personal führt und sicherlich das Statut nicht ändern kann, das der Form nach eine Verordnung darstellt.

Drittens legt der Wortlaut der Vereinbarung mit den Gewerkschaften nicht die Auffassung nahe, daß mit ihr ein vom Statut unabhängiges Verfahren eingeführt werden sollte. Insbesondere die Befugnis, den zu versetzenden Beamten auszuwählen, die das Protokoll dem Vorgesetzten der Dienststelle überträgt, zu der versetzt werden soll, kann und muß im Einklang mit der Befugnis stehen, über die Versetzung zu entscheiden, die nach Artikel 7 des Statuts Sache der Anstellungsbehörde ist.

In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, daß man in der zitierten Bestimmung des Protokolls keine Übertragung der Befugnis zur Entscheidung über Versetzungen von der Anstellungsbehörde auf die Dienstvorgesetzten sehen kann. Man darf nämlich nicht außer acht lassen, daß nach dem Beschluß des Rates vom 14. Mai 1962 (ABl. Nr. 5 vom 16. Januar 1963) die Befugnisse, die der Anstellungsbehörde durch das Statut der Beamten... übertragen sind, ... durch den Generalsekretär [ausgeübt werden]; dieser ist seinerseits ermächtigt, seine Befugnisse dem Generaldirektor der Verwaltung ganz oder teilweise zu übertragen, jedoch nur, soweit es sich um Beamte der Laufbahngruppen B, C und D handelt, also nicht bei Beamten der Laufbahngruppe A, der der Kläger angehört. Außerdem muß man in Betracht ziehen, daß das Protokoll allgemein vom Vorgesetzten spricht und somit nicht mit der erforderlichen Klarheit angibt, von wem die angeblich übertragene Befugnis ausgeübt wird. Deswegen ist die Auffassung, das Protokoll enthalte eine Übertragung von Befugnissen, zurückzuweisen.

Die Lösung ist meines Erachtens eine andere. Die vom Protokoll dem Vorgesetzten eingeräumte Auswahlbefugnis ist dahin zu verstehen, daß die Verwaltung den Organisationen des Personals zugesagt hat, sich an die Auffassung des Vorgesetzten über die Besetzung der freien Stelle zu halten, um so auf die geeignetste Weise den dienstlichen Erfordernissen gerecht zu werden; dennoch bleibt es dabei, daß die Befugnis, förmlich über die Versetzung zu entscheiden, im Einklang mit dem Statut weiterhin der Anstellungsbehörde zugewiesen ist und deswegen, wie wir gesehen haben, für die Beamten der Laufbahngruppe A nur vom Generalsekretär des Rates ausgeübt werden kann.

3. Im Lichte der bis jetzt vorgetragenen Ausführungen ist es möglich, die verschiedenen Phasen des Verfahrens zur vorübergehenden Besetzung einer freien Stelle zu würdigen, die diesen Rechtsstreit ausgelöst haben.

Der von Herrn Korter am 17. September 1978 eingereichte Versetzungsantrag fällt meines Erachtens nicht nur unter Abschnitt IV Nr. 1 des Protokolls von 1978, sondern auch unter Artikel 7 Absatz 1 des Statuts, der dem Beamten ausdrücklich die Möglichkeit zuerkennt, zu beantragen, innerhalb des Organs, dem er angehört, versetzt zu werden. Die Bestimmungen des Protokolls von 1978 (daß nämlich die Interessierten nach der Bekanntgabe der freien Stelle einen Versetzungsantrag einreichen sollen) können nicht zu der Auffassung führen, daß ein derartiger Antrag nicht mehr unter Artikel 7 des Statuts falle: Das in dem Protokoll beschriebene Verfahren unterscheidet sich nicht von dem des Artikels 7. Daraus folgt, daß die Anstellungsbehörde verpflichtet war, über den Versetzungsantrag des Herrn Korter zu entscheiden, und daß ihre diesbezügliche Unterlassung im Verwaltungsverfahren oder vor Gericht nach Artikel 90 und 91 des Statuts angegriffen werden konnte.

Der Vermerk der Verwaltung vom 6. Februar 1979, mit dem dem Kläger mitgeteilt wurde, daß seine Bewerbung um Einweisung in die freie Planstelle ebenso wie alle anderen Bewerbungen nicht in Betracht gezogen worden sei, konnte keine Entscheidung über den strittigen Antrag darstellen, weil es sich bei ihm, wie dies der Prozeßbevollmächtigte des Herrn Korter richtig dargelegt hat, nicht um eine Stellungnahme der Anstellungsbehörde handelte, sondern um eine Stellungnahme des Leiters der Dienststelle Personalbestand, Herrn J. Van Guyse. Aus denselben Gründen kann man den beiden anderen von der Verwaltung an den Betroffenen gerichteten Vermerken vom 19. März und vom 25. April 1979, mit denen der Inhalt des Vermerks vom Februar bestätigt wurde, nicht die Rechtsnatur einer Entscheidung der Anstellungsbehörde zuerkennen. Weder der eine noch der andere stammte von der Anstellungsbehörde: Der erste trug nämlich die Unterschrift des Herrn Übel und enthielt den Hinweis, daß dieser im Auftrag des Direktors Pourvoyeur unterzeichne, und der zweite war von Herrn Pourvoyeur selbst unterzeichnet.

Zuletzt kam der Vermerk des Generalsekretärs Hommel vom 27. Juni 1979 hinzu. Dieser ist meines Erachtens als eine Stellungnahme der Anstellungsbehörde zu dem Versetzungsantrag des Herrn Korter anzusehen und stellt daher eine Entscheidung der Verwaltung dar, die mit der Verwaltungsbeschwerde und auch vor Gericht angegriffen werden kann. Zwar vertritt der Generalsekretär in diesem Vermerk die Auffassung, die Anstellungsbehörde habe über Versetzungsanträge, die im Rahmen des Verfahrens nach dem bereits erwähnten Protokoll eingereicht würden, keine Entscheidung zu treffen und Herr Van Guyse, der Leiter der Dienststelle Personalbestand sei zuständig gewesen, den Vermerk vom 6. Februar 1979 zu unterzeichnen. Dennoch hat sich der Generalsekretär gerade dadurch, daß er die vorangegangenen Antworten der Verwaltung über die Zuständigkeit des Herrn Van Guyse bestätigte, die von der Verwaltung bereits auf mittlerer Ebene getroffenen Entscheidungen inhaltlich zu eigen gemacht, deren wesentlicher Zweck darin bestanden hatte, alle Versetzungsanträge abzulehnen. Auf diese Weise hat sich der Generalsekretär praktisch, wenn auch stillschweigend, für die Ablehnung des Versetzungsantrags des Herrn Korter ausgesprochen. Man wird diese Auslegung meines Erachtens auch nicht mit dem Hinweis ablehnen können, der Generalsekretär habe in demselben Schreiben darauf bestanden, daß das Verfahren nach Abschnitt IV des Protokolls von besonderer Art sei, und er sei schließlich so weit gegangen, dieses Verfahren in eine Aufforderung zur Bewerbung um eine freie Stelle umzubenennen, während in der Mitteilung für das Personal vom 11. August 1978 von einem Antrag auf Änderung der dienstlichen Verwendung (Versetzung) die Rede war. Ich habe diese Auffassung bereits geprüft und kann nur auf die kritischen Ausführungen zu ihrer Widerlegung verweisen.

4. Wie wir gesehen haben, rügt der Kläger, daß das beklagte Organ keine rechtsmittelfähige Entscheidung über seinen Versetzungsantrag vom 27. September 1978 erlassen habe. Mit anderen Worten, was er der Verwaltung vorwirft, ist nicht, daß sie sich geweigert habe, ihn in die freie Stelle einzuweisen, sondern daß sie über seinen Antrag überhaupt nicht entschieden habe, weder positiv noch negativ. Angesichts dieses Sachverhalts hat der Prozeßbevollmächtigte des beklagten Organs vorab die Einrede der Unzulässigkeit der Klage erhoben und diese auf das fehlende Rechtsschutzinteresse und den fehlenden Streitgegenstand gestützt.

Die auf das fehlende Rechtsschutzinteresse gestützte Einrede der Unzulässigkeit greift meines Erachtens durch. Das Rechtsschutzinteresse liegt vor, wenn die bei Gericht beantragte Entscheidung ein Mittel darstellt, welches geeignet ist, das (nach dem Vortrag des Klägers) durch das Verhalten der Gegenpartei verletzte materielle Interesse zu befriedigen. Im vorliegenden Fall wäre das Rechtsschutzinteresse gegeben, wenn die beim Gerichtshof beantragte Entscheidung geeignet wäre, das Interesse des Klägers an einer Entscheidung der Verwaltung über seinen Versetzungsantrag zu befriedigen. Da jedoch (wie ich meine) der Generalsekretär des Rates mit seinem Schreiben vom 27. Juni 1979 materiell entschieden hat, den Versetzungsantrag des Herrn Korter abzulehnen, läßt sich die vom Kläger behauptete Unterlassung im Verhalten der Verwaltung nicht erkennen. Da die Verwaltung bereits entschieden hat, erscheint ein Antrag sinnlos, dieselbe Verwaltung zum Erlaß einer Entscheidung beliebigen Inhalts über denselben Gegenstand zu verurteilen.

Das beklagte Organ erhebt die Einrede der Unzulässigkeit auch unter einem anderen Gesichtspunkt, dem des fehlenden Streitgegenstands: Die Klage richte sich nicht gegen eine von dem Organ erlassene beschwerende Maßnahme, da keine Maßnahme dieser Art erlassen worden sei. Dazu ist auszuführen, daß die beschwerende Maßnahme offensichtlich zu dem Zeitpunkt getroffen wurde, zu dem der Generalsekretär den Versetzungsantrag ablehnte; der Kläger hat jedoch nicht diese Maßnahme angegriffen, sondern das Unterlassen der Verwaltung (die angebliche Nichtbescheidung), obgleich der Generalsekretär am 25. September 1979 (dem Tag, an dem die Klage erhoben wurde) über den Versetzungsantrag bereits entschieden hatte. Folglich fehlt es an einem Gegenstand für die Klage; auch die zweite Unzulässigkeitseinrede ist deshalb als begründet anzusehen.

5. Für alle Fälle ist das Klagevorbringen auch auf seine Begründetheit zu prüfen. Nach den Ausführungen des Klägers verstieß die angebliche Untätigkeit der Verwaltung gegen die Artikel 7, 25 und 90 des Beamtenstatuts. Zu Artikel 7 trägt Herr Korter vor, da er einen Versetzungsantrag nach dieser Bestimmng eingereicht habe, sei die Verwaltung verpflichtet gewesen, über diesen zu entscheiden; da sie dies nicht getan habe, habe sie gegen die fragliche Bestimmung verstoßen. Offensichtlich kann man sich jedoch einer derartigen Argumentation nicht anschließen. Es trifft zwar zu, daß Artikel 7 des Statuts auf den Versetzungsantrag des Herrn Korter anzuwenden ist, doch hat die Verwaltung es nicht unterlassen, eine Entscheidung zu treffen. Ich habe versucht, meine Auffassung zu diesem Problem darzustellen, und es ist nicht erforderlich, das bereits Ausgeführte zu wiederholen.

Im Hinblick auf den behaupteten Verstoß gegen Artikel 25 des Statuts — wonach unter anderem jede beschwerende Verfügung mit Gründen versehen sein muß — ist nicht klar, ob der Kläger sich deswegen auf diese Bestimmung beruft, weil sie die Verwaltung verpflichtet, immer dann eine Entscheidung zu treffen, wenn der Beamte sein Recht wahrnimmt, einen Antrag an die Anstellungsbehörde zu stellen, oder weil sie vorsieht, daß die den Beamten beschwerende Verfügung mit Gründen versehen sein muß. Im ersten Fall würde der Verstoß gegen Artikel 25 mit demjenigen gegen Artikel 7 zusammenfallen; meine Argumentation hinsichtlich dieser Bestimmung würde dann auch für Artikel 25 gelten. Im zweiten Fall müßte man annehmen, daß Herr Korter einräumt, daß eine ablehnende Entscheidung der Verwaltung ihm gegenüber ergangen ist, und daß er diese wegen Nichteinhaltung von Formvorschriften angreifen will; dies stünde jedoch im Widerspruch zu dem ganzen prozessualen Vorgehen des Klägers — auch zu den Klageanträgen —, das (wie mehrmals ausgeführt) auf der Auffassung beruht, daß die Verwaltung noch keine Entscheidung über seine Versetzung getroffen habe. Es ist jedoch offensichtlich nicht möglich, gleichzeitig zu behaupten, eine Entscheidung sei niemals ergangen, und dann, es sei eine Entscheidung ergangen, die mangels Begründung fehlerhaft sei.

Eine derartige Rüge wäre denkbar gewesen, wenn der Kläger beantragt hätte, die ablehnende Entscheidung der Verwaltung über seinen Versetzungsantrag aufzuheben. Dennoch sei mir die Bemerkung gestattet, daß die fragliche Rüge auch in diesem Fall als unbegründet hätte angesehen werden müssen. Nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Anstellungsbehörde nämlich nicht verpflichtet, die Nichtberücksichtigung eines Bewerbers zu begründen, da dem Bewerber durch diese Begründung Nachteile erwachsen könnten (vgl. die Urteile vom 30. Oktober 1974 in der Rechtssache 188/73, Grassi/Rat, Slg. 1974, 1099 ff., und vom 13. April 1978 in der Rechtssache 101/77, Ganzini/Kommission, Slg. 1978, 915 ff.).

Die dritte Statutsbestimmung, deren Einhaltung der Kläger verlangt, ist Artikel 90: Die Verwaltung habe gegen diese Bestimmung dadurch verstoßen, daß sie sich geweigert habe, eine Entscheidung über die Begründetheit seiner Verwaltungsbeschwerde zu treffen. Auch diese Rüge ist offensichtlich zurückzuweisen, wenn man davon ausgeht, daß die Verwaltung, wenn auch stillschweigend, eine ablehnende Entscheidung erlassen hat. In diesem Zusammenhang möchte ich dennoch meiner Hoffnung Ausdruck geben, daß künftig auf Versetzungsanträge von Beamten unverzüglich ausdrückliche Entscheidungen der Anstellungsbehörde ergehen: Dies liegt im dienstlichen Interesse und gewährleistet gleichzeitig, daß sich die Beziehungen zum Personal möglichst korrekt entwickeln und daß allen schädlichen und nutzlosen Streitereien der Boden entzogen wird.

6. Abschließend schlage ich deswegen dem Gerichtshof vor, die Klage des Herrn Korter gegen den Rat vom 25. September 1979 als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen. In Anbetracht der Art des Rechtsstreites trägt jede der Parteien ihre eigenen Auslagen.