Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.02.1981 – C-124/80

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 12. Februar 1981

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Im Mittelpunkt dieses Vorabentscheidungsverfahrens steht ebenso wie in dem Vertragsverletzungsverfahren Kommission/Vereinigtes Königreich (Rechtssache 804/79), zu dem ich soeben Stellung genommen habe, die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen die Mitgliedstaaten nach dem Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit zum Erlaß von Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres zuständig sind. In dem diesem Ersuchen um Vorabentscheidung zugrunde liegenden Strafverfahren wird der Firma van Dam

en Zonen, ähnlich wie in den verbundenen Rechtssachen 185-204/78 (Strafverfahren gegen Firma J. van Dam en Zonen u. a., Urteil vom 3. Juli 1979, Slg. 1979, 2345) zur Last gelegt, gegen bestimmte von den niederländischen Behörden — im vorliegenden Fall nach dem Ablauf der genannten Übergangsfrist — festgelegte Fangbeschränkungen in der Nordsee verstoßen zu haben.

Diese Fangbeschränkung ergab sich aus der am 1. Januar 1979 in Kraft getretenen Verfügung des niederländischen Landwirtschafts- und Fischereiministers vom 28. Dezember 1978 über vorübergehende Fangbeschränkungsmaßnahmen für andere Seefischarten als Seezungen und Schollen für 1979 (Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979, J. 4569, Staatscourant 1978, 253). Artikel 2 der durch Verfügung vom 27. Juni 1979 geänderten Fassung (Staatscourant 1979, 124) sah vorbehaltlich einer in Artikel 3 der Verfügung erwähnten ministeriellen Ausnahmeregelung ein allgemeines Fangverbot für die in dem Anhang erwähnten Fischarten, darunter Kabeljau, für bestimmte Meereszonen vor. Von einer solchen Ausnahmeregelung hatte der niederländische Minister für Landwirtschaft und Fischerei Gebrauch gemacht und den niederländischen Fischern erlaubt, entsprechend den Vorschlägen der Kommission in der Nordsee 10165 t Kabeljau zu fischen.

Nachdem der Minister der Meinung war, daß diese Fangquote ausgeschöpft war, widerrief er diesen Dispens mit Wirkung vom 3. September 1979 durch die Verfügung vom 27. August 1979, J. 3247 vom 28. August 1979 (Staatscourant 1979, 167), und stellte den Fang von Kabeljau in der Nordsee für niederländische Fischer unter Strafe.

Im Oktober 1979 fischte ein Fischereifahrzeug der Firma van Dam unter Verstoß gegen die genannte Regelung Kabeljau in der Nordsee und landete diesen in dem niederländischen Hafen Goedereede an.

Deshalb vor dem Economische Politierechter der Arrondissementsbank Rotterdam angeklagt, berief sich die Firma van Dam darauf, daß die von der niederländischen Regierung erlassenen Maßnahmen gemeinschaftswidrig seien. Durch Zwischenurteil vom 4. März 1980 hat das genannte Gericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags folgendes Ersuchen um Vorabentscheidung vorgelegt:

Beruhen die von den niederländischen Staatsorganen für 1979 getroffenen Maßnahmen wie diejenigen, um die es bei den in der Anklageschrift genannten Regelungen geht, nämlich die Verordnung zur vorläufigen Regelung der Fangbeschränkung für andere Seefischarten als Seezungen und Schollen 1979 (Nederlandse Staatscourant 1979 — 124) und die Verordnung Nr. J 3247 vom 27. August 1979 (Nederlandsestaatscourant Nr. 167 vom 28. August 1979), auf Gemeinschaftsrecht?

Hierzu nehme ich wie folgt Stellung:

Die Angeklagte des Ausgangsverfahrens, die Firma van Dam & Zonen, und die französische Regierung sind, wenn auch mit unterschiedlicher Begründung, der Meinung, daß die in den genannten niederländischen Rechtsakten verfügte Fangbeschränkung zu der in Frage kommenden Zeit nicht in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten gefallen und somit rechtswidrig gewesen sei. Beide gehen davon aus, daß nach dem Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit, also vom 1. Januar 1979 an, zum Erlaß von Erhaltungsmaßnahmen auf dem Gebiet der Seefischerei nicht mehr die Mitgliedstaaten, sondern allein der Rat zuständig war.

Nach Ansicht der Angeklagten des Ausgangsverfahrens ist aber, da der Rat nach diesem Datum keine Erhaltungsmaßnahmen ergriffen hat, trotz der für das Jahr 1979 erlassenen Übergangsbeschlüsse des Rates, die bereits Gegenstand der Rechtssache 804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich) waren, ein Rechtsvakuum entstanden. Außerdem seien die genannten Beschlüsse erlassen worden, ohne daß dabei das in Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 des Rates vom 19. Januar 1976 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 20 vom 28. Januar 1976, S. 19) vorgesehene Verfahren eingehalten worden sei, das unter Verweisung auf Artikel 43 Absatz 2 des EWG-Vertrags die Anhörung der Versammlung vorschreibe.

Die französische Regierung dagegen vertritt, unter Bekräftigung ihres bereits in der vorherigen Rechtssache 804/79 genannten Standpunkts, die Auffassung, daß die niederländische Regierung nur dann zum Erlaß von Fangquoten befugt gewesen wäre, wenn man in den fraglichen Beschlüssen eine teilweise Redelegation der gemeinschaftlichen Zuständigkeit zur Festsetzung von Fangquoten an die Mitgliedstaaten sehe. Eine solche Rückübertragung von Befugnissen sei aber nicht zulässig, da die Festlegung von nationalen Fangquoten eines der Grundprinzipien der gemeinsamen Fischereipolitik, nämlich den freien Zugang aller Fischer des Gemeinsamen Marktes zu allen der Gebietshoheit der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässern, berühre. Außerdem hätte eine solche Delegation ausdrücklich angeordnet werden müssen. Der für die Festsetzung von Fangquoten einschlägige Text der Ziffer 1 der Übergangsbeschlüsse besage aber lediglich, daß die Mitgliedstaaten ... ihre Fischereitätigkeiten so durchführen werden, daß bei den Fängen ihrer Schiffe während der Übergangsperiode die dem Rat in den Mitteilungen der Kommission vom 23. November 1978 und vom 16. Februar 1979 bekanntgegebenen gesamten zulässigen Fänge (TAC) sowie der Anteil der TAC berücksichtigt werden, der Drittländern gemäß Abkommen oder Übereinkommen zwischen ihnen und der Gemeinschaft überlassen wurde. Dabei sei nicht die Rede von für die einzelnen Mitgliedstaaten vorgesehenen Gesamtfangmengen. Die Kommission habe zwar für die Jahre 1978 und 1979 Vorschläge für die zulässige Gesamtfangmenge gemacht, der Vorschlag für 1979 enthalte aber im Gegensatz zum Vorschlag von 1978 keine Verteilung der zulässigen Gesamtfangmengen auf die einzelnen Mitgliedstaaten. Außerdem komme solchen Vorschlägen keinerlei Rechtswirksamkeit zu.

Demgegenüber vertreten die Regierung des Vereinigten Königreichs, ausgehend von ihrer bereits in der Rechtssache 804/79 vertretenen Rechtsauffassung, sowie der Rat und die Kommission die Meinung, daß die fraglichen Maßnahmen der niederländischen Regierung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien.

Diesem Ergebnis wird man sich meiner Meinung nach aus den in meinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 804/79 ausführlich dargelegten Gründen, die ich deshalb nur nochmals kurz wiederholen möchte und auf die ich im einzelnen Bezug nehme, anschließen müssen.

So habe ich den genannten Schlußanträgen in Übereinstimmung mit allen anderen an diesem Verfahren Beteiligten dargelegt, daß entgegen der von der britischen Regierung vertretenen Meinung nach Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte gesetzten Frist ausschließlich die Gemeinschaft für den Erlaß von Fischereimaßnahmen in den der Oberhoheit der Mitgliedstaaten unterstehenden Meeresgewässern zuständig ist.

Wie ich weiterhin anhand der Rechtsprechung des Gerichtshofes gezeigt habe, hat der Umstand, daß der grundsätzlich für den Erlaß von Erhaltungsmaßnahmen zuständige Rat nach Ablauf der Übergangszeit sich zu keiner Entscheidung durchringen konnte, nicht, wie die Angeklagte des Ausgangsverfahrens meint, zu einem Rechtsvakuum geführt. Vielmehr sind in diesem Falle die Mitgliedstaaten aufgrund von Artikel 5 des EWG-Vertrages verpflichtet, die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen im allgemeinen Interesse und unter Beachtung der materiellen und formellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu erlassen. Die für die Zeit nach Ablauf der Übergangsfrist erlassenen Übergangsbeschlüsse des Rates sind deshalb, wie der Rat und die Kommission zu Recht betonen, lediglich als eine Konkretisierung der Mitwirkungspflichten der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 des EWG-Vertrags auf dem besonderen Gebiet, für das sie gelten, anzusehen. Sie sollen, worauf insbesondere der Rat hinweist, gewährleisten, daß auch nach Ablauf der Übergangsfrist zumindest die bislang erreichten Errungenschaften auf dem Gebiet der Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres bestehenbleiben. Deshalb wird in Ziffer 1 der für die Zeit nach Ablauf der Übergangsfrist geltenden Übergangsbeschlüsse zur Wahrung des Gemeinschaftsinteresses das Erfordernis bekräftigt, daß die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Fischereitätigkeit während dieser Übergangsperiode die dem Rat von der Kommission mitgeteilte zulässige Gesamtfangmenge (TAC) nicht überschreiten.

Aus der Besonderheit der gemeinsamen Fischereipolitik, die, wie wir wissen, darin besteht, daß alle die Flagge eines Mitgliedstaats führenden und im Bereich der Gemeinschaft registrierten Fischereifahrzeuge gleichen Zugang zu allen Fanggründen der der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässer haben und andererseits sich auch die Fischbestände innerhalb dieser Gewässer sowie den Gewässern dritter Länder frei bewegen, folgt aber notwendigerweise — so viel sei zu dem Einwand der französischen Regierung bemerkt —, daß die Einhaltung der zulässigen Gesamtfangmenge nur durch die Einführung von Fangquoten für die einzelnen Mitgliedstaaten garantiert werden kann. Um eine Koordinierung solcher Maßnahmen zu gewährleisten, wobei auch die Interessen dritter Staaten zu berücksichtigen sind, bedarf es, wie eine vertragskonforme Auslegung der fraglichen Beschlüsse, insbesondere im Hinblick auf Artikel 102 der Beitrittsakte ergibt, der Zustimmung durch die Gemeinschaftsbehörden. Zur Erteilung dieser Zustimmung ist aber, wie ich in meinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 804/79 gezeigt habe, für den Fall, daß der Rat nicht handelt, die Kommission berufen, unabhängig davon, ob man in den fraglichen Beschlüssen eine Rückübertragung von Befugnissen an die Mitgliedstaaten oder aber richtiger Ansicht nach eine Konkretisierung der sich aus Artikel 5 des EWG-Vertrags ergebenden Verpflichtungen sieht.

Wie wir wissen, hat die Kommission die am 1. Januar 1979 in Kraft getretene Verfügung des niederländischen Ministers für Landwirtschaft und Fischerei vom 28. Dezember 1978 über vorübergehende Fangbeschränkungsmaßnahmen für andere Seefischarten als Seezungen und Schollen für 1979 sowie deren Verlängerung am 25. Juli 1979 ausdrücklich gebilligt (vgl. dazu die Mitteilung über einzelstaatliche Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände, die von der Kommission zu genehmigen sind, ABl. C 133 vom 4. Juni 1980, S. 1). Ihr bisheriges Verhalten zeigt ferner, daß sie mit den mit dieser Verfügung zusammenhängenden Maßnahmen einverstanden ist. Dadurch ist gewährleistet, daß die von der niederländischen Regierung aufgrund der Übergangsbeschlüsse des Rates eingeführte Fangquotenregelung dem Gemeinschaftsinteresse, das heißt den verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, deren Einhaltung die Übergangsbeschlüsse sichern sollen, entspricht.

Da diese Beschlüsse, wie wir gesehen haben, lediglich in Verlängerung der Anlage VI der Haager Entschließung über das Ende der in Artikel 102 der Beitrittsakte festgesetzten Übergangszeit hinaus die Mitwirkungspflichten der Mitgliedstaaten konkretisieren, die diese gemäß Artikel 5 des EWG-Vertrags durch ihren Beitritt zur Gemeinschaft übernommen haben, kommt ihnen deshalb auch keine konstitutive Wirkung im Sinne von Artikel 189 des EWG-Vertrags zu. Folglich bedurfte es zum Erlaß dieser Beschlüsse, wie der Rat und die Kommission zu Recht hervorheben, auch nicht des in dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vorgesehenen Rechtsetzungsverfahrens.

Aus dem Gesagten ergibt sich weiter, daß der Rat, entgegen dem Vorbringen der Angeklagten des Ausgangsverfahrens, nicht gehalten war, die Übergangsbeschlüsse, die die Übereinstimmung der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht gewährleisten sollten, auf Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 des Rates vom 19. Januar 1976 zu stützen. Diese Vorschrift, die als Ergänzung zu Artikel 2 der genannten Verordnung gesehen werden muß, wonach die Regelungen der einzelnen Mitgliedstaaten für die Ausübung der Fischerei in den ihrer Oberhoheit oder ihrer Gerichtsbarkeit unterliegenden Meeresgewässern ... zu keiner unterschiedlichen Behandlung anderer Mitgliedstaaten führen [dürfen], sieht bekanntlich vor, daß, wenn die Gefahr besteht, daß aufgrund der Fischereitätigkeit eines Mitgliedstaats in den in Artikel 2 genannten Meeresgewässern bestimmte Fischbestände allzu intensiv ausgebeutet werden, der Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages die erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung dieser Fischbestände treffen kann. Ganz abgesehen von der Frage, der hier nicht weiter nachgegangen zu werden braucht, ob diese Bestimmung nach Ablauf der Übergangszeit eine Rechtsgrundlage für den Erlaß von Fangquoten für die einzelnen Mitgliedstaaten abzugeben vermag, setzt sie jedenfalls einen im Ermessen des Rates liegenden konstitutiven Rechtsetzungsakt voraus. Ein solcher ist aber nicht zustande gekommen.

Ich schlage daher vor, die gestellte Frage wie folgt zu beantworten :

Das Gemeinschaftsrecht steht der für 1979 von den niederländischen Staatsorganen mit Billigung der Kommission erlassenen Verfügung über die vorläufige Regelung der Fangbeschränkung für andere Seefischarten als Seezungen und Schollen 1979 (Nederlandse Staatscourant 1979, 253) sowie den zur Verlängerung und Durchführung dieser Verfügung erlassenen Vorschriften nicht entgegen.