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Europäischer Gerichtshof Urteil vom 02.06.1981 – C-124/80

ECLI:EU:C:1981:125

In der Rechtssache 124/80

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der Arrondissementsrechtbank Rotterdam (Economische Politierechter) in dem vor diesem Gericht anhängigen Strafverfahren gegen

J. van Dam & Zonen

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Vereinbarkeit der von den niederländischen Staatsorganen für das Jahr 1979 erlassenen vorübergehenden Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle mit dem Gemeinschaftsrecht

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, Mackenzie Stuart und T. Koopmans, der Richter A. O'Keeffe, G. Bosco, Α. Touffait, O. Due und U. Everling,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

URTEIL§

Tatbestand§

Das Vorlageurteil und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

Am 20. Oktober 1970 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaften unter, anderem in Durchführung der Artikel 42 und 43 EWG-Vertrag die Verordnung Nr. 2141/70 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 236, S. 1) und die Verordnung Nr. 2142/70 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse (ABl. L 236, S. 5) erlassen.

Die dem sogenannten Beitrittsvertrag vom 22. Januar 1972 beigefügte Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge enthält in den Artikeln 98 bis 103 Bestimmungen über Fischereierzeugnisse. Im besonderen sieht Artikel 102 vor, daß der Rat spätestens ab dem sechsten Jahr nach dem Beitritt auf Vorschlag der Kommission die Voraussetzungen für die Ausübung des Fischfangs im Hinblick auf den Schutz der Fischbestände und die Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres festlegt.

Am 19. Januar 1976 hat der Rat die Verordnung Nr. 100/76 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse (ABl. L 20, S. 1) und die Verordnung Nr. 101/76 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 20, S. 19) erlassen. Durch die erste dieser Verordnungen wird die Verordnung Nr. 2142/70, durch die zweite die Verordnung Nr. 2141/70 aufgehoben.

Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 lautet wie folgt:

Besteht die Gefahr, daß aufgrund der Fischereitätigkeit eines Mitgliedstaats in den in Artikel 2 genannten Meeresgewässern bestimmte Fischbestände dieser Gewässer allzu intensiv ausgebeutet werden, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages die erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung dieser Fischbestände treffen.

Diese Maßnahmen können insbesondere Beschränkungen für den Fang einzelner Arten, Fanggebiete, Fangzeiten, Fangmethoden und Fanggeräte umfassen.

Der Rat hat in seiner am 30. Oktober 1976 in Den Haag abgehaltenen Sitzung eine am 3. November 1976 förmlich angenommene Entschließung gefaßt, in der er übereingekommen ist, daß die Mitgliedstaaten durch eine abgestimmte Maßnahme die Grenzen ihrer Fischereizonen vor ihren Küsten an der Nordsee und am Nordatlantik vom 1. Januar 1977 an auf 200 Meilen erweitern.

Bei dieser Gelegenheit hat der Rat einer Erklärung der Kommission mit folgendem Wortlaut zugestimmt (Anlage VI zur Entschließung; im folgenden: Haager Entschließung) :

Bis zum Beginn der Anwendung der gemeinschaftlichen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände, die derzeit ausgearbeitet werden, treffen die Mitgliedstaaten keine einseitigen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände.

Sollte jedoch im Rahmen der internationalen Fischereikommissionen kein Einvernehmen für das Jahr 1977 erzielt werden und sollte es im Anschluß daran nicht möglich sein, unverzüglich autonome gemeinschaftliche Maßnahmen zu treffen, so könnten die Mitgliedstaaten vorsorglich in nicht diskriminierender Weise geeignete Maßnahmen zum Schutz der Fischbestände in den Fischereizonen treffen, die an ihre Küste grenzen.

Vor Ergreifen dieser Maßnahmen bemüht sich der betreffende Mitgliedstaat, die Billigung der Kommission zu erhalten, die in allen Phasen dieser Verfahren zu konsultieren ist.

Etwaige Maßnahmen dieser Art präjudizieren nicht die Leitlinien, die zur Durchführung der gemeinschaftlichen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände festgelegt werden.

Am 18. Februar 1977 hat der Rat die Verordnung Nr. 350/77 zur Festlegung bestimmter Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände (ABl. L 48, S. 28) erlassen; dennoch wurde es für das Jahr 1978 erforderlich, von der im zweiten Absatz der Anlage VI zur Haager Entschließung vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch zu machen, wonach die Staaten bei Fehlen autonomer gemeinschaftlicher Maßnahmen ermächtigt sind, geeignete Maßnahmen zu treffen.

Am Ende der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit ist der Rat im Dezember 1978 zu der Erkenntnis gelangt, daß er die für das Jahr 1979 erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen nicht rechtzeitig werde erlassen können; deswegen beschloß er am 19. Dezember1978 folgendes:

1.Die Mitgliedstaaten werden ihre Fischereitätigkeiten so durchführen, daß bei den Fängen ihrer Schiffe während der Übergangsperiode die dem Rat in der Mitteilung der Kommission vom 23. November 1978 bekanntgegebenen gesamten zulässigen Fänge (TAC) sowie der Anteil der TAC, der voraussichtlich Drittländern gemäß Abkommen oder Übereinkommen zwischen ihnen und der Gemeinschaft überlassen wird, berücksichtigt werden. Die während der Übergangsperiode getätigten Fänge werden gegen die vom Rat schließlich für 1979 beschlossenen Zuweisungen aufgerechnet.

2.Auf dem Gebiet der technischen Maßnahmen zur Erhaltung und Überwachung der Fischbestände werden die Mitgliedstaaten dieselben Maßnahmen anwenden wie am 3. November 1976 sowie andere entsprechend den Verfahren und Kriterien der Anlage VI zur Entschließung des Rates vom 3. November 1976 eingeführte Maßnahmen.

Die damit erlassene Regelung ist vom Rat mit Beschlüssen vom 9. April 1979 (ABl. L 93, S. 40), vom 25. Juni 1979 (ABl. L 161, S. 46) und vom 29. Oktober1979 (ABl. L 277, S. 10) jeweils um drei Monate verlängert worden.

In Anwendung des Beschlusses des Rates vom 19. Dezember 1978 und der später ergangenen Beschlüsse hat die niederländische Regierung vorübergehende Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle für 1979 erlassen. Diese Maßnahmen sind von der Kommission am 25. Juli 1979 genehmigt worden (ABl. 1980, C 133, S. 4).

Im Oktober 1979 fischte ein Fischereifahrzeug der Firma van Dam unter Verstoß gegen die von der niederländischen Regierung erlassenen Erhaltungsmaßnahmen Kabeljau und landete diesen in dem niederländischen Hafen Stellendam an.

Deshalb vor dem Economische Politierechter der Arrondissementsrechtbank Rotterdam angeklagt, berief sich die Firma van Dam darauf, daß die von der niederländischen Regierung erlassenen Maßnahmen gemeinschaftsrechtswidrig seien. Dies hat das Vorlagegericht veranlaßt, dem Gerichtshof mit Urteil vom 4. März 1980 die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Beruhen die von den niederländischen Staatsorganen für 1979 getroffenen Maßnahmen wie diejenigen, um die es bei den in der Anklageschrift genannten Regelungen geht, nämlich die Verordnung über vorübergehende Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle für 1979 (Ned. Stert. 1979 — 124) und die Verordnung Nr. J 3247 (Ned. Stert. Nr. 167 vom 28. August 1979), auf Gemeinschaftsrecht?

Das Vorlageurteil ist am 22. Mai 1980 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Frau G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, als Bevollmächtigte, die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes H. J. Bronkhorst als Bevollmächtigten, die französische Regierung und die Angeklagte im Ausgangsverfahren, vertreten durch Rechtsanwalt W. L. Nouwen, Rotterdam, schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten. Er hat jedoch die Beteiligten aufgefordert, sich in der Sitzung gegebenenfalls zu dem Vorbringen der Angeklagten im Ausgangsverfahren hinsichtlich einer Verletzung der Verordnung Nr. 101/76 des Rates durch die Beschlüsse des Rates von Dezember 1978 und April, Juni und Oktober 1979 zu äußern.

II — Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes eingereichte schriftliche Erklärungen

A — Erklärungen der niederländischen Regierung

Die niederländische Regierung, die mit Nachdruck auf die Notwendigkeit hinweist, eine gemeinschaftliche Politik zur Erhaltung der Fischbestände einzuführen, führt aus, die Mitgliedstaaten könnten keine einseitigen Erhaltungsmaßnahmen mehr erlassen, ohne die gemeinsame Politik auf dem Fischereisektor in Frage zu stellen. Da es jedoch bis zum 1. Januar 1979 nicht zu einem endgültigen Einvernehmen über die gemeinschaftlichen Erhaltungsmaßnahmen gekommen sei, habe man einen Gemeinschaftsrahmen schaffen müssen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten Erhaltungsmaßnahmen ergreifen könnten. Der Rat habe folglich die genannten Beschlüsse vom 19. Dezember 1978, 9. April 1979, 25. Juni 1979 und 29. Oktober 1979 erlassen.

Aufgrund dieser Beschlüsse seien die Mitgliedstaaten nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet, die erforderlichen Fangbeschränkungen im Laufe des Jahres 1979 einzuführen. Diese Maßnahmen müßten jedoch mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein. Dies bedeute, daß diese Maßnahmen nicht diskriminierend sein dürften, daß sie nicht auf die Hoheitsgewässer beschränkt sein dürften und daß sie sich möglichst weitgehend demjenigen anzuschließen hätten, was auf Gemeinschaftsebene schon vorhanden sei. Als Leitlinie hätten die Maßnahmen die Vorschläge zu berücksichtigen, die die Kommission auf diesem Gebiet dem Rat unterbreitet habe. Die Genehmigung der staatlichen Maßnahmen durch die Kommission gewährleiste, daß diese im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stünden.

Abschließend schlägt die niederländische Regierung dem Gerichtshof vor, die vorgelegte Frage dahin zu beantworten, daß die Mitgliedstaaten unter den gegebenen Umständen nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet seien, die zur Durchführung der genannten Beschlüsse des Rates erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen zu treffen, soweit diese den oben dargestellten Voraussetzungen entsprächen.

Β — Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs

Die Regierung des Vereinigten Königreichs fragt sich zunächst, welche genaue Bedeutung die vorgelegte Frage hat, und vertritt die Auffassung, daß mit ihr geklärt werden solle, ob die ergriffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien. Selbst nach Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit blieben die Mitgliedstaaten mangels ausdrücklicher entgegenstehender Bestimmungen zuständig, staatliche Schutzmaßnahmen zu erlassen, und zwar so lange, als derartige Maßnahmen nicht vom Rat getroffen würden. Diese Zuständigkeit bestehe auch dann, wenn es an einer ausdrücklichen Ermächtigung durch die Gemeinschaft fehle. Die staatlichen Maßnahmen müßten den Erfordernissen des Vertrages und der anderen anwendbaren Bestimmungen genügen. Dies bringe jedoch nicht die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten mit sich, sich an die von der Kommission auf dem betreffenden Gebiet vorgelegten Vorschläge zu halten, die nicht über das Stadium von Vorschlägen hinaus gediehen seien. Die Mitgliedstaaten seien ebensowenig verpflichtet, zur Durchführung dieser Maßnahmen die Genehmigung der Kommission einzuholen; sie müßten sich nur um deren Billigung bemühen.

Selbst wenn der Gerichtshof die Ansicht der Regierung des Vereinigten Königreichs nicht teile, so sei doch davon auszugehen, daß die gemäß den Ermächtigungen, die der Rat mit seinen Beschlüssen von Dezember 1978 sowie von April, Juni und Oktober 1979 erteilt habe, erlassenen innerstaatlichen Maßnahmen im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stünden.

C — Erklärungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Nach Ansicht der Kommission sind die Mitgliedstaaten zumindest nach Ablauf der Übergangszeit, das heißt nach dem 31. Dezember 1978, nicht mehr befugt, aus eigener Machtvollkommenheit Erhaltungsmaßnahmen auf dem Fischereisektor zu erlassen.

Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 10. Juli 1980 in der Rechtssache 32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1980, 2403) klargestellt, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, auf staatlicher Ebene Erhaltungsmaßnahmen im Gemeinschaftsinteresse und unter Beachtung der materiellen und formellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu erlassen, wenn der Rat derartige Maßnahmen nicht erlassen habe. Auf Verfahrensebene führe dies zu der Verpflichtung, das in den Artikeln 2 und 3 der zitierten Verordnung Nr. 101/76 des Rates vorgesehene Unterrichtungsverfahren einzuhalten, sowie zu der Notwendigkeit, sich um die Billigung der Kommission zu bemühen. Diese Verpflichtung, sich um die Billigung der Kommission zu bemühen, beruhe auf der Anlage VI zu der erwähnten Haager Entschließung; sie sei von Generalanwalt Reischl in seinen Schlußanträgen zu dem Urteil vom 4. Oktober 1979 in der Rechtssache 141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich, Slg. 1979, 2951) anerkannt worden.

Inhaltlich müßten die von den innerstaatlichen Stellen erlassenen Maßnahmen die in Artikel 5 des Vertrages vorgesehene allgemeine Mitwirkungspflicht berücksichtigen, den in Artikel 30 des Vertrages genannten freien Warenverkehr vorsehen und gemäß Artikel 7 des Vertrages und Artikel 2 der zitierten Verordnung Nr. 101/76 des Rates jegliche Diskriminierung ausschließen, um mit dem Gemeinschaftsrecht im Einklang zu stehen. Schließlich müßten diese Maßnahmen auf den von der Kommission dem Rat vorgelegten Vorschlägen beruhen.

Anhand einer Prüfung des eingeschlagenen Verfahrens und des Inhalts der von der niederländischen Regierung erlassenen Verfügungen gelangt die Kommission zu der Auffassung, daß diese Verfügungen mit dem Gemeinschaftsrecht im Einklang stünden, und schlägt dem Gerichtshof die folgende Antwort auf die vorgelegte Frage vor:

Die Verordnung von 1979 über vorübergehende Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle (Ned. Stert. 1979/124) sowie die Vorschriften zur Verlängerung und Durchführung dieser Verordnung sind von der niederländischen Regierung unter Berücksichtigung der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Anforderungen erlassen worden.

D — Erklärungen der französischen Regierung

Die französische Regierung vertritt ihrerseits die Auffassung, daß seit Ablauf der Übergangszeit jede staatliche Zuständigkeit für den Erlaß von Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres entfallen und daß es von diesem Zeitpunkt an Aufgabe allein des Rates sei, derartige Maßnahmen zu erlassen.

Bei der durch die Anlage VI zur Haager Entschließung erlassenen Regelung handele es sich, wie der Gerichtshof in seinem Urteil von 16. Februar 1978 in der Rechtssache 61/77 (Kommission/Irland, Slg. 1978, 417) indirekt anerkannt habe, um eine Übergangsregelung, die bis zum Erlaß von Gemeinschaftsmaßnahmen in Kraft bleiben solle, die gemäß Artikel 102 der Beitrittsakte bis spätestens zum 31. Dezember 1978 hätten erlassen werden müssen. Die Fortgeltung der Übergangsregelung über den 31. Dezember 1978 hinaus, die einträte, wenn man die von der niederländischen Regierung erlassenen Maßnahmen für gültig hielte, würde Artikel 102 jede Bedeutung nehmen, da dann keinerlei Unterschied zwischen der endgültigen Regelung zur Erhaltung der Fischbestände und derjenigen der Übergangszeit bestünde, die auf dieser Bestimmung beruhe.

Mangels gemeinschaftlicher Maßnahmen, die nach Ablauf der Übergangsfrist an die Stelle der staatlichen Maßnahmen treten würden, sei das anwendbare Recht in den Bestimmungen des Vertrages zu sehen, die dann unmittelbar gälten.

Die französische Regierung betont die Risiken für die gemeinsame Fischereipolitik und die Interessen der Fischer, wenn eine staatliche Zuständigkeit auf dem Gebiet der Erhaltung der Fischbestände fortbestünde, und gelangt dann zu folgendem Ergebnis:

Weder die niederländische Regierung noch die Kommission waren zuständig, die im Tenor des Vorlageurteils genannten Erhaltungsmaßnahmen zu erlassen oder zu genehmigen; diese Maßnahmen sind von einer unzuständigen Stelle, weil nicht vom Rat, erlassen worden.

E — Erklärungen der Angeklagten im Ausgangsverfahren

Nach einer Darstellung des Sachverhalts und der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes trägt die Angeklagte im Ausgangsverfahren vor, der Gerichtshof habe in den Randnrn. 19 und 26 der Entscheidungsgründe seines Urteils vom 14. Juli 1976 in den Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer, Slg. 1976, 1279), in der Randnr. 14 der Entscheidungsgründe seines Urteils vom 16. Februar 1978 in der Rechtssache 88/77 (Schonenberg, Slg. 1978, 473) und in der Randnr. 9 der Entscheidungsgründe seines Urteils vom 3. Juli 1979 in den Rechtssachen 185-204/78 (Van Dam, Slg. 1979, 2345) die zeitliche Begrenzung der in Artikel 102 vorgesehenen Übergangsfrist unterstrichen. Der Gerichtshof habe im übrigen in einem Schreiben vom 8. März 1979 an die Beteiligten in der genannten Rechtssache Van Dam das Vorliegen eines Rechtsvakuums auf dem Gebiet des Schutzes der biologischen Schätze vom 1. Januar 1979 an anerkannt. Aus dem Umstand, daß diese Feststellung erfolgt sei, nachdem der Rat den zitierten Beschluß vom 19. Dezember 1978 erlassen habe, sei abzuleiten, daß dieses Vakuum nach Auffassung des Gerichtshofes trotz dieses Beschlusses und seiner Verlängerung im Laufe des Jahres 1979 weiterbestehe.

Außerdem seien die Beschlüsse vom Dezember 1978 sowie von April, Juni und Oktober 1979 erlassen worden, ohne daß dabei das in Artikel 4 der zitierten Verordnung Nr. 101/76 des Rates vorgesehene Verfahren eingehalten worden sei, das unter Verweisung auf Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages die Anhörung der Versammlung vorschreibe. Das Verfahren nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 sei, wie es der Rechtsausschuß des Parlaments (Sitzungsdokument Nr. 80/78, P.E. 52.232/def.) festgestellt habe, für den Rat verbindlich.

Da die Angeklagte somit die Rechtmäßigkeit der Ratsbeschlüsse in Frage gestellt hat, auf deren Grundlage die Maßnahmen der niederländischen Regierung getroffen worden sind, schlägt sie dem Gerichtshof vor, auf die vorgelegte Frage zu antworten, daß die innerstaatlichen Rechtsvorschriften, um die es in der Vorlagefrage geht, keine Rechtsgrundlage haben.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 9. Dezember 1980 haben die niederländische Regierung, vertreten durch Herrn A. Bos als Bevollmächtigten, die französische Regierung, vertreten durch Herrn G. Guillaume als Bevollmächtigten, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Lord Mackay of Clashfern, Q.C., die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn H. Bronkhorst als Bevollmächtigten, und der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn B. Schloh als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Hierbei hat der Rat, unterstützt durch die niederländische Regierung, seine Beschlüsse vom 19. Dezember 1978, 9. April 1979, 25. Juni 1979 und 29. Oktober 1979 als Sondermaßnahmen dargestellt, die nicht auf die Verordnung Nr. 101/76 des Rates gestützt worden seien und auch nicht hätten gestützt werden können. Aufgrund dieser Verordnung, die zu einer Zeit erlassen worden sei, zu der die Probleme der Erhaltung der biologischen Schätze auf dem Fischereisektor noch nicht ihren gegenwärtigen Umfang erreicht hätten, könnten diese Probleme nicht zufriedenstellend gelöst werden. Der Rat habe deshalb Ad-hoc-Maß-nahmen erlassen müssen, was er durch die genannten Beschlüsse getan habe. Diese seien eine Erinnerung der Mitgliedstaaten an ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 EWG-Vertrag; sie enthielten sowohl Stillhaltemaßnahmen als auch eine eingeschränkte Neuübertragung bestimmter Befugnisse auf die Mitgliedstaaten.

Nach Auffassung der Kommission sind die Beschlüsse des Rates nicht als Erhaltungsmaßnahmen im Sinne der Verordnung Nr. 101/76 des Rates zu betrachten, sondern als eine ausdrückliche Erinnerung der Staaten an die Verpflichtungen, die ihnen nach Artikel 5 EWG-Vertrag obliegen.

Nach Ansicht der französischen Regierung fallen die Beschlüsse des Rates nicht in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 101/76 des Rates, da sie bloße Stillhaltebeschlüsse darstellten, nach denen es den Staaten nicht erlaubt sei, neue Maßnahmen zu ergreifen. Sie seien nicht dahin auszulegen, daß sie eine Befugnis des Rates an die Staaten delegierten, was auf jeden Fall rechtswidrig wäre.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat weiterhin den Standpunkt vertreten, daß die Mitgliedstaaten für den Erlaß von Erhaltungsmaßnahmen zuständig blieben, und zwar auch nach der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit; diese Zuständigkeit ende erst, sobald der Rat eine gemeinsame Politik auf diesem Gebiet festgelegt habe. Die Beschlüsse des Rates erkannten diese Situation nur an, indem sie eine gewisse Kontrolle der Ausübung dieser Zuständigkeit durch die Mitgliedstaaten vorschrieben. Für den Erlaß derartiger Beschlüsse sei der Rat nicht an die Erfordernisse des Artikels 4 seiner Verordnung Nr. 101/76 gebunden gewesen.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 12. Februar 1981 vorgetragen.

Entscheidungsgründe§

1 Der Economische Politierechter der Arrondissementsrechtbank Rotterdam hat mit Urteil vom 4. März 1980, beim Gerichtshof eingegangen am 22. Mai 1980, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften auf dem Gebiet der Erhaltung der Fischbestände für das Jahr 1979 zur Vorabentscheidung vorgelegt, um die Vereinbarkeit der von der niederländischen Regierung für das Jahr 1979 erlassenen Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle mit dem Gemeinschaftsrecht beurteilen zu können.

2 Zu Beginn des Jahres 1979 hatte der Rat, dem von der Kommission nach Artikel 102 der Beitrittsakte der Entwurf einer Reihe von Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände in den der Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässern vorgelegt worden war, nicht die erforderlichen Bestimmungen festgelegt. Unter diesen Umständen erließ der Rat Übergangsbeschlüsse, die, für einen befristeten Zeitraum in Kraft gesetzt, wiederholt verlängert wurden. Diese Beschlüsse, die ähnlichen Wortlaut haben, datieren vom 19. Dezember 1978 (nicht veröffentlicht), 9. April 1979 (79/383, ABl. L 93, S. 40), 25. Juni 1979 (79/590, ABl. L 161, S. 46) und 29. Oktober 1979 (79/905, ABl. L 277, S. 10). Der Beschluß vom 25. Juni 1979, der zur Zeit der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Ereignisse anwendbar war, lautet wie folgt:

Beschluß des Rates vom 25. Juni 1979

gestützt auf die Verträge betreffend die Fischereitätigkeit in den der Hoheit oder der Rechtsprechung der Mitgliedstaaten unterstehenden Gewässern auf zeitweiliger Grundlage bis zum Erlaß dauerhafter Gemeinschaftsmaßnahmen

(79/590/EWG)

Der Rat hat die Absicht, im Jahr 1979 so früh wie möglich ein Übereinkommen über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung und damit zusammenhängende Fragen zu erreichen. Bis zu einer diesbezüglichen Entscheidung und in Anbetracht von Artikel 102 der Beitrittsakte sowie der Notwendigkeit, die biologischen Bestände zu schützen und angemessene Beziehungen mit Drittländern in bezug auf Fischereifragen aufrechtzuerhalten, hat der Rat am 19. Dezember 1978 und am 9. April 1979 Übergangsmaßnahmen beschlossen, die vom 1. Januar bis zum 31. März bzw. vom 1. April bis zum 30. Juni 1979 galten. Im Anschluß daran beschließt der Rat die folgenden Übergangsmaßnahmen, die vom 1. Juli 1979 bis zum Zeitpunkt einer endgültigen Übereinkunft des Rates, spätestens aber bis zum 31. Oktober 1979 anwendbar sind.

1. Die Mitgliedstaaten werden ihre Fischereitätigkeiten so durchführen, daß bei den Fängen ihrer Schiffe während der Übergangsperiode die dem Rat in den Mitteilungen der Kommission vom 23. November 1978 und vom 16. Februar 1979 bekanntgegebenen gesamten zulässigen Fänge (TAC) sowie der Anteil der TAC berücksichtigt werden, der Drittländern gemäß Abkommen oder Übereinkommen zwischen ihnen und der Gemeinschaft überlassen wurde. Die während der Übergangsperiode getätigten Fänge werden gegen die vom Rat schließlich für 1979 beschlossenen Zuweisungen aufgerechnet.

2. Auf dem Gebiet der technischen Maßnahmen zur Erhaltung und Überwachung der Fischbestände werden die Mitgliedstaaten dieselben Maßnahmen anwenden wie am 3. November 1976 sowie andere entsprechend den Verfahren und Kriterien von Anhang VI der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 eingeführte Maßnahmen.

3 Mit Verordnung Nr. J 4569 vom 28. Dezember 1978 (Ned. Stert. 1978, 253) erließ der niederländische Minister für Landwirtschaft und Fischerei vorübergehende Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle für 1979. Diese durch die Verordnung Nr. J 23451 vom 27. Juni 1979 (Ned. Stert. 1979, 124) verlängerte Regelung wurde durch Verordnung Nr. J 3247 vom 27. August 1979 (Ned. Stert. 1979, 167), mit der der Fang und die Anlandung von Kabeljau in einer bestimmten Zone verboten wurde, geändert. Am 25. Juli 1979 stellte die Kommission fest, daß diese vorübergehende Regelung der niederländischen Behörden den Beschlüssen des Rates von Dezember 1978, April und Juni 1979 entsprach (ABl. 1980, C 133, S. 4). Am 22. November 1979 stellte sie fest, daß die Regelung dem Beschluß des Rates von Oktober 1979 entsprach (ABl. 1980, C 133, S. 5).

4 Im Oktober 1979 fischte ein Fahrzeug der Firma Van Dam unter Verstoß gegen die Verordnung vom 27. August 1979 Kabeljau und landete ihn im Hafen von Stellendam (Niederlande) an. Deshalb vor dem Economische Politierechter angeklagt, berief sich die Firma Van Dam darauf, daß die niederländische Regelung gemeinschaftsrechtswidrig sei. Der Economische Politierechter hat vor Erlaß seines Endurteils dem Gerichtshof folgende Vorabentscheidungsfrage vorgelegt:

5 Nach Ansicht der Angeklagten im Ausgangsverfahren besteht seit dem Ende der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit ein Rechtsvakuum auf dem Gebiet der Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres, das durch die Beschlüsse des Rates nicht ausgefüllt werde. Wenn dies das Ziel der Beschlüsse gewesen wäre, so hätten sie außerdem nach den Formvorschriften des Artikels 4 der Verordnung Nr. 101/76 des Rates vom 19. Januar 1976 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 20, S. 19) erlassen werden müssen. Da das in diesem Artikel vorgesehene Verfahren nicht eingehalten worden sei, seien die Beschlüsse des Rates auf jeden Fall unwirksam.

6 Der Rat bestreitet nicht, daß bei den genannten Beschlüssen die Formvorschriften des Artikels 4 der Verordnung Nr. 101/76 nicht eingehalten worden sind; er ist aber der Ansicht, daß die Verordnung auf diese Beschlüsse nicht anwendbar sei. Die Beschlüsse seien Ad-hoc-Maßnahmen, die der Rat getroffen habe, um auf eine nicht in der Verordnung Nr. 101/76 vorgesehene Weise die biologischen Schätze des Meeres zu erhalten; sie konkretisierten bestimmte Situationen und enthielten zugleich eine eingeschränkte Neuübertragung bestimmter Befugnisse auf die Mitgliedstaaten. Die Verordnung Nr. 101/76 sei nämlich überholt und eigne sich nicht mehr zur Lösung von Problemen, die man zur Zeit ihrer Ausarbeitung nicht übersehen habe.

7 Die französische Regierung erinnert zunächst daran, daß das Gebiet der Fischerei, genauer gesagt, das der Erhaltung der Seefischarten, zu dem der Gemeinschaft ausdrücklich zugewiesenen Zuständigkeitsbereich gehöre, und hebt sodann hervor, daß am 31. Dezember 1978 jede nationale Zuständigkeit in bezug auf Erhaltungsmaßnahmen vollständig und unwiderruflich erloschen sei. Es sei also, im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, ein grundlegender Unterschied zwischen dem Zeitraum, der am 31. Dezember 1978 geendet habe, und dem darauffolgenden Zeitraum zu machen. Fortan falle die Befugnis zum Erlaß von Maßnahmen zum Schutz der biologischen Schätze des Meeres allein in die Zuständigkeit der Gemeinschaft, genauer, des Rates. Dieser könne den Mitgliedstaaten nicht ohne Verstoß gegen Artikel 102 der Beitrittsakte eine Zuständigkeit wiedereinräumen, die sie endgültig verloren hätten. In Anbetracht dieser rechtlichen Gegebenheiten seien die Beschlüsse des Rates als Konkretisierungsbeschlüsse zur Festlegung der Erhaltungsmaßnahmen, wie sie bei Ablauf der Übergangszeit bestanden hätten, zu verstehen und könnten nicht dahin ausgelegt werden, daß sie eine Einräumung oder Übertragung von Befugnissen an die Mitgliedstaaten mit sich brächten. Die von der niederländischen Regierung erlassenen neuen Maßnahmen seien daher von einer unzuständigen Stelle ausgegangen.

8 Auch wenn die Kommission, die niederländische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs die Beschlüsse des Rates unterschiedlich auslegen, so bezweifeln sie doch nicht deren Rechtmäßigkeit. Was die von der niederländischen Regierung für das Jahr 1979 getroffenen Maßnahmen angeht, so sind sie der Ansicht, daß diese, da sie von der Kommission ausdrücklich gebilligt worden seien, den Beschlüssen des Rates und somit dem Gemeinschaftsrecht entsprächen.

9 Insoweit ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 5. Mai 1981 in der Rechtssache 804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, noch nicht veröffentlicht) zwar hervorgehoben hat, daß am Ende der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit eine vollständige Zuständigkeitsübertragung auf die Gemeinschaft stattgefunden hat; er hat aber auch klargestellt, daß man wegen der Untätigkeit des Rates auf diesem Gebiet in dieser Auffassung nicht so weit gehen kann, daß es den Mitgliedstaaten gänzlich unmöglich wäre, die bestehenden Erhaltungsmaßnahmen gegebenenfalls aufgrund der Entwicklung der für diesen Bereich relevanten biologischen und technischen Faktoren zu ändern. Er hat hinzugefügt, daß derartige Änderungsmaßnahmen von begrenzter Tragweite nicht zu einer neuen Erhaltungspolitik eines Mitgliedstaats führen dürfen, da die Befugnis zur Festlegung einer solchen Politik fortan den Gemeinschaftsorganen zusteht.

10 Zu den Voraussetzungen, unter denen einzelstaatliche Erhaltungsmaßnahmen getroffen werden dürfen, hat der Gerichtshof folgendes ausgeführt:

Da es sich um ein der Zuständigkeit der Gemeinschaft vorbehaltenes Gebiet handelt, auf dem die Mitgliedstaaten fortan nur noch als Sachverwalter des gemeinsamen Interesses tätig werden können, kann ein Mitgliedstaat mangels eines geeigneten Vorgehens des Rates vorläufige Erhaltungsmaßnahmen, die möglicherweise durch die Umstände geboten sind, nur im Rahmen einer Zusammenarbeit mit der Kommission unter Beachtung der allgemeinen Überwachungsaufgabe treffen, die Artikel 155, im vorliegenden Fall in Verbindung mit dem Beschluß vom 25. Juni 1979 und den Parallelbeschlüssen, diesem Organ zuweist.

In einer Situation, die durch die Untätigkeit des Rates und die grundsätzliche Beibehaltung der Erhaltungsmaßnahmen, die bei Ablauf des in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Zeitraums in Kraft waren, gekennzeichnet ist, erlegten demgemäß der Beschluß vom 25. Juni 1979 und die Parallelbeschlüsse sowie die Erfordernisse, die mit der der Gemeinschaft obliegenden Wahrung des gemeinsamen Interesses und der Unantastbarkeit ihrer eigenen Befugnisse verbunden sind, den Mitgliedstaaten nicht nur die Verpflichtung auf, die Kommission eingehend zu konsultieren und sich redlich um ihre Billigung zu bemühen, sondern auch die Pflicht, keine einzelstaatlichen Erhaltungsmaßnahmen entgegen Einwänden, Vorbehalten oder Bedingungen, die von der Kommission formuliert werden könnten, zu erlassen.

11 Prüft man Maßnahmen wie diejenigen, auf die sich das vorlegende Gericht bezogen hat und die unter den vorstehend beschriebenen Voraussetzungen erlassen worden sind, im Lichte dieser Rechtslage, so ergibt sich nichts, was an ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zweifeln ließe, da sie von der Kommission ausdrücklich gebilligt worden sind.

12 Auf die gestellte Frage ist somit zu antworten, daß einzelstaatliche Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres wie die von der niederländischen Regierung für das Jahr 1979 erlassenen Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, soweit sie wegen der Untätigkeit des Rates erlassen worden sind und die Kommission sie nach Konsultation ausdrücklich gebilligt hat.

Kosten

13 Die Auslagen der niederländischen Regierung, der Regierung der Französischen Republik, der Regierung des Vereinigten Königreichs, der Kommission und des Rates, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Bestandteil des vor dem nationalen Gericht anhängigen Strafverfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Economische Politierechter der Arrondissementsrechtbank Rotterdam mit Urteil vom 4. März 1980 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Einzelstaatliche Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres wie die von der niederländischen Regierung für das Jahr 1979 erlassenen Fangbeschränkungsmaßnahmen bei anderen Seefischen als Seezunge und Scholle sind mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, soweit sie wegen der Untätigkeit des Rates erlassen worden sind und die Kommission sie nach Konsultation ausdrücklich gebilligt hat.