Europäischer Gerichtshof Urteil vom 20.05.1981 – C-152/80

In der Rechtssache 152/80

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Tribunal administratif Paris in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

Debayser SA, Sucre-Union SA und Jean Lion SA, Paris,

gegen

den Direktor des Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre, den Landwirtschaftsminister und den Haushaltsminister

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 26. Juni 1974 (ABl. L 170 vom 27. Juni 1974)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Pescatore in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, der Kammerpräsidenten Mackenzie Stuart und T. Koopmans, der Richter A. O'Keeffe, G. Bosco, A. Touffait, O. Due, U. Everling und A. Chloros,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Am 15. März 1976 beschloß die französische Regierung, den Franken floaten zu lassen. Im Anschluß an diese Entscheidung wurden mit Wirkung vom 25. März 1976 Währungsausgleichsbeträge eingeführt. Diese Beträge wurden im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker zunächst auf 4,46 FF je 100 kg Weißzucker festgesetzt.

Die Währungsausgleichsbeträge blieben nahezu vier Monate lang im wesentlichen stabil. Seit dem 23. Juli 1976 stiegen sie jedoch infolge der Abwertung der französischen Währung schrittweise an, bis sie am 27. Dezember 1976 im Zukkersektor eine Höhe von 32,67 FF erreichten.

Die Zuckerexporteure wandten sich daraufhin an den Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (Zukker-Interventions- und Ausgleichsfonds — FIRS), um Aufschluß darüber zu erhalten, ob Artikel 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission vom 26. Juni 1974, der sogenannten Billigkeitsverordnung, auf die Ausfuhrverträge angewandt werden konnte, die nach dem 15. März 1976 zu festen Bedingungen geschlossen worden waren. Dieser Artikel lautet:

Bei der Einführung oder Erhöhung von Währungsausgleichsbeträgen aufgrund der Festsetzung oder Änderung des Leitkurses oder des im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik benutzten repräsentativen Wechselkurses der Währung eines Mitgliedstaats oder aufgrund des Beschlusses eines Mitgliedstaats, seine Währung gegenüber den Währungen der Mitgliedstaaten floaten zu lassen, die untereinander eine Bandbreite von 2,25 % einhalten, ist der betreffende Mitgliedstaat ermächtigt, aus Billigkeitsgründen und unter nachstehenden Bedingungen auf die Erhebung des Währungsausgleichsbetrags oder des der Erhöhung entsprechenden Teils dieses Betrages zu verzichten.

Der FIRS verneinte dies. Die gleiche Antwort gab die Kommission dem Syndicat de commerce des sucres (Verband des Zuckerhandels). Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 stellt nämlich klar, daß Artikel 1 ... nur für Einfuhr- und Ausfuhrgeschäfte aufgrund von Verträgen [gilt], die vor den in diesem Artikel erwähnten Währungsmaßnahmen fest abgeschlossen wurden. Sowohl der FIRS als auch die Kommission vertraten die Auffassung, daß das unvorhersehbare und anomale Floaten des französischen Franken zwischen dem 23. Juli und dem 27. Dezember 1976 nicht als ein Währungsereignis im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden könne.

Im Januar und Februar 1977 erhob jede der Firmen Debayser, Sucre-Union und Jean Lion beim Gerichtshof Klage gegen die Kommission. Diese auf die Artikel 178 und 215 EWG-Vertrag gestützten Klagen waren auf Ersatz des Schadens gerichtet, den die Klägerinnen angeblich infolge der Nichtanwendung der Billigkeitsklausel des Artikels 1 der Verordnung Nr. 1608/74 auf die Geschäfte über Zuckerausfuhren erlitten hatten, die aufgrund von nach dem 15. März 1976 fest geschlossenen Verträgen getätigt worden waren.

Der Gerichtshof erklärte die Klagen mit Urteil vom 2. März 1978 in den verbundenen Rechtssachen 12/77, 18/77 und 21/77 (Debayser SA u.a., Slg. 1978, 553) für unzulässig, wobei er unter anderem hervorhob, daß die Verordnung Nr. 1608/74 den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum eingeräumt hat, der es ihnen erlaubt, über die Anwendung der Billigkeitsklausel in jedem Einzelfall und damit auch über die Umstände zu entscheiden, die die Gewährung oder die Versagung der in Artikel 1 der Verordnung vorgesehenen Befreiung rechtfertigen, und daß die Entscheidung, die Billigkeitsklausel nicht anzuwenden, ausschließlich der Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten überlassen [bleibt]. Da es sich um eine Klage handelte, die im wesentlichen gegen Maßnahmen gerichtet war, die die nationalen Behörden aufgrund von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ergriffen hatten, war der Gerichtshof der Ansicht, daß die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Artikel 178 und 215 Absatz 2 des Vertrages nicht erfüllt waren.

Im Anschluß an die Entscheidung des Gerichtshofes stellten die betroffenen Firmen beim FIRS einen Antrag auf Rückzahlung, gegen dessen stillschweigende Ablehnung sie beim Tribunal administratif Paris Klage erhoben haben. Dieses Gericht, bei dem hilfsweise beantragt worden ist, dem Gerichtshof drei Vorabentscheidungsfragen vorzulegen, hat zwei davon unberücksichtigt gelassen, da es zum einen der Auffassung war, der Begriff Währungsmaßnahmen in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 sei völlig klar, und zum anderen, es brauche nicht ermittelt zu werden, ob die zwischen dem 23. Juli und dem 3. Dezember 1976 von der Kommission erlassenen Verordnungen zur Änderung der Währungsausgleichsbeträge auf die von den Klägerinnen in diesem Zeitraum getätigten Ausfuhren anwendbar seien, weil die angefochtene Entscheidung nur auf die Verordnung Nr. 1608/74 gestützt worden sei.

Das Tribunal administratif Paris hat sich also darauf beschränkt, dem Gerichtshof mit Urteil vom 17. Juni 1980 die Frage vorzulegen, ob Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 insoweit gültig ist, als er Geschäfte, die die Verordnung schützen soll und die den Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2 entsprechen, aus dem Anwendungsbereich der Verordnung ausschließt.

Das Vorlageurteil ist am 25. Juni 1980 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die Firmen Debayser SA, Sucre-Union SA und Jean Lion SA, vertreten durch die Rechtsanwälte Funck-Brentano, Paris, und die französische Regierung, vertreten durch Herrn Thierry Le Roy vom Generalsekretariat des Interministeriellen Ausschusses für Fragen der europäischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit als Bevollmächtigten, haben nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Schreiben vom 27. Oktober 1980 mitgeteilt, da die vorliegende Rechtssache den verbundenen Rechtssachen 12, 18 und 21/77 der Sache nach in allen Punkten gleiche, nehme sie auf das Bezug, was sie in jenen Rechtssachen bereits im einzelnen ausgeführt habe.

Dort hat die Kommission zunächst geltend gemacht, es sei übertrieben, eine auf Billigkeitserwägungen beruhende Regelung dahin auszulegen, daß diese Regelung alle Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls berücksichtigen müsse. Die Billigkeitsverordnung stelle eine Ausnahme von der Anwendung der Währungsausgleichsbeträge dar und müsse daher — wie jede Ausnahme von einer allgemeinen Regel — eng ausgelegt werden. Sie hat sodann bemerkt, es sei ein Wesensmerkmal des Systems der Währungsausgleichsbeträge, daß diese sich infolge der tatsächlichen Wechselkursschwankungen der betreffenden Währung ständig ändern könnten. Es sei nicht ersichtlich, wie ein solches System funktionieren könnte, wenn man die Marktteilnehmer von der Belastung durch die Währungsausgleichsbeträge in Erwägung der Besonderheiten jedes Einzelfalls teilweise oder insgesamt ausnehme.

Zur angeblichen Mißachtung des berechtigten Vertrauens der Wirtschaftsteilnehmer hat die Kommission vorgetragen, man könne sich nicht auf diesen Grundsatz gegenüber den Währungsausgleichsbeträgen berufen, die zwangsläufig je nach den Änderungen der Wechselkurse variierten. Für die Rechtfertigung eines solchen Vorbringens sei es im übrigen erforderlich, daß eine qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm gegeben sei. Eine solche Verletzung könne im Falle einer Änderung der Gemeinschaftsregelung behauptet werden, die die Rechtslage der Betroffenen berührt habe, nicht aber dann, wenn eine bestehende Regelung entgegen der Erwartung der Betroffenen nicht geändert worden sei.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichte Erklärungen

Die Firmen Debayser, Sucre-Union und Jean Lion (im folgenden: die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens) tragen vor, Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 sei, so wie er von der Kommission ausgelegt werde, unvereinbar mit den Zielen des Währungsausgleichssystems, die darin bestünden, einheitliche Preise im Gemeinsamen Markt trotz der vorübergehenden Aufgabe fester Paritäten aufrechtzuerhalten.

Gemäß diesen im Vertrag festgelegten und in der Grundverordnung Nr. 974/71 wieder aufgegriffenen Zielen bezwecke die Verordnung Nr. 1608/74, die Wirtschaftsteilnehmer während der Abwicklung von zu festen, in französischen Franken ausgedrückten Preisbindungen geschlossenen Verträgen vor den Auswirkungen der Währungsausgleichsbeträge zu schützen, da diese in solchen Fällen keinen Ausgleichscharakter mehr hätten, sondern eine Ausfuhrbelastung darstellten.

Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung verhindere aber durch die restriktiven Kriterien, die er in bezug auf den Anwendungsbereich der Verordnung aufstelle, eine flexible Anwendung der Billigkeitsklausel und ermögliche entgegen der Zielsetzung der Verordnung keinen Schutz in jedem Einzelfall.

Diese Bestimmung zwinge die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, Verluste hinzunehmen, die die Verordnung Nr. 1608/74 gerade verhindern wolle und die sie hätten vermeiden können, da sie nämlich die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung für die Gewährung einer Befreiung von den Währungsausgleichsbeträgen erfüllten.

Nach Ansicht der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens verhindert Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74, daß diese ihre Funktion erfüllt, die Verordnung Nr. 974/71 zu ergänzen, und verstößt damit gegen die Artikel 2 und 3 des Vertrages, die den Grundsatz der Sicherung einer größeren Stabilität und des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft durch die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen bei der Ein- und Ausfuhr von Waren sowie aller sonstigen Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten aufstellten.

Aus der Verordnung Nr. 974/71 ergebe sich, daß die Währungsausgleichsbeträge nur gerechtfertigt seien, soweit infolge der Währungsschwankungen Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen eintreten könnten. Hieraus folge, daß der Währungsausgleichsbetrag rein korrektiven Charakter habe, da er einzig und allein verhindern solle, daß der Exporteur für das verkaufte Erzeugnis einen höheren Preis als den stabilen inländischen Preis, der sich nicht aufgrund der Abwertung der nationalen Währung verändert habe, erhalte, wodurch die Gemeinschaftsbestimmungen über den freien Verkehr und den Wettbewerb verfälscht würden.

Im Falle der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens habe der bei der Ausfuhr erhobene Währungsausgleichsbetrag nicht mehr den in der Verordnung vorgesehenen Korrekturcharakter gehabt, da die Bedingungen des Handelsgeschäfts (in französischen Franken vereinbarter Erstattungsbetrag und Verkaufspreis) mehrere Monate vor dem Tage der Ausfuhr, zu einer Zeit, als der erhobene Betrag nicht gerechtfertigt gewesen sei, bestimmt worden seien.

Die Kommission sei sich der Rechtswidrigkeit des Systems, so wie es angewandt worden sei, bewußt gewesen, weshalb sie nach den dargestellten Ereignissen mit der Verordnung Nr. 243/78 vom 1. Februar 1978 die Möglichkeit geschaffen habe, die Währungsausgleichsbeträge im voraus festzusetzen, da der Währungsausgleichsbetrag nicht immer den Währungsrelationen [entspricht], die den Kaufverträgen zugrunde liegen.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens machen sodann geltend, der erwähnte Artikel 2 Absatz 1 habe ihnen gegenüber diskriminierende Wirkung.

Da nämlich die zur Zeit der in Rede stehenden Ereignisse geltende Regelung den Wirtschaftsteilnehmern nicht ermöglicht habe, sich vor den Veränderungen der Währungsausgleichsbeträge zu schützen, hätten die Klägerinnen keine anderen Mittel gehabt, um sich gegen die Verluste infolge der Erhöhung der Währungsausgleichsbeträge abzusichern, als sich nicht auf dem Markt zu beteiligen.

Diese Situation habe in der zweiten Hälfte des Jahres 1976 einen bedeutenden Rückgang der französischen Zuckerausfuhren bewirkt, so daß sich die französische Regierung veranlaßt gesehen habe, der Kommission ihre Besorgnis angesichts der plötzlichen Änderungen in den traditionellen Ausfuhrströmen, die nicht ohne Beziehung zu dem hohen Niveau sind, das die Währungsausgleichsbeträge seit 1976 erreicht haben, mitzuteilen.

Das Vorhandensein fundamentaler Anomalien auf der Ebene der Wettbewerbsbedingungen sei von der Kommission eingeräumt worden, die in der vorerwähnten Verordnung Nr. 243/78 die Diskriminierung beseitigt habe, indem sie die Vorausfestsetzung der Währungsausgleichsbeträge im Rahmen der Ausschreibungen eingeführt, das heißt für ein bestimmtes Geschäft die Höhe der Währungsausgleichsbeträge zum Zeitpunkt der Ausschreibung, durch die der Betrag der Erstattung festgesetzt werde, eingefroren habe. Diese Verordnung sehe jedoch keine rückwirkende Maßnahme vor, so daß für die Zeit vor ihrer Veröffentlichung die Rechtswidrigkeit des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 bestehen bleibe.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens berufen sich drittens auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da dieser den Gemeinschaftsbehörden verbiete, andere Maßnahmen als die zu ergreifen, die für die Erreichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik angesichts der gegebenen Umstände unbedingt erforderlich seien.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der in sehr zahlreichen Urteilen des Gerichtshofes aufgestellt sei, komme in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 974/71 zur Einführung der Währungsausgleichsbeträge zum Ausdruck, wo es heiße, daß diese Beträge unbedingt erforderlich [sein müssen], um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind.

Im vorliegenden Fall hätten die erhobenen Beträge den durch die Verordnung Nr. 974/71 bestimmten Zweck nicht mehr erfüllt.

Es sei zwar normal, daß die Wirtschaftsteilnehmer im allgemeinen Interesse die Unzuträglichkeiten der Währungsschwankungen geringen Ausmaßes hinnehmen müßten, die sich in entsprechenden Schwankungen der Währungsausgleichsbeträge auswirkten; ganz anders sei es jedoch im Falle unvorhersehbarer Schwankungen großen Ausmaßes.

Diese den Klägerinnen auferlegten Nachteile seien nicht erforderlich gewesen, um die Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen zu verhindern, da eine Anpassung der Rechtsvorschriften möglich gewesen wäre, wie man später gesehen habe.

Die letzten beiden Rügen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens beziehen sich auf die Rechtssicherheit und den Vertrauensschutz.

In bezug auf den Grundsatz der Rechtssicherheit machen die Klägerinnen geltend, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes stehe fest, daß gemäß diesem Grundsatz eine neue Verordnung, die Belastungen auferlege, nicht auf vorher bestehende Sachverhalte anwendbar sei, wenn die Gemeinschaft dem Wirtschaftsteilnehmer die für das vor der neuen Verordnung abgeschlossene Handelsgeschäft geltende rechtliche Regelung garantiert habe. Die Erteilung einer Ausfuhrlizenz durch die Kommission stelle eine solche Garantie dar. Die Kommission habe in der Tat durch ihre Praxis anerkannt, daß die Erteilung einer Ausfuhrlizenz für die Wirtschaftsteilnehmer das Recht begründe, ihr Handelsgeschäft nach der zum Zeitpunkt dieser Erteilung geltenden rechtlichen Regelung durchzuführen.

Die — ebenfalls mit dem Erfordernis der Gewährleistung der Rechtssicherheit für die Wirtschaftsteilnehmer begründete Verordnung Nr. 243/78 — bestimme, daß der Währungsausgleichsbetrag auf Antrag der Wirtschaftsteilnehmer im voraus festgesetzt werden könne, wenn auch der Betrag der Erstattung in der Ausfuhrlizenz im voraus festgesetzt sei.

Aus den gleichen Gründen hätte die Erteilung von Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung an die Klägerinnen diesen die Stabilität der wirtschaftlichen Bedingungen bei der Durchführung der aufgrund dieser Lizenzen getätigten Ausfuhren garantieren müssen.

Hinsichtlich des Vertrauensschutzes teilen die Klägerinnen keineswegs die Auffassung der Kommission, wonach eine Verletzung dieses Grundsatzes nur bei einer Änderung der Gemeinschaftsregelung behauptet werden könne, die eine bestehende Rechtslage berühre. Die Situation sei die gleiche, je nachdem ob eine neue Verordnung durch ihre unmittelbare Anwendung eine unter der Geltung der früheren Regelung geschaffene, noch nicht beendete wirtschaftliche Lage in Unordnung bringe oder ob eine unangemessene Regelung auf neue wirtschaftliche Verhältnisse anwendbar sei. Die Erhöhung der Währungsausgleichsbeträge habe aber eine neue wirtschaftliche Lage geschaffen, die eine geeignete Anwendung der Rechtsvorschriften erfordert habe, namentlich der Billigkeitsverordnung, damit diese weiterhin ihre Funktionen habe erfüllen können.

Die Klägerinnen hätten in der Überzeugung gehandelt, gegen die übermäßigen Verluste geschützt zu sein, die auf die Folgen der Währungsereignisse zurückzuführen seien.

Ihre Überzeugung sei objektiv gerechtfertigt gewesen, da

die in der Vergangenheit erlassenen Billigkeitsverordnungen stets diejenigen Wirtschaftsteilnehmer gegen erhöhte Ausfuhrbelastungen geschützt hätten, die Verträge zu vorher festgesetzten Bedingungen geschlossen hätten;

die Verordnung Nr. 1608/74 von allgemeiner Tragweite sei und ihre Funktion darin bestehe, die durch die Währungsereignisse hervorgerufenen schädlichen Auswirkungen zu beenden;

zwar die Möglichkeit einer sich aus der Feststellung der Kursabstände zwischen den Währungen ergebenden Erhöhung der Währungsausgleichsbeträge in dieser Verordnung nicht ausdrücklich vorgesehen sei, sie aber von deren Zielsetzung, wie sie in den Begründungserwägungen der Verordnung definiert sei, umfaßt werde;

die Kommission erklärt habe, sie verfolge aufmerksam die Anwendung der vorliegenden Bestimmungen, um erforderlichenfalls zusätzliche Maßnahmen zu erlassen und beurteilen zu können, ob die Regelung in der vorliegenden Form aufrechterhalten werden kann.

Die Kommission habe also den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt.

Die französische Regierung trägt vor, die von den Klägerinnen vor dem vorlegenden Gericht zum Begriff der Währungsmaßnahmen vertretene Auffassung scheine ihr sowohl zum Buchstaben der Verordnung Nr. 1608/74 als auch zur Regelung der Währungsausgleichsbeträge, die mit der Verordnung Nr. 974/71 errichtet worden sei und zu der die Verordnung Nr. 1608/74 beitrage, im Widerspruch zu stehen.

Nach Ansicht der französischen Regierung ist der Wortlaut der Verordnung Nr. 1608/74 völlig unzweideutig. Aus den Artikeln 1 und 2 dieser Verordnung gehe klar hervor,

zum einen, daß die Befreiungsmaßnahmen des Artikels 1 nur für Ausfuhren aufgrund von Verträgen gälten, die vor den in diesem Artikel erwähnten Währungsmaßnahmen fest abgeschlossen worden seien;

zum anderen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber hier mit dem Begriff Währungsmaßnahmen nur die Fälle habe bezeichnen wollen, die in Artikel 1 klar und abschließend aufgezählt seien.

Diese Streitfrage sei im übrigen bereits sowohl von dem vorlegenden Gericht, einem ordentlichen Gericht des Gemeinschaftsrechts, das festgestellt habe, daß der Wortlaut in diesem Punkt eindeutig sei, als auch von der Kommission, der Verwalterin der Währungsausgleichsbeträge und Verfasserin des betreffenden Textes, entschieden worden.

Außerdem eröffne die Verordnung Nr. 1608/74 den Mitgliedstaaten nur eine bloße Möglichkeit. Der Ermessenscharakter der Befugnis zur Befreiung von der Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen ergebe sich ausdrücklich aus den Begründungserwägungen der Verordnung wie auch aus dem Wortlaut der Verordnung selbst.

Falls die Auslegung der Klägerinnen in bezug auf den Anwendungsbereich dieser Verordnung vom Gerichtshof bestätigt werde, so ändere dies nichts daran, daß die Befreiungsbefugnis einzig und allein in die Beurteilungskompetenz der zuständigen Behörden des Mitgliedstaats falle und keinesfalls einem Anspruch auf Nichterhebung des Währungsausgleichsbetrags gleichgestellt werden könne.

Das vorlegende Gericht habe jedoch dem Gerichtshof nicht diese Auslegungsfrage vorgelegt, sondern eine Frage nach der Gültigkeit des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74.

Nach Auffassung der französischen Regierung ist diese Frage zu verneinen, da nichts die erwähnte Bestimmung ungültig mache.

Das Vorlagegericht frage im wesentlichen, ob der restriktive Charakter dieser Bestimmung nicht gegen einige fundamentale Grundsätze des Gemeinschaftsrechts verstoße, nämlich gegen den der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer, die sich in vergleichbaren Situationen befänden, und gegen den der Beachtung der Rechtssicherheit in bezug auf Verträge im Stadium der Abwicklung.

Zum ersten Punkt sei zu bemerken, daß es keine Diskriminierung gegenüber im Hoheitsgebiet desselben Mitgliedstaats ansässigen Wirtschaftsteilnehmern gebe, die alle gleichbehandelt würden. Dagegen könne man leicht behaupten, daß diese Gleichheit aufgehoben sei, wenn es sich um Wirtschaftsteilnehmer in vergleichbarer Situation handele, die aber im Hoheitsgebiet zweier verschiedener Mitgliedstaaten ansässig seien. Die aus einer derartigen Lage entstandene Wettbewerbsverzerrung könne jedoch nicht einer vom Gemeinschaftsgesetzgeber, dem Verfasser der Verordnung Nr. 1608/74, gelassenen Lücke zugeschrieben werden, sondern sei auf das Fehlen einer zwischen den Mitgliedstaaten harmonisierten Währungspolitik zurückzuführen, auf eine objektive Tatsache, die vom Willen des Gesetzgebers unabhängig sei, dem nicht vorgeworfen werden könne, diesen Gleichheitsgrundsatz verletzt zu haben.

Die französische Regierung teilt auch nicht die Auffassung, daß die Verordnung Nr. 1608/74 durch ihre Unvollständigkeit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit in bezug auf laufende Verträge verstoße.

Aus der Rechtssprechung des Gerichtshofes ergebe sich nämlich eindeutig, daß die Wirtschaftsteilnehmer kein objektiv begründetes Recht auf Beibehaltung einer Regelung über die Berechnung, die Höhe oder den Entstehungstatbestand der Währungsausgleichsbeträge hätten, da diese nicht zugunsten der Wirtschaftsteilnehmer, sondern im allgemeinen Interesse eingeführt worden seien.

Die Regelung der Währungsausgleichsbeträge begründe für die Gemeinschaft nicht die Verpflichtung, die Kursrisiken, denen die Wirtschaftsteilnehmer ausgesetzt seien, in vollem Umfang oder gleichbleibend abzudecken, sondern nur diejenige, die Schwankungen der Wechselkurse stets dann zu korrigieren, wenn dies notwendig erscheine.

Das System der Währungsausgleichsbeträge binde also die Gemeinschaft nicht durch eine finanzielle Verpflichtung an die Wirtschaftsteilnehmer; es erlaube ihr, im gemeinsamen Interesse und im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens, sowohl die Berechnungsweise als auch die Höhe der Währungsausgleichsbeträge ohne Vorankündigung zu ändern und jede Zahlung (oder Erhebung) von Währungsausgleichsbeträgen durch eine Aufhebungsentscheidung wegfallen zu lassen.

Eine andere Betrachtungsweise laufe einem zufriedenstellenden Funktionieren des Systems der Währungsausgleichsbeträge zuwider und gefährde den Mechanismus der in der Gemeinschaft eingeführten gemeinsamen Agrarpreise.

Wenn nämlich die autonome Entscheidung einer Regierung, ihre floatende Währung aufrechtzuerhalten oder nicht aufrechtzuerhalten, als Währungsmaßnahme im Sinne von Artikel 1 der Verordnung Nr. 1608/74 verstanden werden könne, führe dies dazu, daß diese Verordnung im Anschluß an jede Änderung der Wechselkurse Anwendung finde, das heißt, daß die Wirtschaftsteilnehmer auf Dauer von der zwischen dem Zeitpunkt des Vertragsabschlusses und dem der Durchführung des Geschäfts verzeichneten Differenz befreit würden.

Die Verordnung Nr. 1608/74 sichere die Wirtschaftsteilnehmer im voraus gegen eine plötzliche Änderung der Währungsausgleichsbeträge infolge einer unerwarteten Entscheidung über das Floaten einer Währung. Doch falle es bei Vorliegen einer solchen Entscheidung, die dauerhaft eine Situation der Währungsinstabilität für die Wirtschaftsteilnehmer begründe, in den Planungsbereich eines umsichtigen Wirtschaftsteilnehmers, sein früheres, im Rahmen der Währungsstabilität festgelegtes Verhalten zu überprüfen und das Wechselkursrisiko in seine Beurteilung eines Ausfuhrvertrags mit einzubeziehen. Verhielte es sich anders, so müsse das System der Währungsausgleichsbeträge als ein Mittel für die Kommission verstanden werden, die von den Wirtschaftsteilnehmern eingegangenen Wechselkursrisiken abzudecken, was offensichtlich nicht die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers gewesen sei, als er das System der Währungsausgleichsbeträge eingeführt habe.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 11. März 1981 haben die Firmen Debayser SA, Sucre-Union SA und Jean Lion SA, vertreten durch Rechtsanwältin L. Funck-Brentano, Paris, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn J. Delmoly als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 9. April 1981 vorgetragen.

1 Das Tribunal administratif Paris hat mit Urteil vom 17. Juni 1980, beim Gerichtshof eingegangen am 25. Juni 1980, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission vom 26. Juni 1974 über Sonderbestimmungen für die Währungsausgleichsbeträge (ABl. L 170, S. 38) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Diese Frage stellt sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen den Firmen Debayser SA, Sucre-Union SA und Jean Lion SA und dem Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (Zucker-Interventions- und Ausgleichsfonds — FIRS), einer Behörde, die in Frankreich dafür zuständig ist, die Währungsausgleichsbeträge (WAB) auf dem Zuckersektor zu erheben und zu zahlen. Gegenstand dieses Rechtsstreits ist die Weigerung des FIRS, zugunsten der Klägerinnen die in der Verordnung Nr. 1608/74 enthaltene Billigkeitsklausel anzuwenden und die Klägerinnen so von dem Teil der WAB zu befreien, der der Differenz zwischen den bei der Durchführung bestimmter Zuckerexporte anzuwendenden WAB und den WAB entspricht, die an dem Tag galten, als die Klägerinnen Exportverträge über diese Zuckermengen abschlossen.

3 Artikel 1 der Verordnung Nr. 1608/74 lautet:

Bei der Einführung oder Erhöhung von Währungsausgleichsbeträgen aufgrund der Festsetzung oder Änderung des Leitkurses oder des im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik benutzten repräsentativen Wechselkurses der Währung eines Mitgliedstaates oder aufgrund des Beschlusses eines Mitgliedstaats, seine Währung gegenüber den Währungen der Mitgliedstaaten floaten zu lassen, die untereinander eine Bandbreite von 2,25 % einhalten, ist der betreffende Mitgliedstaat ermächtigt, aus Billigkeitsgründen und unter nachstehenden Bedingungen auf die Erhebung des Währungsausgleichsbetrags oder des der Erhöhung entsprechenden Teils dieses Betrages zu verzichten.

Artikel 2 Absatz 1 derselben Verordnung bestimmt:

Artikel 1 gilt nur für Einfuhr- und Ausfuhrgeschäfte aufgrund von Verträgen, die vor den in diesem Artikel erwähnten Währungsmaßnahmen fest abgeschlossen wurden.

4 Nachdem die französische Regierung am 15. März 1976 beschlossen hatte, den Franken floaten zu lassen, wurden mit Wirkung vom 25. März 1976 WAB eingeführt. Diese zum 25. März 1976 auf 4,46 französische Franken festgesetzten Beträge wurden wegen der Abwertung des französischen Franken mehrfach erhöht. Sie stiegen stufenweise von 4,85 französische Franken am 23. Juli 1976 auf 32,67 französische Franken am 27. Dezember 1976 an.

5 Im Hinblick auf die Einführung dieser Regelung beantragten die Klägerinnen beim FIRS, die Verordnung Nr. 1608/74 auch zugunsten der Verträge anzuwenden, die nach dem 15. März 1976 fest abgeschlossen und nach dem 23. Juli 1976, von dem an die oben genannten Erhöhungen der WAB eintraten, erfüllt worden waren.

6 Das FIRS teilte den betroffenen Exporteuren durch ein Rundschreiben mit, daß die verlangte Befreiung nach der Verordnung Nr. 1608/74 ihnen für die genannten Verträge nicht bewilligt werden könne, weil die in dieser Verordnung enthaltene Billigkeitsklausel nur für Einfuhr- und Ausfuhrgeschäfte aufgrund von Verträgen gelte, die vor den in Artikel 1 der Verordnung erwähnten Währungsmaßnahmen fest abgeschlossen gewesen seien. Als die maßgebliche Währungsmaßnahme könne im vorliegenden Fall nur der Beschluß der französischen Regierung vom 15. März 1976, den Franken floaten zu lassen, angesehen werden. Die gleiche Antwort gab die Kommission am 7. Dezember 1976 dem Vorsitzenden des Syndicat du commerce des sucres.

7 Nachdem die Klägerinnen beim Gerichtshof Klage nach Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag gegen die Kommission erhoben hatten, um als Schadensersatzleistung die Rückzahlung der angeblich ohne Rechtsgrund gezahlten Beträge, um die die WAB erhöht worden waren, zu erlangen, und nachdem ihre Klage durch Urteil des Gerichtshofes vom 2. März 1978 (verbundene Rechtssachen 12, 18 und 21/77, Slg. 1978, 553) als unzulässig abgewiesen worden war, weil sie sich gegen Maßnahmen der nationalen Behörden richtete, erhoben die Klägerinnen beim Tribunal administratif Paris Anfechtungsklage gegen den FIRS. Gegenstand dieser Klage ist die Weigerung des FIRS, die Verordnung Nr. 1608/74 auf Ausfuhrgeschäfte anzuwenden, die aufgrund von nach dem 15. März 1976 fest geschlossenen Verträgen getätigt und nach dem 23. Juli 1976 durchgeführt worden waren. Die Klage ist auf die Rückzahlung der WAB-Erhöhungsbeträge gerichtet, die bei der Erfüllung der vor der jeweiligen Erhöhung geschlossenen Ausfuhrverträge entrichtet worden waren.

8 In diesem Verfahren ersuchten die Klägerinnen das nationale Gericht, dem Gerichtshof Vorabentscheidungsfragen vorzulegen u. a. nach der Auslegung des Begriffs Währungsmaßnahmen in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 und, falls dieser Begriff dahin auszulegen sein sollte, daß darunter im vorliegenden Fall nur der Beschluß der französischen Regierung vom 15. März 1976 fällt, nach der Gültigkeit der genannten Vorschrift, soweit sie nach dem 15. März 1976 fest geschlossene Verträge aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1608/74 ausschließt.

9 Das nationale Gericht hielt den Begriff Währungsmaßnahmen des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 nicht für auslegungsbedürftig und nahm an, daß darunter im vorliegenden Fall nur der Beschluß der französischen Regierung vom 15. März 1976 fallen könne. Daher beschloß es, dem Gerichtshof lediglich die zweite Frage vorzulegen und ihn um Entscheidung über die Gültigkeit des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission zu ersuchen.

10 Wie das nationale Gericht zu Recht angenommen hat, ist der Begriff Währungsmaßnahmen des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 dahin auszulegen, daß darunter im vorliegenden Fall nur der Beschluß der französischen Regierung vom 15. März 1976 fällt, den Franken gegenüber den Währungen der Mitgliedstaaten in der damals so genannten Währungsschlange über die genehmigte Bandbreite hinaus floaten zu lassen.

11 Von dieser Auslegung ausgehend stellt das nationale Gericht die Frage, ob Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 im Hinblick auf die Fassung der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung insoweit als gültig anzusehen ist, als er Einfuhr- und Ausfuhrgeschäfte aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausschließt, die aufgrund von Verträgen getätigt wurden, die nach den Währungsmaßnahmen im Sinne von Artikel 1, aber vor der jeweiligen Erhöhung der WAB, die für das Unternehmen eine erhöhte Belastung mit sich brachte, geschlossen wurden.

12 Wie aus der Präambel der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission hervorgeht, besteht der Zweck dieser Verordnung nicht darin, Unternehmen, die bei der Durchführung ihrer Verträge durch im voraus festgesetzte Bedingungen gebunden sind, schlechthin gegen die Anwendung der WAB zu schützen, die auf das Währungsereignis im Sinne der ersten Begründungserwägung und des Artikels 1 zurückzuführen ist. Mit der Verordnung sollte vielmehr lediglich die Währungsregelung für vor diesem Ereignis geschlossene Verträge bis zu einem gewissen Grad flexibel gestaltet werden, indem den Mitgliedstaaten die Anwendung einer Billigkeitsklausel ermöglicht wird, damit jeder Einzelfall im Hinblick auf den entstandenen Nachteil gesondert geprüft werden kann; dabei müssen jedoch Vorschriften beibehalten werden, die eine einheitliche Anwendung gewährleisten.

13 Daher beruht die im Verfahren von den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vertretene Auffassung, Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 verhindere durch das in ihm aufgestellte restriktive Kriterium die Verwirklichung des mit der Verordnung angestrebten Ziels, auf einer irrigen Beurteilung des Charakters und der Ziele dieser Verordnung. Die genannte Vorschrift läuft nicht dadurch, daß sie die Anwendung der Verordnung Nr. 1608/74 auf Einfuhr- und Ausfuhrgeschäfte aufgrund von Verträgen beschränkt, die vor den in Artikel 1 erwähnten Währungsmaßnahmen fest abgeschlossen wurden, den Zielen dieser Verordnung zuwider, sondern hält sich im Rahmen dieser Ziele, wie sie in der gesamten Präambel dieser auf die Aufrechterhaltung der besonderen Funktion der WAB gerichteten Verordnung niedergelegt sind.

14 Eine derartige Auffassung verkennt die Erfordernisse des ordnungsgemäßen und wirksamen Funktionierens der WAB. Diese erfüllen nämlich ihren Zweck, Änderungen der Festsetzung des Leitkurses oder des im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik angewandten Wechselkurses der Währung eines Mitgliedstaats sowie Schwankungen des Wechselkurses dieser Währung zu korrigieren nur dann, wenn sie unbeschadet der Befugnis der Mitgliedstaaten, in bestimmten Einzelfällen von einer Billigkeitsklausel Gebrauch zu machen, generell auf die Ein- und Ausfuhren der betroffenen landwirtschaftlichen Erzeugnisse angewandt werden können.

15 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens haben außerdem geltend gemacht, der genannte Artikel 2 Absatz 1 stehe im Widerspruch zu dem der Gemeinschaftsrechtsordnung zugrunde liegenden Grundsatz der Rechtssicherheit. Sie haben insoweit vorgetragen, nachdem sie für die fraglichen Verträge Ausfuhrlizenzen erhalten hätten, hätte ihnen die Erteilung dieser Lizenzen die Gewähr dafür bieten müssen, daß sie ihre Ausfuhren nach der zum Zeitpunkt dieser Erteilung geltenden Regelung durchführen könnten, ohne den Belastungen ausgesetzt zu sein, die sich aus einer Änderung der Währungslage und der diesbezüglichen Regelung ergäben.

16 Bei dieser Argumentation wird jedoch übersehen, daß die Anwendung der WAB auf den Handel, wenn die Währungsmaßnahmen im Sinne von Artikel 1 der Verordnung Nr. 1608/74 getroffen werden, die unmittelbare Folge dieser Maßnahmen darstellt und daß damit die Wirkungen dieser Maßnahmen auf die Handelsbedingungen und das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisationen, die die Grundlage der gemeinsamen Agrarpolitik bilden, korrigiert werden sollen.

17 Die — hauptsächlich durch das Fehlen einer zwischen den Mitgliedstaaten abgestimmten Währungspolitik bedingte — Anwendung von WAB in diesem Fall trägt demnach den Erfordernissen des Systems Rechnung, und es ist ausgeschlossen, daß die Unternehmen, vor allem angesichts eines Währungssystems, das durch die Unbeständigkeit des Wechselkurses der Währung des fraglichen Mitgliedstaats gekennzeichnet ist, unter Berufung auf den Grundsatz der Rechtssicherheit für sich das Recht in Anspruch nehmen, von den Erhöhungen der WAB, die die Abwertung dieser Währung nach sich zieht, verschont zu werden.

18 Außerdem hat die Erteilung von Ausfuhrlizenzen lediglich den Zweck, die Ausfuhr der betreffenden Waren zu ermöglichen; sie soll hingegen nicht gewährleisten, daß diese Waren tatsächlich zu bestimmten Bedingungen ausgeführt werden. Sie vermag daher für sich allein kein Recht des Exporteurs zu begründen, nicht den Auswirkungen der Abwertung einer nationalen Währung auf den Handel ausgesetzt zu werden.

19 Dem Umstand, daß die Kommission später in ihrer Verordnung Nr. 243/78 vom 1. Februar 1978 (ABl. L 37, S. 5) vorgesehen hat, daß die Inhaber von Ausfuhrlizenzen die Vorausfestsetzung der WAB beantragen und erlangen können, kommt keine ausschlaggende Bedeutung zu. Zwar nahm die Kommission bei Erlaß der Verordnung Nr. 243/78 an, daß die Veränderlichkeit des Satzes der Erhöhung der WAB eine neue Lage schaffe, die eine angemessene Änderung des damals geltenden Gemeinschaftsrechts rechtfertige. Doch bedeutet dies nicht, daß sich schon aus dieser Änderung allein schließen ließe, daß eine zuvor angewandte Billigkeitsklausel ungerechtfertigt eng gewesen sei. Außerdem geht aus der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung hervor, daß der durch sie geregelte Gegenstand nicht mit demjenigen identisch ist, auf den die Verordnung Nr. 1608/74 angewandt werden kann; denn nach der Verordnung Nr. 243/78 ist eine Vorausfestsetzung der WAB nur für Erzeugnisse möglich, für die auch die Abschöpfung oder die Erstattung im voraus festgesetzt worden ist.

20 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens haben ferner geltend gemacht, Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

21 Aus dem Vorstehenden ergibt sich jedoch, daß es angesichts des Beschlusses eines Mitgliedstaats, seine nationale Währung floaten zu lassen, und in Anbetracht der Abwertung dieser Währung unbestreitbar zur Geschäftsführung eines umsichtigen Wirtschaftsteilnehmers gehört, von der Einführung des Instruments der WAB an die Abschlußbedingungen der Verträge zu überprüfen, die während des Zeitraums der Währungsschwankungen durchgeführt werden sollen.

22 Im übrigen betreffen die Übergangsmaßnahmen, die die Klägerinnen als Präzedenzfälle zur Untermauerung ihrer Ansicht anführen, daß sie Schutz vor unvorhersehbaren Erhöhungen der WAB genössen, Fälle, in denen die für die gemeinsame Agrarpolitik verwendete Rechnungseinheit geändert wurde, eine nationale Währung oder der Dollar abgewertet wurde oder schließlich eine Währung aus der Währungsschlange, wie sie im entscheidungserheblichen Zeitraum bestand, ausschied. Die Verordnung Nr. 1608/74 dient nur dazu, gerade diese Einzelmaßnahmen umfassend zu regeln, indem für jeden einzelnen Fall die anzuwendenden Kriterien festgelegt wurden, vor allem um eine einheitliche Handhabung der so geschaffenen Billigkeitsregelung durch die Mitgliedstaaten sicherzustellen.

23 Aus all diesen Erwägungen ist schließlich auch die Rüge der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens zurückzuweisen, Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 verstoße insofern gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als er zur Folge habe, daß Handelsunternehmen wie sie unvorhersehbaren Schwankungen der WAB von großem Ausmaß ausgesetzt seien.

24 Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß die Verordnung Nr. 1608/74 als Billigkeitsverordnung gerade zum Ziel hat, unter angemessenen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen die Schwierigkeiten abzumildern, die sich für die Unternehmen aus der Anwendung der WAB ergeben können. Mit ihr soll verhindert werden, daß sich für einige Unternehmen aus der Einführung der WAB eine übermäßige Belastung ergibt. Daher ist es auszuschließen, daß eine derartige Regelung dadurch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzen könnte, daß sie es den Unternehmen nicht in weiterem Umfang ermöglicht, von einer Billigkeitsklausel zu profitieren.

25 Aus diesen Gründen ist auf die Frage des nationalen Gerichts zu antworten, daß die Prüfung der gestellten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission vom 26. Juni 1974 beeinträchtigen könnte.

Kosten

Die Auslagen der französischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Tribunal administratif Paris mit Urteil vom 17. Juni 1980 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Prüfung der gestellten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1608/74 der Kommission vom 26. Juni 1974 beeinträchtigen könnte.