Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.07.1981 – C-178/80

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 9. Juli 1981

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Übersetzungsdienst der Kommission für mittel- und langfristige Aufgaben ist Teil der Generaldirektion IX, Personal und Verwaltung. Im entscheidungserheblichen Zeitraum umfaßte diese Generaldirektion fünf Direktionen in Brüssel und eine Direktion in Luxemburg. Eine der Direktionen in Brüssel mit der Bezeichnung Übersetzung, Dokumentation, Vervielfältigung, Bibliothek bestand im entscheidungserheblichen Zeitraum aus elf Abteilungen, davon sieben Abteilungen für Übersetzung, nämlich eine für allgemeine Übersetzungsangelegenheiten und eine für jede Amtssprache. Die Direktion in Luxemburg gliederte sich in sieben Abteilungen, von denen eine der Übersetzungsdienst für mittel- und langfristige Aufgaben bildete. Diese Abteilung gliederte sich in acht Sektionen, nämlich eine für jede Amtssprache, eine für allgemeine Angelegenheiten und Planung und eine für Terminologiefragen.

In diesem Verfahren wenden sich die Leiter dieser Sektionen dagegen, daß die Kommission stillschweigend ihren Antrag abgelehnt habe, den Übersetzungsdienst der Kommission für mittel- und langfristige Aufgaben so umzugestalten, daß aus den bestehenden Sektionen Abteilungen von der Art, wie sie in Brüssel bestehen, und demgemäß aus den an der Spitze stehenden Personen Abteilungsleiter statt Sektionsleiter werden. Der Streit hat eine lange Vorgeschichte.

Schon im Juni 1973 richteten die Sektionsleiter in Luxemburg an den damaligen Präsidenten der Kommission Ortoli ein Schreiben, in dem sie geltend machten, sie würden ungünstiger als die entsprechenden Personen in Brüssel und beim Parlament behandelt, die den Titel Abteilungsleiter der Laufbahngruppe LA 3 hätten. Sie baten um eine entsprechende Umwandlung ihrer eigenen Dienstposten. Herr Ortoli antwortete, obwohl die Einstufung als Abteilungsleiter ein zutreffendes Bild von der Art der Tätigkeit vermittele sowie die derzeitige Organisation und die gegenwärtigen Bedürfnisse der Dienststelle in Luxemburg widerspiegele, erwäge die Kommission wegen der zu erwartenden Steigerung des Arbeitsanfalls, den Übersetzungsdienst für mittel- und langfristige Aufgaben umzugestalten und im Entwurf des Haushalts 1975 Mittel anzufordern, die ihr die Lösung des Problems ermöglichen sollten. Das ganze Jahr 1973 und 1974 hindurch unterhielten die Sektionsleiter und ihre Nachfolger mit dem Präsidenten der Kommission einen Schriftverkehr mit weitgehend gleichem Inhalt.

1974 und 1975 machten zwei Mitglieder des Europäischen Parlaments die Angelegenheit zum Gegenstand schriftlicher Anfragen an die Kommission: vgl. die parlamentarischen Anfragen Nr. 19/74 vom 20. März 1974 (ABl. C 61, 1974, S. 24), Nr. 189/74 vom 21. Juni 1974 (ABl. C 113, 1974, S. 14) und Nr. 614/74 vom 10. Januar 1975 (ABl. C 86, 1975, S. 24). In ihren Antworten, insbesondere in ihrer letzten Antwort, bestätigte die Kommission, daß sie den Übersetzungsdienst für mittel- und langfristige Aufgaben in der Weise allmählich neu organisieren wolle, daß an Stelle der Sektionen Abteilungen geschaffen würden, und daß im Haushaltsplan 1975 zwei LA 3-Planstellen vorgesehen seien.

Diese Planstellen wurden zweien der Sektionsleiter in Luxemburg zugewiesen, denen zugleich der Rang eines Beraters verliehen wurde. Auf ein Schreiben aller sieben Sektionsleiter, in dem bedauert wurde daß die Inhaber der neuen Planstellen nicht zu Direktoren ernannt worden seien, gab der Präsident der Kommission mit Schreiben vom 19. November 1975 zu verstehen, daß der einzige Grund für die Entscheidung, den beiden Betroffenen den Rang eines Beraters zu verleihen, in dem Erfordernis liege, einen ausgeglichenen Verwaltungsaufbau in Luxemburg aufrechtzuerhalten. Der Präsident bestätigte, daß die Kommission an ihrem Plan festhalte, den Übersetzungsdienst für mittel- und langfristige Aufgaben allmählich umzugestalten.

Am 12. Juli 1978, d.h. kurz nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 912/78 des Rates vom 2. Mai 1978 zur Änderung des Statuts (ABl. L 119, 1978, S. 1) schrieben die (damals acht) Sektionsleiter in Luxemburg erneut an den Präsidenten der Kommission und machten geltend, daß es natürlich und logisch wäre, sie in die Besoldungsgruppe LA 3 einzustufen, da ihre damalige Besoldungsgruppe LA 4 in LA 5/4 umgewandelt worden sei, was sie als Herabstufung ansähen. Sie stellten außerdem fest, daß es für eine weitere Verzögerung ihrer Einstufung als Abteilungsleiter keine Rechtfertigung gebe. Die Kommission registrierte dieses Schreiben als einen Antrag im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Statuts, ließ es aber damals unbeantwortet. Am 12. März 1979 richteten die Sektionsleiter ein weiteres Schreiben mit im wesentlichen gleichem Inhalt wie ihr Schreiben vom 12. Juli 1978 an den Präsidenten der Kommission, wobei sie sich diesmal darauf beriefen, daß die Kommission einen kleineren Anteil an LA 3-Beamten habe als die anderen Organe. Drei Monate später hatten sie noch auf keines dieser Schreiben eine Antwort erhalten.

Am 21. Juni 1979 richtete daher jede der fünf Klageparteien ein Schreiben mit der Überschrift Demande au titre de l'article 90 (1) du Statut an die Kommission, mit dem sie diese ersuchte, alle administrativen und haushaltsmäßigen Schritte zu unternehmen, die zur Umwandlung ihrer Dienststelle in einen Dienstposten als Abteilungsleiter der Besoldungsgruppe LA 3 erforderlich seien. Am 31. Juli 1979 antwortete das Mitglied der Kommission Tugendhat auf das Schreiben vom 12. Juli 1978. Er stellte fest, die Kommission habe in ihrem Entwurf des Haushaltsplans 1978 Mittel beantragt, die es ihr, wenn sie bewilligt würden, ermöglichen würden, einen stellvertretenden Generaldirektor für die Generaldirektion IX in Luxemburg zu erkennen. Dies wiederum würde voraussichtlich eine Umgestaltung der Generaldirektion im Rahmen des Haushaltsplans 1981 ermöglichen. Das Schreiben enthielt jedoch keine darüber hinausgehende Zusage.

Die Klageparteien legten demgemäß am 17. Januar 1981 Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 des Statuts ein. Da ihnen hierauf keine Antwort erteilt wurde, erhoben sie jeweils am 16. August 1980 Klage nach Artikel 91 Absatz 3.

Die Kommission hält die vorliegenden Klagen für unzulässig. Sie macht geltend, das Schreiben vom 12. Juli 1978 sei ein Antrag im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Statuts gewesen, es sei als solcher registriert worden und habe die in diesem und dem folgenden Artikel festgelegten Fristen in Lauf gesetzt. Nach dieser Argumentation konnte das Schreiben der Klageparteien vom 21. Juni 1979 keine neuen Fristen für die Einlegung der Beschwerde und die Erhebung der Klage eröffnen, da es denselben Gegenstand wie der frühere gemeinsame Antrag hatte.

Es ist nunmehr ein feststehender Grundsatz, daß ein Kläger, der gegen eine Entscheidung nicht innerhalb der Fristen der Artikel 90 und 91 des Statuts vorgeht, seine Unterlassung nicht einfach dadurch wiedergutmachen kann, daß er gegen eine spätere Mitteilung der zuständigen Behörde vorgeht, durch die die frühere Entscheidung bekräftigt wird. Im vorliegenden Fall fragt sich, ob das Schreiben vom 12. Juli 1978 richtigerweise als Antrag anzuseheil ist.

Ein Schreiben, das nicht die Überschrift Demande (oder Antrag) trägt und in dem nicht ausdrücklich auf Artikel 90 des Statuts Bezug genommen wird, kann ein Antrag im Sinne dieses Artikels sein, wenn darin mit hinreichender Klarheit eine ausdrückliche Aufforderung an die zuständige Behörde gesehen werden kann, in bezug auf bestimmte Personen in bestimmter Weise zu entscheiden. (Vgl. z. B. die verbundenen Rechtssachen 22 und 23/60, Elz/Hohe Behörde, Slg. 1961, 389 und Rechtssache 79/70, Müllers/Wirtschafts- und Sozialausschuß, Slg. 1971, 689.) Liest man das Schreiben für sich, so könnte man zu der Ansicht kommen, daß es einen Antrag darstelle, obgleich es in erster Linie weniger den Dienstposten eines Abteilungsleiters als die Besoldungsgruppe LA 3 betrifft. Meines Erachtens ist es jedoch unrealistisch, das Schreiben für sich zu betrachten. Es ist im Zusammenhang des sich über lange Zeit hinziehenden Schriftverkehrs zwischen den Klageparteien und ihren Vorgängern einerseits und den verschiedenen Kommissionspräsidenten andererseits zu sehen, in dem die ersteren wiederholt Argumente für die Umgestaltung ihrer Dienststelle vorbrachten. Vor diesem Hintergrund scheint mir das Schreiben vom 12. Juli 1978 kein Antrag an die Behörde auf Erlaß einer die Unterzeichner des Schreibens betreffenden Entscheidung im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 zu sein. Es ist vielmehr Teil einer Reihe von Schreiben, durch die die zuständigen Behörden dazu veranlaßt werden sollten, verschiedene Veränderungen im Organisationsaufbau vorzunehmen. Demgemäß sind die vorliegenden Klagen meines Erachtens nicht unzulässig.

Selbst wenn das Schreiben vom 12. Juli 1978 ein Antrag im Sinne von Artikel 90 sein sollte, wäre die Klage von Herrn Bauer deswegen nicht unzulässig, weil er jenes Schreiben nicht unterzeichnet hat. Demzufolge müßte Herrn Bauers Klage in der Hauptsache geprüft werden.

Die Klageparteien stützen ihre Klage im vorliegenden Verfahren darauf, daß die Kommission ihnen gegenüber ihre Pflicht verletzt habe, indem sie in der Generaldirektion in Luxemburg nicht (anstelle der Sektionen) Abteilungen geschaffen habe, was für sie zumindest die Möglichkeit eröffnet hätte, zu Abteilungsleitern ernannt zu werden.

Ich für meinen Teil schließe mich ohne weiteres dem Vorbringen des Bevollmächtigten der Kommission an, daß die Schreiben und die Antworten auf parlamentarische Anfragen, auf die sich die Klageparteien stützen, für sich genommen keinen von den Klageparteien durchsetzbaren Anspruch begründen. Allenfalls stellen sie eine Absichtserklärung oder (so wurde ausgeführt) eine unter den dargelegten Umständen eingegangene moralische Verpflichtung dar, eine Umgestaltung der Dienststelle zu prüfen und, sobald möglich, durchzuführen.

Damit ist jedoch noch nicht alles zu dieser Rechtssache gesagt. Der Bevollmächtigte der Klageparteien hat die Klageansprüche in erster Linie auf die Bestimmungen des Statuts und auf allgemeine Rechtsgrundsätze gestützt. Aus dem Umstand, daß die Ankündigungen in den Schreiben und in den Antworten noch nicht verwirklicht worden sind, folge, so wird geltend gemacht, daß gegen das Statut und die genannten Rechtsgrundsätze verstoßen worden sei. Artikel 5 Absatz 3 des Statuts bestimmt: Für Einstellung und dienstliche Laufbahn der Beamten der gleichen Laufbahngruppe oder der gleichen Sonderlaufbahn gelten jeweils die gleichen Voraussetzungen. Die relevante Gruppe ist somit die Laufbahngruppe, nicht eine Besoldungsgruppe und auch nicht Dienstposten der gleichen Fachrichtung, die aus Besoldungsgruppen einer Laufbahngruppe oder mehrerer Laufbahngruppen in Sonderlaufbahnen zusammengefaßt sind.

Was genau unter dem Ausdruck die gleichen Voraussetzungen für die dienstliche Laufbahn zu verstehen ist, ist — jedenfalls mir — nicht von vornherein klar. Er ist offensichtlich nicht gleichbedeutend mit gleiche Arbeitbedingungen, da sonst zum Beispiel die Gehälter innerhalb einer Laufbahngruppe gleich hoch sein müßten. Jedenfalls scheint er den Gedanken einzuschließen, da Personen, die gleiche Arbeit leisten, insbesondere hinsichtlich des Rangs, gleichbehandelt werden sollten und ihnen dieselben Beförderungsmöglichkeiten offenstehen sollten. Für diese Auslegung spricht wohl der französische Wortlaut des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière. Sie hat anscheinend auch im Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 102/63 (Boursin/Hohe Behörde, Slg. 1964, 1471, 1506) Anerkennung gefunden, wo es heißt: Der Grundsatz der Entsprechung von Tätigkeit und Besoldungsgruppe, auf dem Anhang I und Artikel 5 des Statuts, der die von jedem Organ zu erstellende Beschreibung der Tätigkeiten und Aufgabenbereiche betrifft, beruhen, soll einerseits vermeiden, daß Beamte, denen rechtsmäßig vergleichbare Aufgaben übertragen sind ungleich behandelt werden; andererseits soll er sicherstellen, daß von den Beamten nicht Leistungen verlangt werden, die nicht unter die Beschreibung der mit ihrem Dienstposten verbundenen Tätigkeiten fallen.

In der Tat dürfen nach Artikel 4 Ernennungen oder Beförderungen nur zur Besetzung einer freien Planstelle und nur nach den Vorschriften des Statuts vorgenommen werden. Demgemäß kann eine Person, die zur Besetzung einer bestimmten Planstelle ernannt worden ist, die aber, nachdem es von ihr verlangt worden ist, einem höherrangigen Dienstposten entsprechende Tätigkeiten ausübt, daraus allein noch keinen Anspruch auf Einstufung ihres Dienstpostens in eine höhere Besoldungsgruppe ableiten (vgl. Boursin a.a.O., und Rechtssache 77/70, Prelle/Kommission, Slg. 1971, 561, 567). Dies stellt jedoch meines Erachtens noch keine Antwort auf den Klageanspruch dar, da die Klageparteien sich nicht von vornherein dagegen wenden, daß sie nicht befördert worden sind, sondern dagegen, daß die Planstellen für Abteilungsleiter nicht geschaffen worden sind.

Dieser angebliche Verstoß gegen Artikel 5 hängt eng mit einem zweiten Argument zusammen, wonach gegen die allgemeinen Grundsätze der Billigkeit und der Nichtdiskriminierung, die das Verhältnis zwischen der Kommission und ihren Beamten beherrschen sollten, verstoßen worden ist.

Angenommen, Artikel 5 ist dahin zu verstehen, daß er auch den oben bezeichneten Inhalt hat, und es gilt der allgemeine Grundsatz, so bleibt noch die Frage, ob die Personen, zwischen denen ein Vergleich angestellt werden soll, als in gleicher Lage befindlich anzusehen sind. Dies zu beurteilen, ist meines Erachtens Sache der Kommission. Einerseits muß wie Generalanwalt Reischl in der Rechtssache 14/79 (Loebisch/Rat, Slg. 1979, 3679, 3701) ausgeführt hat, verhindert werden ..., daß durch verschiedenartige Bewertungskriterien das Niveau der Dienstposten einer Besoldungsgruppe bei einem Organ völlig anders gestaltet wird als bei einem anderen. Andererseits steht fest, daß die Organe bei der Ausgestaltung ihrer Dienstorganisation einen weitgehenden Ermessensspielraum [haben]. Von einer Ungleichbehandlung kann daher nur gesprochen werden, wenn Beamte der verschiedenen Institutionen, die eine gleichwertige Tätigkeit verrichten, unterschiedlich behandelt werden. Beide Aussagen treffen meines Erachtens auf Fälle zu, in denen die betroffenen Beamten in verschiedenen Zweigen ein und desselben Organs beschäftigt sind.

Der Gerichtshof hat hierzu auf der Seite 3692 in der Rechtssache Lpebisch ausgeführt, daß jedes Organ seinen Stellenplan selbständig aufstellt und über eine weitgehende Ermessensfreiheit bei der Organisation seiner Dienste verfügt. Es ist in erster Linie Sache der Kommission, die Erfordernisse ihrer Organisation zu ermitteln und die relative Gleichwertigkeit vom Dienstposten zu beurteilen. Dies bedeutet selbstverständlich nicht, daß die Entscheidung der Kommission völlig der Überprüfung durch den Gerichtshof entzogen wäre. Genauso wie es der Gerichtshof in der Rechtssache 61/70 (Vistosi/Kommission, Slg. 1971, 535, 542) für möglich gehalten hat, daß es gegen die Artikel 5 und 7 des Statuts verstoßen kann, wenn einem Beamten ein Teil seiner bisherigen Dienstaufgaben entzogen wird, kann der Gerichtshof meines Erachtens auch eingreifen, wenn die Kommission sich nachweislich so verhalten haben sollte, wie kein vernünftiger Dienstherr sich mit Rücksicht auf das Statut und die oben genannten allgemeinen Grundsätze vernünftigerweise verhalten könnte. Wenn eine Entscheidung auf eine unzutreffende Auslegung des Statuts gestützt wäre oder ihr sachfremde Erwägungen zugrunde lägen, so wäre dies ein ausreichender Grund für den Gerichtshof, die Ermessensausübung der Kommission für unwirksam zu erklären.

Derselbe Ermessensspielraum und dieselben Kontrollbefugnisse bestehen bei Entscheidungen über die Frage, wie viele Beamte bei den verschiedenen Organen in einer bestimmten Besoldungsgruppe (hier LA 3) ernannt werden sollten.

In der vorliegenden Rechtssache war der ursprüngliche Tenor des Vorbringens der Kommission der, daß die organisatorischen Verhältnisse in Luxemburg den dortigen Gegebenheiten, insbesondere dem Arbeitsanfall und der Zahl der beschäftigten Beamten, angemessen seien. Die vorgeschlagene Reorganisation sei im Hinblick auf künftige Erfordernisse und Entwicklungen geprüft worden. Die Kommission macht in ihrem schriftlichen Vorbringen wie auch in ihrem mündlichen Vortrag noch immer geltend, daß zwischen der Größe der Organisation und dem Arbeitsumfang in Brüssel einerseits und in Luxemburg andererseits Unterschiede bestünden, die den unterschiedlichen Verwaltungsaufbau rechtfertigten, auch wenn die Arbeit größtenteils dieselbe sei und das gleiche Maß an Verantwortlichkeit erfordere.

Die Größe der Verwaltungseinheit kann meines Erachtens rechtlich einen erheblichen Gesichtspunkt darstellen, den die Kommission bei ihrer Entscheidung berücksichtigen kann. Der befehlshabende Offizier einer Division steht auf einer anderen Stufe als der befehlshabende Offizier einer Brigade, selbst wenn beide Kommando führen. Demgemäß ist es Sache der Kommission zu beurteilen, was erforderlich und mit Rücksicht auf die begrenzten Haushaltsmittel durchführbar ist. Meines Erachtens stellt der Umstand, daß die Kommission die Absicht hat erkennen lassen, die Abteilungsleiterposten — in Zukunft, wenn die Mittel es zuließen — zu schaffen, keinen zwingenden Beweis dafür dar, daß die Kommission schon jetzt gegen Artikel 5 verstoßen hat. Darüber, ob die Situation bei Änderungen in der künftigen Größe und Arbeitsbelastung der Dienststelle eine andere wäre, braucht der Gerichtshof nicht zu spekulieren.

Es ist außerdem vorgetragen worden, die Kommission habe gegen ihren eigenen Beschluß vom 4. Mai 1978 zur Änderung der Beschreibung der Tätigkeiten der im Anhang I zum Statut aufgeführten Beamten verstoßen. Dieses Argument ging, wenn ich es recht sehe, im wesentlichen dahin, daß die zu Beratern in der Besoldungsgruppe LA 3 ernannten Kläger tatsächlich weiter die Aufgaben von Sektionsleitern der Besoldungsgruppe LA 4 erfüllten, während Berater nach der Beschreibung im Beschluß vom 4. Mai 1978 hochqualifizierte Beamte seien, deren Aufgabe es sei, in linguistischen Fragen ihren Rat zu geben oder besondere Aufgaben zu erledigen, und die einem Generaldirektor oder einem Direktor unterstünden. Meines Erachtens ist dieses Argument nicht stichhaltig. Die drei Kläger, die zu Beratern der Besoldungsgruppe LA 3 befördert wurden, mögen tatsächlich die Aufgaben von Sektionsleitern, wie sie in dem Beschluß für LA 4-Beamte beschrieben sind, erfüllen. Wenn dem so sein sollte, läßt sich schwerlich behaupten, daß sie seit ihrer Beförderung zu Beratern einen Schaden erlitten hätten. Die übrigen Klageparteien machen nicht geltend, daß ihre Tätigkeiten in dem Beschluß etwa unzutreffend beschrieben seien.

Schließlich ist argumentiert worden, die angefochtene Entscheidung sei unvereinbar mit Artikel 24 des Statuts, in dem die Verpflichtung der Kommission niedergelegt ist, ihre Bediensteten gegen Angriffe auf sie selbst oder auf ihren Ruf zu schützen, denen sie bei Ausübung ihres Dienstes ausgesetzt sind. Bei dem in diesem Artikel gemeinten Schutz handelt es sich um die Abwehr von Handlungen Dritter; ich verweise auf die Rechtssache 116/78 (Bellitani/Kommission, Slg. 1979, 1585, 1600). Die Vorschrift ist dahin gehend ausgelegt worden, daß sich der Schutz auch gegen Angriffe eines Beamten gegen einen anderen richtet (vgl. Rechtssache 18/78, V./Kommission, Slg. 1979, 2093, 2102). Meines Erachtens verpflichtet sie die Kommission jedoch nicht, Beamte gegen die Kommission selbst in Schutz zu nehmen. In der Rechtssache 115/76 (Leonardini/Kommission, Slg. 1978, 735, 745 f.) hielt der Gerichtshof Artikel 24 in einem Fall für unanwendbar, in dem sich die Bearbeitung der Unfallsache des Klägers durch eine der Kommission anzulastende Nachlässigkeit übermäßig und abnorm hinausgezogen hatte. Im vorliegenden Fall läßt sich aus Artikel 24 meines Erachtens nichts herleiten.

Die Enttäuschung der Personen, die auf eine Neuorganisation auf der Grundlage der Schreiben und Antworten auf parlamentarische Anfragen gehofft hatten (und von denen einige sich bereits im Ruhestand befinden), ist angesichts der sehr langen Dauer des verflossenen Zeitraums durchaus verständlich, doch haben mich die Klageparteien (die meines Erachtens die Beweislast tragen) nicht davon überzeugen können, daß die Kommission im vorliegenden Fall ihre Pflichten verletzt hat, so daß der Gerichtshof eingreifen könnte.

Aus den vorgenannten Gründen bin ich der Auffassung, daß die Klagen zulässig sind, aber abgewiesen werden müssen. Nach den Artikeln 69 § 2 und 70 der Verfahrensordnung hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.