Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.10.1981 – C-35/81

Schlußanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 29. Oktober 1981

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die in dieser Rechtssache aufgeworfenen Probleme betreffen die gemeinsame Versorgungsordnung und insbesondere bestimmte Anwendungsmodalitäten der Vergünstigung, die Artikel 11 Absatz 2 des Anhangs VIII des Beamtenstatuts demjenigen gewährt, der nach dem Ausscheiden aus dem Dienst bei einer Verwaltung, einer innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder einem Unternehmen in den Dienst der Gemeinschaften getreten ist. Bekanntlich kann jeder, der sich in dieser Lage befindet, bei seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit folgende Beträge an die Gemeinschaften zahlen lassen: — den versicherungsmathematischen Gegenwert seines bei seiner Verwaltung, seiner innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder seinem Unternehmen erworbenen Ruhegehaltsanspruchs oder — den pauschalen Rückkaufswert, den ihm die Pensionskasse dieser Verwaltung, dieser Einrichtung oder dieses Unternehmens zum Zeitpunkt seines Ausscheidens schuldet. Unterabsatz 2 dieses Absatzes sieht vor: In diesem Fall bestimmt das Organ, bei dem der Beamte im Dienst steht, unter Berücksichtigung der Besoldungsgruppe, in der er als Beamter auf Lebenszeit ernannt worden ist, die Anzahl der ruhegehaltsfähigen Dienstjahre, die es ihm nach seiner eigenen Regelung für die frühere Dienstzeit unter Zugrundelegung des versicherungsmathematischen Gegenwerts oder des pauschalen Rückkaufswerts anrechnet.

Der Hauptpunkt bei dieser Rechtsstreitigkeit besteht darin, klarzustellen, was unter Besoldungsgruppe, in der er als Beamter auf Lebenszeit ernannt worden ist, zu verstehen ist, die im Falle einer Person zu berücksichtigen ist, die vor dem Inkrafttreten des Beamtenstatuts am 1. Januar 1962 bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in einer bestimmten Besoldungsgruppe zu arbeiten begonnen hat und die seit diesem Zeitpunkt, nachdem sie inzwischen eine höhere Besoldungsgruppe erreicht hat, in dieser Besoldungsgruppe gemäß Artikel 102 des Statuts zum Beamten auf Lebenszeit ernannt worden ist. Nach diesem Artikel kann nämlich ein Bediensteter, der bei Inkrafttreten des Statuts bei einem der Organe der Gemeinschaften eine Dauerplanstelle innehat, ... durch Verfügung der Anstellungsbehörde in der Besoldungsgruppe und der Dienstaltersstufe der Besoldungsordnung des Statuts zum Beamten auf Lebenszeit ernannt werden, die der Besoldungsgruppe und der Dienstaltersstufe entsprechen, die ihm ausdrücklich oder stillschweigend vor der Gewährung der Rechtsvorteile aus diesem Statut zuerkannt worden sind; er muß aber die Bedingungen des Artikels 28 Buchstaben a, b, e, e und f erfüllen, er muß bei Inkrafttreten des Statuts länger als sechs Monate im Dienst der Gemeinschaften stehen, und bei ihm darf der in diesem Artikel 102 vorgesehene Überleitungsausschuß nicht ablehnend Stellung nehmen (die letzten beiden Voraussetzungen gelten nicht für die Bediensteten der Besoldungsgruppen A 1 und A 2).

2. Ich fasse den Sachverhalt kurz zusammen. Herr Henri Etienne wurde am 27. Oktober 1958 für die Abteilung Industrie der Generaldirektion Binnenmarkt der Kommission eingestellt; er wurde in die Besoldungsgruppe A 6 eingestuft. Zum Stellvertretenden Kabinettchef eines Mitglieds der Kommission ernannt, erhielt er am 12. April 1960 mit Wirkung vom 1. Mai 1960 die Besoldungsgruppe A 3. Seine Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit erfolgte deshalb zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der statutarischen Regelung (am 1. Januar 1962, wie ich bereits erwähnt habe) in dieser Besoldungsgruppe. Im Jahr 1980, nachdem in der luxemburgischen Rechtsordnung schließlich (durch Gesetz vom 14. März 1979) die Übertragung der aufgrund eines auf Beiträgen beruhenden nationalen Systems erworbenen Ruhegehaltsansprüche auf die Gemeinschaften möglich geworden war, machte Herr Etienne von der Möglichkeit des Artikels 11 Absatz 2 des Anhangs VIII des Statuts Gebrauch und berief sich auf den zuvor (von 1954 bis 1958) bei einem Unternehmen mit Sitz im Großherzogtum abgeleisteten Dienst. Mit Entscheidung vom 17. April 1980 ließ die Personalabteilung der Kommission die Übertragung der von dem Betroffenen erworbenen nationalen Ruhegehaltsansprüche auf die gemeinschaftliche Versorgungsordnung zu und bestimmte als Bezugszeitpunkt für die Berechnung dieser Ansprüche den 1. Januar 1962. Herr Etienne, der davon überzeugt war, daß statt dessen auf die Zeit seines Dienstantritts (Oktober 1958) abzustellen sei, legte Beschwerde gegen diese Entscheidung ein, hatte jedoch damit keinen Erfolg. Dies hat ihn dazu veranlaßt, gegen die Kommission Klage zu erheben, um die Aufhebung der ablehnenden Entscheidung über seine Beschwerde zu erwirken.

3. Der Standpunkt der Parteien ist also folgender: Der Kläger meint, die für die Anwendung des Artikels 11 Absatz 2 des Anhangs VIII zu berücksichtigende Besoldungsgruppe, in der er als Beamter auf Lebenszeit ernannt worden ist, sei die Besoldungsgruppe A 6, die ihm ab 27. Oktober 1958, also zu dem Zeitpunkt, zu dem er den Dienst bei der Kommission aufnahm, zugewiesen wurde. Die Kommission erklärt dagegen, der richtige Bezugspunkt sei die Besoldungsgruppe A 3, in die der Betroffene am 1. Januar 1962, dem Zeitpunkt seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit, eingestuft war. Folgt man der ersten These, so hätte diese zur Folge, daß der Zeitraum, der für das gemeinschaftsrechtliche Ruhegehalt aufgrund der Übertragung der bei dem nationalen Unternehmen, bei dem der Betroffene beschäftigt war, erworbenen Ansprüche anzurechnen ist, 17 Monate betragen würde, anstatt 10 Monate und 20 Tage, die sich aus der Berechnung gemäß der Gegenthese ergeben. Um diesen Unterschied zu erklären, muß man sich vergegenwärtigen, daß gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu Artikel 11 Absatz 2 des Anhangs VIII die Berechnung der Anzahl der anzurechnenden ruhegehaltsfähigen Dienstjahre durch Umwandlung des übertragenen Betrags in theoretisches Ruhegehalt und durch Umwandlung dieses Ruhegehalts in nach dem Statut ruhegehaltsfähige Dienstjahre nach Maßgabe des Jahresgrundgehalts der Besoldungsgruppe, in der die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit erfolgt ist, vorgenommen wird.

Der Gedanke, auf den sich der Kläger stützt, ist der, daß seine Situation in der vorstatutarischen Phase der eines Beamten auf Lebenszeit gleichgekommen sei. Dieser Standpunkt erscheint mir aber nicht vertretbar. Artikel 246 Absatz 3 EWG-Vertrag und Artikel 212, auf den dieser verweist (und der später durch Artikel 24 Absatz 1 des Fusionsvertrags aufgehoben wurde), sehen zwar vor, daß der Rat das Statut der Beamten und die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft zu erlassen hat, aber Artikel 246 Absatz 3 bestimmt, daß bis zu diesem Zeitpunkt jedes Organ das erforderliche Personal ein[stellt] und ... zu diesem Zweck befristete Verträge [schließt]. Der Unterschied zwischen der vorstatutarischen Regelung, die vertraglicher Natur ist, und der späteren statutarischen Regelung ist daher ganz klar. Er impliziert, daß die EWG vor dem Inkrafttreten des Statuts keine Beamten auf Lebenszeit haben konnte. Eine endgültige Einstellung der Bediensteten einer öffentlichen Verwaltung ist nämlich nur aufgrund eines normativen Akts des öffentlichen Rechts denkbar, der die Stellung und die Laufbahn des Personals einheitlich regelt.

Der Kläger wendet ein, er sei aufgrund eines Vertrages, der keine Befristung vorgesehen habe, eingestellt worden. Dieser Umstand kann jedoch nicht dazu führen, ihn als fest angestellt zu betrachten, wenn eine derartige Situation mit Artikel 246 Absatz 3 EWG-Vertrag unvereinbar war. Dies ist bereits vom Gerichtshof in seinen Urteilen vom 15. Juli 1960 in den Rechtssachen 43, 45 und 48/59 (Lachmüller u. a., Slg. 1960, 965) und vom 14. Dezember 1961 in der Rechtssache 12/61 (Gorter, Slg. 1961, 585) klargestellt worden. Der Gerichtshof hat die Auffassung vertreten, daß die vorerwähnte Bestimmung es untersagte, vor dem Erlaß des Statuts ausdrücklich oder stillschweigend Dauerbeschäftigungsverhältnisse zu begründen, und er hat auch ausgeschlossen, daß die Bediensteten der EWG während der vorstatutarischen Zeit eine berechtigte Anwartschaft auf Anwendung des Statuts hatten.

Wenn die Organe der EWG gleichwohl Beschäftigungsverträge auf unbestimmte Zeit geschlossen haben, so geschah dies nach dem Urteil Lachmüller deshalb, weil zum Zeitpunkt ihres Abschlusses die Erfordernisse der verschiedenen Dienststellen die damals zu arbeiten begannen, nicht vorhersehbar waren und daher die Schwierigkeit bestand, die Dauer der Arbeitsverträge im voraus zu bestimmen. In keinem Fall konnte nach Ansicht des Gerichtshofes von Rechts wegen davon ausgegangen werden, daß diesen Verträgen die übereinstimmende Absicht der Parteien zugrunde lag, ein Dauerbeschäftigungsverhältnis zu begründen, da eine solche Absicht offensichtlich gegen den in Artikel 246 Absatz 3 niedergelegten Grundsatz verstoßen hätte.

Außerdem ist zu bemerken, daß das in der vorstatutarischen Zeit aufgrund von unbefristeten Verträgen eingestellte Personal keine Stabilitätsgarantie besaß. Das Organ konnte das Arbeitsverhältnis jederzeit mit einmonatiger Kündigungsfrist auflösen, so wie es im allgemeinen in den Beschäftigungsverträgen vorgesehen war. Im vorliegenden Fall hatte die Kommission den Kläger mit Schreiben vom 3. Dezember 1958 ausdrücklich darauf hingewiesen, daß in der derzeitigen Phase der Organisation der Gemeinschaft diese Einstellung nur vorläufigen Charakter haben kann. Dies hätte genügen müssen, um die Mißverständnisse auszuräumen, die möglicherweise durch den sogenannten avis d'entrée en fonctions vom 19. November 1958, in dem der Kläger als fonctionnaire bezeichnet wurde (s. Anlage VII zur Klageschrift), entstanden waren. Der Gebrauch dieser Bezeichnung erklärt sich leicht, wenn man sich die Praxis der Gemeinschaftsverwaltungen jener Zeit vor Augen führt, sich auf die Terminologie des EGKS-Statuts zu beziehen, in dem der Begriff der fonctionnaires temporaires (in Artikel 2 Nr. 3) verwendet wurde.

Dem Kläger könnte auch die ex-post- Überlegung der tatsächlichen Stabilität nichts nützen, die ihm schließlich während der gesamten Dauer seines vorstatutarischen Dienstes zugute kam. Dieser Umstand ist weder rechtlich noch tatsächlich mit der Situation eines Beamten auf Lebenszeit vergleichbar. Wir wissen nämlich, daß die Ernennung der vertraglich eingestellten Bediensteten zu Beamten auf Lebenszeit gemäß Artikel 102 des Statuts nach einem Verfahren erfolgte, das eine individuelle Bewertung jedes Bediensteten vorsah und daher keinerlei automatischen Charakter besaß.

4. Ein weiteres Argument des Klägers geht dahin, daß der Zeitpunkt, zu dem sein Anschluß an die gemeinsame Versorgungseinrichtung begonnen habe, mit seinem Dienstantritt bei der Gemeinschaft zusammenfalle und daher vor seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit liege. Ich glaube jedoch nicht, daß sich dies auf die Bestimmung des Datums auswirken kann, das im Rahmen des Artikels 11 Absatz 2 des Anhangs VIII für die Ermittlung der für die Vordienstzeit anzurechnenden ruhegehaltsfähigen Dienstjahre zu berücksichtigen ist. Wir wissen, daß die Bediensteten der EWG in der vorstatutarischen Zeit zwar bereits einer gemeinsamen Versorgungseinrichtung angehörten, daß sie aber keine Möglichkeit hatten, ihre nationalen Ruhegehaltsansprüche auf diese Einrichtung übertragen zu lassen. Diese Möglichkeit ist erstmalig durch das Statut im Jahr 1962 gewährt worden. Hierbei stand es dem Gemeinschaftsgesetzgeber frei, die Modalitäten dafür zu bestimmen und insbesondere als Grundlage für die erwähnte Berechnung einen anderen Bezugszeitpunkt zu nehmen als den, zu dem er den nach der vorstatutarischen Regelung eingestellten Bediensteten den Anschluß an die Versorgungseinrichtung ermöglicht hatte. Es besteht daher für den Auslegenden kein logischer Grund dafür, das wieder zu vereinheitlichen, was der Gesetzgeber unterscheiden wollte (nämlich die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit und die entsprechende Besoldungsgruppe einerseits und den Anfangszeitpunkt für die Anwendung der gemeinsamen Versorgungseinrichtung andererseits).

Der Kläger beruft sich außerdem für seine Ansicht darauf, daß seine Zugehörigkeit zu der nationalen Versorgungseinrichtung zum Zeitpunkt seines Dienstantritts bei der EWG beendet gewesen sei. Hierzu ist festzustellen, daß die Betroffenen in der vorstatutarischen Zeit die Möglichkeit hatten, einer nationalen Versorgungseinrichtung weiter angeschlossen zu bleiben. Deshalb meine ich, abgesehen von jedem anderen Argument, daß es wenig vernünftig wäre, die Bestimmung des richtigen Zeitpunkts für die Berechnung, von der ich vorhin gesprochen habe, von einer frei getroffenen Entscheidung des einzelnen abhängig zu machen.

5. Nach meiner Auffassung führt die richtige Auslegung der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Bestimmungen zwangsläufig zur Zurückweisung der These des Klägers. Zum einen nämlich zeigt der Wortlaut des Artikels 11 Absatz 2 des Anhangs VIII, daß der zu berücksichtigende grado di inquadramento derjenige ist, den der Beamte bei seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit besitzt, das heißt zu dem Zeitpunkt, zu dem er von der in der Vorschrift vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch machen kann. Der erwähnte Artikel 3 Absatz 3 der Durchführungsbestimmungen liefert hierfür einen weiteren Beweis, indem er von grado di titolarizzazione spricht. Zum anderen war gemäß Artikel 246 Absatz 3 EWG-Vertrag eine Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit vor dem Inkrafttreten des Beamtenstatuts nicht denkbar. Ich füge hinzu, daß hinsichtlich des Stabilitätscharakters der Beschäftigung (wie vieler anderer Aspekte) kein Zweifel darüber besteht, daß die Einführung der statutarischen Regelung eine grundlegende Erneuerung der früheren gemeinschaftsrechtlichen Arbeitsverhältnisse mit sich brachte. Eine Ausdehnung der Wirkungen der neuen Regelung auf die Vergangenheit wäre nur möglich gewesen, wenn eine statutarische Vorschrift dies ausdrücklich vorgesehen hätte; aber keine Bestimmung des Statuts erlaubt es der Verwaltung, die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit für die Anwendung von Artikel 11 Absatz 2 des Anhangs VIII auf einen Zeitpunkt vor dem 1. Januar 1962 zurückzuverlegen.

6. Es ist noch die angebliche Diskriminierung zu beurteilen, deren Opfer der Kläger gegenüber den nach dem Inkrafttreten des Statuts eingestellten Beamten geworden zu sein meint, da nur bei ihm die für die Berechnung gemäß Artikel 11 Absatz 2 des Anhangs VIII berücksichtigte Besoldungsgruppe eine andere gewesen sei als die zum Zeitpunkt der Einstellung. Hierzu möchte ich als erstes bemerken, daß die Vergleichbarkeit der Situationen fehlt, die notwendig ist, damit eine verbotene Diskriminierung zwischen demjenigen, der nach der vorstatutarischen Regelung aufgrund eines Vertragsverhältnisses eingestellt wurde, und dem im Rahmen der statutarischen Regelung eingestellten Beamten besteht. Zweitens ist darauf hinzuweisen, daß der Beamte, der eine Probezeit bei der Gemeinschaft beginnt, bei positivem Ausgang nicht in einer Besoldungsgruppe einer Laufbahn zum Beamten auf Lebenszeit ernannt werden kann, die höher ist als die, in der er zu Beginn der Probezeit eingestuft war. Es läßt sich daher bei einem Beamten, der im Rahmen der statutarischen Regelung eingestellt worden ist, keineswegs eine Situation feststellen, die der des Klägers entspricht, der, in Besoldungsgruppe A 3 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt, sich zu dem uns bekannten Zweck auf die Besoldungsgruppe A 6 berufen will, in der er mehr als drei Jahre vor der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit eingestuft war.

7. Hilfsweise trägt der Kläger vor, die Kommission sei zu der Zeit, als sie die angefochtene Entscheidung erlassen habe, nicht mehr befugt gewesen, seine Beschwerde negativ zu beantworten, da der von ihm am 23. April 1980 eingereichte Antrag auf Erteilung der Bescheinigung über die titularisation mit Wirkung von 1958 positiv beschieden worden sei. Tatsächlich hat der mit der Ausstellung der Bescheinigungen für die nationalen Rentenversicherungsträger befaßte Kommissionsbeamte im Hinblick auf die Übertragung der von den Gemeinschaftsbeamten bei diesen Trägern erworbenen Ruhegehaltsansprüche den 1. Oktober 1958 als Zeitpunkt der titularisation des Herrn Etienne angegeben. Es ist aber zu berücksichtigen, daß die Bescheinigung keine an den Kläger gerichtete Maßnahme war und daß mit ihr auch nicht beabsichtigt war, eine Neuerung in seiner Rechtssphäre herbeizuführen. Denn sie war nur die Bestätigung einer bereits bestehenden Situation, und ihre Funktion war die, davon einem nationalen Versicherungsträger Kenntnis zu geben. Sie konnte daher auf keinen Fall den Charakter einer Entscheidung haben, die dazu bestimmt war, Rechte für den Kläger zu begründen.

Sodann muß man sich vor Augen halten, daß das betreffende Dokument von einem Beamten stammte, der sicher nicht gegenüber dem Kläger die Vorrechte der Anstellungsbehörde im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 letzter Unterabsatz des Statuts besaß. Auch deshalb konnte die Bescheinigung keine Änderung des Zeitpunkts bewirken, zu dem der Kläger tatsächlich zum Beamten auf Lebenszeit ernannt wurde. Außerdem hätten es, wie ich bereits gesagt habe, die geltenden Bestimmungen der Anstellungsbehörde auch nicht erlaubt, die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit auf eine Zeit vor dem Inkrafttreten des Statuts rückwirken zu lassen.

Was schließlich den Inhalt des in Rede stehenden Dokuments betrifft, so hat die Beklagte in der Sitzung ausgeführt, ohne daß ihr der Kläger widersprochen hat, daß bei der verwendeten Terminologie der luxemburgischen Praxis Rechnung getragen wurde, und zwar insbesondere der Tatsache, daß die luxemburgischen Rechtsvorschriften über die Übertragung von Ruhegehaltsansprüchen auch gegenüber anderen internationalen Organisationen gelten, die dem Begriff titularisation eine weitere Bedeutung beimessen, als dies im Gemeinschaftsrecht der Fall ist.

8. Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Klage des Herrn Henri Étienne abzuweisen und den Kläger zur Tragung seiner eigenen Verfahrenskosten zu verurteilen.